干旱区水权制度与节水型社会建设
贾登勋 魏钰邦【1】
摘要：生态环境用水对于维持生态环境的稳定意义重大，将生态环境用水上升到权利的高度，对保障生态环境用水的作用不言而喻。生态环境用水权派生于水权，以环境权为理论基础。生态环境用水权在主体上较其他权利形态具有特殊性，因而实现和保障上又有其自身的特点。本文结合笔者先后到黑河流域、石羊河流域以及宁夏固原等地的调研，对生态环境用水权的基本问题进行了探讨。
关键词：生态环境；生态环境用水；生态环境用水权；水权；环境权；保障和实现
生态环境用水对于维持生态平衡具有至关重要的作用，这一点在干旱地区表现得尤为明显。由于长期以来观念、认识的错误，生态环境用水的这一重要作用并未被予以足够重视，生态环境用水未被予以充分保障，进而加剧了生态环境问题。水权制度建设应当对生态环境用水予以高度的重视，通过制度建设保证生态环境用水，促进生态文明建设。
一、生态环境用水的基本问题及其现状，对生态环境的重要作用
生态环境属于环境科学的范畴，是指与人类生存和发展密切相关的自然环境。生态环境是一个复杂的系统，主要指完全由自然因素形成并间接地、潜在地、长远地对人类生存和发展产生影响的外界条件。【2】生态环境是人类赖以生存和发展的最基本的条件，随着工业化的进展，环境问题日益严重，生态系统渐遭破坏。保护生态环境目前已成为各国经济和社会发展中的一项急切而紧迫的任务。水资源在生态环境的保护和恢复过程中有着相当重要的作用，水资源的多寡直接影响着某一地区生态环境的状况。造成生态环境问题的原因很多，但最根本的原因是水资源短缺，特别是河流上中游地区大量挤占了生态环境用水。
以黑河流域为例，黑河下游额济纳绿洲，从20世纪80年代中期以来，由于中游甘肃河西地区经济社会发展，农业灌溉面积不断扩大，大量引蓄黑河水，致使下泄额济纳河水逐年减少，年入境水量由原来的8亿～10亿m3大幅度减少到3亿m3，地下水的补给量也相应减少，引起河流断流，湖泊干涸，地下水位下降，植被大片死亡，草场退化，土地沙化。据统计，1995年与1982年相比，额济纳绿洲胡杨林面积减少了311%，沙枣林面积减少了57%，红柳面积减少了39%，梭梭林面积减少了7%。【3】用水矛盾突出。针对这种状况，国家成立了黑河流域管理局，统一调度水资源并于2002年启动了黑河流域综合治理工程，开始有计划地向下游调水，经过几年的努力，目前黑河下游额济纳旗的生态环境正在逐步恢复。
从上述对生态环境的界定以及水资源短缺引发的环境问题出发，我们可以这样界定生态环境用水，其是指为维护生态环境不再恶化并逐渐改善所需要消耗的水资源总量。【4】生态环境用水对于维持生态系统的平衡具有不可估量的作用。《黑河流域近期治理规划》拟定2003年以前，实现国务院批准的分水方案，正常年份使正义峡下泄水量达到9.5亿m3；全流域生态用水量达到7.3亿m3，实现使生态系统不再恶化这一最基本（最低）的生态目标。2004—2010年，进一步加大节水力度和调整经济结构，以山区水库替代平原水库，建设正义峡水库和内蒙古输水干渠，强化管理，科学配置水资源，在保证正义峡下泄水量不变的情况下，使全流域生态用水量达到9.9亿m3，实现生态环境大大改善、生态恢复到近乎20世纪80年代的水平的生态目标。【5】据统计，实施黑河水量统一调度以来，累计调入额济纳绿洲总水量达21.34亿立方米，由于对入境水量的合理高效的调配，额济纳旗19条支流总长约1105千米河道得到浸润，沿河两岸约30万亩濒临枯死的胡杨、柽柳得到抢救性保护，目前已成功灌溉绿洲面积达190.85万亩。额济纳地区生态环境已得到明显改善。【6】
二、生态环境用水权、水权及二者之间的关系
关于水权，目前理论界对此尚未达成共识，但是大多数学者认为水权是权利人依法对地表水和地下水使用、收益的权利。【7】因此，第一，水权是独立于水资源所有权的一项法律制度；第二，水权是水资源所有权的非所有人依法律规定或合同的约定所享有的对水资源的使用或者收益权。【8】
