区域经济法制
赵文静【1】
摘要：近年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就。但是隐患也时刻存在着，区域经济发展的不平衡状态就是其中之一，随着这种差距的扩大，我国推出了区域经济协调发展战略：继续发展东部、实施西部大开发战略，带动中部、振兴东北老工业基地。本文试图从经济法的公平理念出发，探求区域经济协调发展战略的灵魂，并相应地构建完善区域经济协调发展的制度设计。
关键词：区域经济；公平理念；制度设计
区域经济协调发展是世界各国经济发展中永恒的主题，同时也是我国构建和谐社会中的核心部分，是科学发展观在我国区域政策中的体现。然而，由于自然条件、历史基础、区位优势和政策导向等各种差异的存在，无论发达国家还是发展中国家，在其经济发展过程中，都有可能出现不平衡的格局。对于这样一个普遍存在的问题，世界各国都十分重视。与其他国家相比，我国区域经济发展不平衡的情况更为明显，如果不能加以有效控制，势必影响我国经济的稳定与社会的和谐发展，也不利于实现社会公平。
一、区域经济的含义及法律属性
区域经济是在一定维度地域内由政府、市场和企业有机结合而形成的经济运行方式，它以一定的经济区域为依托，以一定的地域分工为基础，以有限的资源合理、有效配置为基本内容，以各种资源要素间、产业间和地域间的经济技术、市场供求为联系而形成的统一体。【2】区域经济反映不同地区内经济发展的客观规律以及内涵和外延的相互关系，它实质是各经济区域间利益的分配，在我国现阶段这一问题凸现为东、西部区域经济差异的加剧。为确保东西部经济的平衡发展，我国有必要促进区域经济的协调发展。
从法律属性上看，区域经济协调是各地政府对本地区经济进行管理，本身具有行政属性和经济属性。一个国家的经济系统本身就是由无数个区域经济所组成的，决定着经济结构和文化发展。区域经济在我国商品经济不发达的阶段，并未完全独立，而是包含在宏观经济当中，由国家统一安排。但是随着经济的发展，国家的国民经济发展和宏观调控目标的实现都离不开区域经济，因为它是国家调节在执行层面的体现，因而对于弥补市场缺陷，在行政区内纠正诸如公共产品、自然垄断、不完全竞争、信息不对称、风险性、外部性等市场调节不能有效解决的问题具有积极作用。但反过来说，区域经济内部也存在自身发展的问题需要解决，地方政府也有对经济进行调控的职责。进行规划、组织和管理，并配置行政区内外的资源要素，对本区域的企业负责，促进企业的发展，解决就业、物价、社会保障等问题，向社会提供公共服务，进行基础设施建设等等。这种结构性和层次性是我们分析区域经济法律调整结构的基础。
二、我国区域经济发展战略的回顾
建国60年来，我国区域经济发展战略经历了三个阶段：首先是均衡发展战略时期。新中国刚刚成立时，我国面临复杂的国际政治经济形势，内地与沿海之间生产力发展水平差距也过于悬殊，因此采取了各种措施加大对内地的投入，希望实现内地和沿海逐步均衡发展的目标。其次是非均衡发展战略。改革开放之后，在邓小平同志“先富带动后富，最终实现共同富裕”思想的指导下，以“梯度推移战略”为目标，强调生产力的空间推移应从客观存在着的东、中、西三大区域经济发展的实际情况出发，因势利导，分阶段、有重点、求效益地展开布局，先集中力量发展经济势能较高的东部沿海地区，使其率先发展和富裕起来，然后依次发展处于二、三梯度的中西部地区。再次是协调发展阶段。区域协调发展是我国在总结区域均衡发展和区域非均衡发展得失的基础上提出的，其本质是协调区域发展中的“效率”与“公平”，实现区域利益的“分享式改进”，最终实现区域的共同富裕。
