唐世峰【14】
摘要：转型期的中国，不少城市为了取得“较大的市”的立法权不断地努力着，同时有学者却对“较大的市”立法权的合法性提出了质疑。对此，本文从社会背景、中央和地方立法权的区别以及经济全球化与法律体系发展角度出发，对“较大的市”立法权的必要性进行分析、论述，并对国务院“较大的市”审批中存在的问题进行分析，提出完善建议。
关键词：地方立法权；较大的市；国务院审批
日前，《南方都市报》的一则新闻引起了笔者的注意。新闻标题是“东莞闯关波澜再起：世界工厂三十而立，向立法权要生产力”。为应对当前经济转型过程中出现的各种新旧问题，在今年结束的广东省两会上，东莞首次向广东省人大提出要申请“较大的市”，以获得地方立法权，并计划年内向国务院申请。笔者随即在互联网上以“较大的市立法权”为关键词进行搜索后，发现我国有很多城市在这方面已经走在了东莞市的前面，如福建省的泉州市、江苏省的南通市和广东省的佛山市等。特别值得一提的是温州市，温州1987年首次向全国人大提出议案，要求批准温州为较大的市。此后温州先后15次向全国人民代表大会提出“关于要求批准温州市为‘较大的市’的议案”。但是至今温州仍然没有获得“较大的市”的批准。
一、“较大的市”立法权的存废
如此多的新兴城市提出“较大的市”的批准申请，其直接目的是取得“较大的市”所具有的地方立法权。根据现行地方组织法第七条和第四十三条的规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。1984年至1993年期间，国务院先后批准了19个“较大的市”。
（一）“较大的市”立法权弊端
在这些城市坚持不懈地进行“较大的市”申请的同时，对于“较大的市”立法权问题，有些学者提出了不同的观点，地方立法权由省、自治区和直辖市人大及其政府享有就可以了，不主张授予“较大的市”地方立法权，认为“较大的市”拥有地方立法权存在很多弊端。
1.容易导致地方保护主义和公平的缺失。地方立法立足于地方，从地方实际出发，反映地方人民的利益，那么地方的立法打上地方烙印就是无法避免的。真正体现公平、公正和正义也就值得怀疑了。【15】较大的市的立法很多是体现地方特色的，但这也非常容易导致地方保护主义。即使是在没有取得地方立法权的城市，通过行政权力来获得局部利益和部门利益的现象也比比皆是。而在较大的市拥有立法权之后，如果将地方保护主义通过立法用地方性法规和规章表现出来，所带来的危害无疑更大。
2.从我国的现实情况来看，即使是省、自治区的立法机构和立法队伍，其健全程度和立法素质都令人质疑，更何况是“较大的市”。因此，如果将立法权下放到“较大的市”形成三级立法体制，不仅会违反宪法的规定，不利于国家法制的统一，而且立法质量也无法保证。
3.容易导致法律冲突和重复立法。“较大的市”制定地方性法规和地方性规章的一个前提是不同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触。但由于我国地方立法存在诸多问题，如立法人员素质不高、立法主体多元化等，法律冲突和重复立法现象几乎不可避免，这样必将带来执法和守法的困难以及立法资源和人力、物力的浪费。
（二）“较大的市”立法权的合理性分析
那么是否应该赋予“较大的市”地方立法权呢？赋予“较大的市”立法权是社会需求的体现。从宏观层面上看：
1.处于社会转型期的我国有着大量立法的需求。随着生产力和生产关系基本矛盾的不断变化，社会的方方面面都会发生变化。目前我国仍然处在向完全市场经济转型的时期，新情况、新问题层出不穷，社会矛盾也呈现出不断增多和与以往不同的新特点，面对转型期的社会现实，已有的法律规则会显现出滞后的弊端，因而社会需要建立新的法律规则，以确立新的秩序。在这样的社会背景下，我们需要大量地立法。