水权是一种使用、收益的权利，这种使用、收益体现在多个方面，例如城镇居民基本生活用水、工业用水、农业用水等，生态环境用水亦是水权分配的重要组成部分，而生态环境用水权正是派生于水权制度。生态环境用水权本质上是水权的细化。因此，生态环境用水权就是一种对水资源的使用、收益权。但这样界定生态环境用水权又似乎不合逻辑，生态环境用水是一种公益性用水，岂能通过使用来获得收益？但此处的收益不应仅仅理解为经济上的效益，良好的环境效益亦不失为一种收益。这种收益体现为更多的人受益。这一点同民法上的眺望地役权的设定目的有异曲同工之妙，获得美感与享受也是一种收益。从这一角度来理解上述概念应该是正确的。
行文至此，有这样一个问题值得我们去思考，既然我们可以将水权配置中的一个方面拿出来将其上升到权利高度，那么能不能或者是否有必要将水权配置的各个组成部分都单独列出进行权利论述？比如家庭生活用水权、工业用水权等。我们认为这种想法并无不可，但如果是这样的话，水权这个概念还有没有存在的价值与意义？这个问题笔者认为没有必要一一论述，原因就在于水权配置的各个方面中除生态环境用水的民事主体不明确以外，其他用水领域的权利主体是非常明确的，例如，家庭生活用水的主体是自然人，工业用水的主体是法人及其他组织，他们在用水主体上是明确的。在水权制度下这些问题就可以解决，没有必要单独论述。这里有问题的是生态环境用水权的主体如何界定。生态环境用水权的主体按逻辑应为自然环境，而目前的法律对自然物的民事主体资格是不予承认的，因此，在水权这一大概念下，生态环境用水权的主体是缺失的，所以就有必要将生态环境用水的问题上升到权利高度，进而为其明确主体，保障生态环境用水。生态环境用水是公益用水，产生的是公共利益，不直接产生经济效益，其不同于水权，因此，只有政府才能作为它的主体，这样才能维护公共利益，这既是生态环境用水的公益性决定的又是政府职能之要求。自然人、法人（不包括保障生态环境用水的政府职能部门）和其他组织不能作为生态环境用水权的主体。
生态环境用水权具有以下特征：（1）主体的特定性，这一点上面已经论述，此处不再赘述；（2）权利的不可交易性，生态环境用水是一种公益用水，一种非排他性的公共物品，不能进入水市场，避免以牺牲生态环境为代价换取眼前利益的现象发生，这部分水权应由政府负责管理、提供；（3）外部性，生态环境用水虽不直接产生经济效益，但这部分水量的供给不足，将给区域生态环境带来不利影响，甚至产生生态灾害，造成损失；（4）迟滞性，生态环境对水分的反应不敏感，水质要求低，在用水高峰期，这部分水权在用水时间先后次序上可以稍后于其他水权。同时，生态环境用水权还具有滞后效应，这部分水权的亏缺在短期内可能表现不出来生态环境恶化的迹象，生态环境恶化的迹象可能在若干年后才能表现出来，可是，一旦表现出来再进行恢复就要付出很大的代价并且需要很长的时间。【9】
三、保障生态环境用水权的必要性分析
（一）实现生态文明、保护生态安全之需要
胡锦涛总书记在十七大报告中提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，其中提出要“建设生态文明”。这是我们党首次把“生态文明”这一理念写进党的行动纲领，必将在建设中国特色社会主义过程中产生重大影响。生态文明的崛起是一场涉及生产方式、生活方式和价值观念的世界性革命，是不可逆转的世界潮流，是人类社会继农业文明、工业文明后进行的一次新选择。建设生态文明的重要内容之一就是维护生态平衡、保护生态安全。在我国，生态环境安全常称为“国家生态安全”，冠以国家职能的含义，即指国家生存和发展所必需的生态环境处于不受或少受破坏或威胁的状态。【10】生态安全在传统国家安全当中往往是被忽略的，随着经济社会的发展，生态安全的重要性已经被越来越多的国家所认识，良好的生态环境对整个国家的稳定以及经济社会发展进步具有相当重要的意义。
（二）坚持科学发展观、促进人与自然和谐之需要
不管是生态文明还是科学发展观，二者在本质上是一致的，都是以尊重和维护生态环境为出发点，强调人与自然、人与人以及经济与社会的协调发展，以可持续发展、建设资源节约型与环境友好型社会为路径。人与自然的和谐是一种内在的平衡关系，只要这种平衡关系被打破，人与自然的和谐就无法实现。在工业化高速发展、水资源对于经济的发展又具有如此重要的作用以及仅以GDP增长的快慢为指标衡量地方政府执政能力的前提下，让我们的执政者认识到生态环境用水对于生态环境的重要作用的难度是可想而知的。解决问题的出路就是坚持科学发展观，打破传统的单一的以GDP增长的快慢作为考量官员执政能力的标准。目前倡导绿色GDP的人越来越多，尽管绿色GDP在具体操作上尚有困难与障碍，但是，这也反映出我们对目前存在问题的认识。地方政府必须妥善处理水资源在保障生态环境保护与发展地方经济上的分配关系，这一点在西部干旱半干旱地区必须提高到战略性的高度来认识。中国东部、南部以及其他水资源相对丰沛的地区，重点应更多地放在水资源的污染防治与保护上。
四、生态环境用水权的法理基础——环境权理论
良好的生态环境是人类生存所必需的，这是公民权、生存权要求。为什么说生态环境用水权的法理基础是环境权理论？环境权是以环境为客体、基于环境而产生的权利。生态环境用水是保障生态环境所必需之因子，基于生态环境用水而产生之权利之最终目的亦是保护生态环境，促成环境权的实现。从法学的角度而言，生态环境用水权之目的是保障环境权，它是实现环境权的重要途径。实现环境权是生态环境用水权权利价值的终极目标。二者之间具有深刻的渊源基础与逻辑关联。
环境权理论自上世纪60、70年代提出以后，学者们对此给予了高度关注。我国学者对这一问题论述要迟一些。目前国内学者关于环境权的界定存在分歧。一种观点认为公民环境权与环境权是同一概念，指公民享有适宜健康和良好生活环境的权利；【11】另一种观点将公民环境权与法人环境权、国家环境权并列，是环境权的下位概念，指出环境权并非仅指公民环境权，【12】而是一项主体广泛的权利，既是一项个人权利，也是一项集体权利，同时，还是一项代际权利，它既适用于对有生命的个人的环境权益的保护，同样适用于对具有复合性质的人的某类的法人及其他组织、国家乃至全人类的集体的环境权益的保护，也适用于对未出生的后代人的保护。【13】
对上述两种极具代表性的观点，笔者认为，如果从生态环境用水权的角度出发来看这一问题，似乎后一种观点更为准确。提出和论述生态环境水权这一概念的根本目的是为保护生态环境而考虑，如果生态环境用水得到充分保证，区域生态环境便能得到改善，这对实现区域内生存的公民的环境权无疑是大有裨益的。但是良好的生态环境产生的作用与效益并不仅仅及于区域内的公民，其中的法人与其他组织亦是受益者。更为重要的是区域生态环境的改善对于国家、政府来说，其意义也是非常重要的。这其中便涉及法人、国家环境权的问题。基于这种分析，我们认为将环境权仅局限于公民环境权是不全面的、有失偏颇。有学者论述到环境权分为六类，即国家环境权、法人（组织）环境权、公民环境权、人类环境权、国际组织环境权、自然体环境权。【14】这种分类似乎又显得过于宽泛。我们认为环境权的概念界定当中必须包括环境法律关系的主体享有适宜健康和良好的生活环境的权利以及从中受益的权利这一重要组成部分。对于环境权的内容，学者们分歧更大，但值得肯定的一点是环境权的生态性权利，即环境法律关系主体对一定质量水平环境的享有并于其中生活、繁衍，具体为生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权等。
生态环境用水权是为实现环境权而生，但有问题的是二者在主体上并不一致。前面我们已经论述过生态环境用水权的主体具有唯一性即仅指国家。而通过对环境权的概念分析，我们发现环境权的主体又不仅仅局限于国家，更重要的主体为公民，亦包括法人等。这种主体之间的差异性是否会产生生态环境用水权对环境权实现的影响？政府有义务保障生态环境用水权，水资源作为一种国家垄断的资源，所有权的主体仅限于国家，生态环境用水能否得到保障关键在于政府，其他主体无法染指。政府作为公共利益的维护者，有义务与责任去维护生态环境，这既是其职能所在，也是国家环境权的内在要求。而公民及法人则没有义务去保障生态环境用水，仅享有因此而产生的利益。这里有一点需要明确，环境权的实现途径很多，保障生态环境用水权只是重要途径之一，其中公民和法人不履行保障生态环境用水义务并不意味着他们在环境权的实现当中不履行任何义务，而仅只享有权利。公民和法人没有义务去保障生态环境用水这是由水资源的特殊性决定的，这只是环境权是权利与义务的统一的权利的例外。