2.中央和地方对立法需求是存在差异的。布莱克认为，“法律的变化与组织性成正比”。【16】他认为，不论如何测定，在何处测定，集体的行为能力均预示着法律的量，组织肯定比个人需要的法律量多。如果按照这种理解，我国幅员辽阔、地区经济发展不平衡，组织性是极其明显的，并且地方所体现出来的组织系统具有毫无疑问的独立性。地方与地方之间对法律的需求在量上甚至在质上会有很大的差异，中央立法并不能彻底解决地方事无巨细的问题。而地方立法更能贴近其实际情况，这也是我国地方立法和地方规章大量出现的原因之一。东莞市法制局局长郭瑞华的话是一个很好的例证。在他看来，GDP超过3000亿元和金融危机都是次要原因，获取地方立法权更重要的原因在于东莞经济社会发展的需要，他说，“东莞在改革开放30年中社会经济发展遇到的众多矛盾是其他城市没有遇到过的。比如像农村集体土地流转管理、农村集体资产的监督管理等等，这些都是很突出的矛盾，东莞目前也出台了一些地方性的规范性文件，这些急需以法律形式来加以规范。”【17】
3.从经济全球化与法律体系的发展角度看，全球化要求政府职能的专业化加强，技术性立法增多。在经济全球化下，很多高科技产业如信息技术、海洋技术、生物技术等需要进行政策的引导，政府要制定加强鼓励科技创新、促进科技进步的法规。同时，全球化要求政府提高宏观调控能力，通过税收、财政等经济杠杆调节经济运行，通过谈判、协商制定对外经济法规等等。因此，地方政府需要通过制定有关调节经济管理的行政法规和规章，增强其在经济宏观调控方面的能力。以东莞市为例，东莞市市委书记刘志庚说，“没有实惠的政策，目前企业转‘三资’内销不积极，因为‘三来一补’购进设备不用缴税，但是要转成三资企业，设备就要上税，意味着他一转，就要拿一笔钱出来。这是一个坎，首先要为企业解决政策性问题”。如果拥有地方立法权，东莞可以与海关等部门协商，出台一些符合本地实际的扶持出口转内销的政策。
二、国务院“较大的市”的审批权及其问题
（一）“较大的市”的审批权
对于国务院批准“较大的市”的地方立法权，有些学者提出了不同的看法。由于《立法法》的规定，较大的市由国务院批准，这直接导致了“较大的市”地方立法权来源于国务院。而由行政机关来对立法权来源进行控制，很明显违背了宪法精神，也不符合法治和权力制约原则的要求，所以应该将其批准权收归全国人大及其常委会。笔者不同意此观点。“较大的市”的立法权是立法法和地方组织法予以确定的。而国务院对“较大的市”的审批权只是被法律赋予了一定的权力。经国务院批准的“较大的市”，虽然获得了地方立法权，但是其立法权的取得并不是因为国务院批准的行为，而是因为法律的规定；国务院的批准只是授予了“较大的市”的资格而已。根据法律规定，具有“较大的市”的主体资格才能有地方立法权。
（二）“较大的市”审批存在的问题与完善
我国在“较大的市”的审批方面的确存在着如没有明确审批标准、批准行为随意性较大、地区和城市类型分布极不均衡等问题。其中，最为突出和重要的是，国务院至今对于“较大的市”没有一个确定的法律标准。国家行政学院教授、中国行政法学会副会长杨小军指出：“既然较大的市有立法权，为何只作为工作标准，而不是法律标准呢？”【18】从实践来看，国务院批准“较大的市”主要依据人口数量、经济发展水平和对外开放程度，后来又有城市法制建设等条件。有人认为，这些标准缺乏科学性，人口数量与立法需求之间不是成正比例关系的。而城市法制建设水平、政府法制机构和人员配置仅仅是行使立法权需要的一个环节，并不是立法需求本身的要件。“较大的市”认定标准也并不单是就城市规模而言的，目前长三角、珠三角等经济发达区域中的许多城市在面积、人口、经济总量等方面早超过了我国已经批准的许多“较大的市”，但至今未被批准为“较大的市”。对于“较大的市”的审批标准，据某些未申报成功的城市透露，国务院目前正在加紧研究之中。
要完善“较大的市”审批制度，应该改革和量化标准，具有立法权的“较大的市”，其审批标准应当是以城市特色为基础，符合现行立法精神、具有很大包容性、体现一定时代性的综合标准。
期待着标准的早日出台，期待着那些已经和将要申请“较大的市”的城市，早日取得梦寐以求的地方立法权。