五、生态环境用水权的实现与保障途径
（一）加大生态环境用水在国民经济各部门用水中所占的比例
目前各地区生态环境用水在国民经济各部门用水当中的比例很小，以黑河流域中用水量最大的城市张掖市为例，张掖市2002年国民经济中农业、工业、生活、生态用水的比例是87.7∶2.8∶2.2∶7.3，单方水GDP产出仅为2.81元，【15】远远低于全国平均水平。无独有偶，石羊河流域的民勤县2005年国民经济中农业、工业、生活、生态用水的比例是93.4∶1.51∶1.48∶3.61。【16】而同期全国农业、工业、生活、生态用水的比例是63.7∶20.7∶10.1∶5.5。【17】从这组数据我们不难发现，干旱区内陆河流域用水结构很不合理且用水效率低下。尽管上述地区的水资源是十分稀缺的，但是良好的生态环境是经济和社会发展的重要载体，如果生态环境日益恶化，其必然反过来影响经济社会的发展与进步，所以二者之间是密切关联的，为了保持经济增长而牺牲生态环境用水是违背科学发展观的。
（二）立法应对生态环境用水予以保障
目前我国立法关于生态环境用水的规定是较为薄弱的。《水法》第二十一条第一款规定：“开发利用水资源应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水及航运等需要。”第二款规定：“在干旱半干旱地区开发利用水资源，应当首先充分考虑生态环境用水需要。”第九条规定：“国家保护水资源，采取有效措施种树种草、涵养水源、防止水土流失或水体污染，改善生态环境。”第二十二条规定：“跨流域调水应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏。”此外，2006年国务院通过并实施的《取水许可与水资源费征收管理条例》对维护生态环境用水也做了相关规定。从中我们不难看出立法者对生态环境用水问题给予了相当大的关注，尤其对于干旱半干旱地区开发利用水资源的过程中生态环境用水问题的强调。我们认为国家以及中央关于生态环境用水的规定仍有待完善与加强。基于生态环境的区域差异，我们认为加大地方立法对这一问题的保障更具有可操作性与针对性，因此，西部广大生态脆弱地区的立法机构应加大对这一问题的研究，运用地方立法保障生态环境用水。甘肃省人大2007年通过的《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》就是针对石羊河流域水资源短缺、生态环境恶化而制定的一部地方性法规，旨在优化石羊河流域水资源的分配、利用与管理，应该说是这一方面的一个尝试。
（三）加强水资源的流域管理与区域管理相结合的水事行政管理体制
近年来，我国在水资源管理的体制上有所创新，即坚持水资源的流域管理与区域管理相结合的体制。这一管理体制的最大优点就是整个流域的水资源配置与许可权由流域管理机构统一行使，结束了以前各地、各级政府“多龙治水”的局面。这种管理体制对于优化配置水资源、协调与解决流域内用水主体之间的水事纠纷具有天然的优越性。目前我国针对许多河流都已经建立了这种体制。例如黄河水资源管理委员会、石羊河流域管理局。这些管理机构统一调度、分配水资源，实施总量控制、定额管理。这对总体上保障生态环境用水的配置是十分有利的。笔者认为，应坚持水资源的流域管理与区域管理相结合的体制，同时应以流域管理为重点，只有这样才能充分保证生态环境用水。
（四）建立和完善流域生态补偿机制
生态环境用水是关乎生态环境稳定的关键，为了保障生态环境用水必然要占用和减少其他行业和地区原有的用水量，为了解决和协调各个用水主体之间的利益冲突，政府应该主导建立区域或者流域生态补偿机制，由那些生态环境用水得到保障而受益的地区的主体出资设立生态补偿建设基金，以此来维护那些为了保障生态环境用水而付出积极努力的用水者的权益，其中包括支持他们提高工艺技术、调整产业结构、采取节水措施等。