总体上看，我国实施区域经济发展战略的目的都是从根本上缩小我国区域经济发展水平的差距，最终实现区域经济协调发展和共同富裕。客观而言，三大战略的实施发挥了一定的积极作用，然而并没有能够从根本上改变我国区域经济发展不均衡的格局。如果说均衡布局战略是平均主义思想在作祟、曲解“公平”的话，那么非均衡发展战略和协调发展战略则在一定程度上忽视了“公平”。实践证明，在推动区域经济共同发展过程中，“公平”的缺失已经造成了严重后果，表现为东、中、西三大地带间的经济增长速度差距在不断扩大；地区间的工业化和城市化水平差距在拉大；地区间的人均GDP和人均可支配收入差距也明显扩大，此外，东、中、西部地区在产业结构、社会综合发展水平等方面也存在很大差异。【3】
面对区域差距不断扩大的现状，党的十六大及时推出了区域经济协调发展战略。第十届全国人大二次会议上也指出：“促进区域协调发展，是我国现代化建设中的一个重大战略问题。”放眼世界，现代化进程比较顺利的国家，基本上都注重引导和实现各地经济的协调发展。例如，在美国的发展史上，东西部之间曾经存在很大差距，为了解决这一问题，从19世纪末开始，美国开始实施“西进运动”，大力开发西部，唤醒了那里沉睡的资源和土地，同时又带动了全国经济的大发展。【4】实际上，从20世纪末，我国就开始实施西部大开发战略，东北等老工业基地振兴政策，促进中部崛起政策，为实现共同进步、繁荣和社会公正的实现，实施可持续发展战略等等，虽然战略的推进需要政策的支持和法律的保障，但是，只有深刻理解该战略的根本理念——公平，才能最终实现战略的初衷，也才能更好地落实全面协调发展。
三、对公平理念的解读
人类社会的发展过程中，社会形式的变革和更替，大多起因于对利益分配方式不公平现象的抗争。而利益的分配方式是否具有公平性，也在很大程度上影响着社会的效率。因此，不管是在发达国家还是在发展中国家，公平和效率的关系都是值得深思的问题。一般而言，公平和效率总体上是辩证统一的，在不同历史时期具有不同的选择。对于我国，在市场经济刚刚起步的时期是“效率优先，兼顾公平”，那么现阶段我国有必要关注公平理念。所谓公平理念，就是指人们对于某种理想的目标模式及其实现的基本途径和方式的一种信仰期待和追求。【5】公平理念是经济法的核心理念，它贯穿于全部经济法规范，当然地包括市场监管与宏观调控法律规范，由于区域经济协调发展战略的实施离不开宏观调控，故而，经济法的公平理念必然体现于并指导我国区域经济协调发展战略。
（一）传统公平理念的缺陷
公平理念古老而又持久，是人们普遍认可的崇高价值，但由于公平理念的不同，建立在公平理念上的法律以及其所保障的公平或追求的道路也大相径庭。
传统法律体系中的公平需求和体现，主要是从形式的、外部的角度，从各个方面加以保障，即宪法维护公民的政治公平；刑法中的公平则体现在三大基本原则上；而传统民法体现的公平理念则强调机会公平，以抽象的人格平等为基础，给每个民事主体以平等的权利，赋予他们获取收入或积累财富的公平机会，不承认身份和特权，并在法律规定范围内，保证当事人在权利行使和自由活动中的真实意思表示和自愿接受约束的意思得以实现；它认为在市场竞争中，只要大家处于同一起跑线上，全部按自己的能力来进行竞争，尽管其结果存在差异，只要其起点相同就是公平的，即承认市场主体起点的不平等的合理性——只要这种不平等不是市场外的因素造成的，他们之间的交易就是公平的，这可以说是以平等求平等。这种体现为平等、自主、自愿、合意等公平观及其制度的表现，应该说为商品经济的发展提供了比较充足的制度成本，实现了形式上的公平，是一种静态的公平，适应了市场经济要求主体平等这一需要。然而，我们也应该认识到其形式性、外部性对迅速发展的社会经济中复杂的经济格局和经济态势把握的欠缺。
首先，在市场竞争中，即使站在同一起跑线上，这条起跑线也很难说就是公平的起点。因为不同的人，由于家庭背景不同，居住地理位置不同，天然禀赋有所差异，所取得的知识、掌握的技能不一致，不可能达到真正的公平。其次，即使起点公平、机会均等也并不必然带来经济公平和社会公平。传统民商法以机会均等求公平，无力平衡经济主体之间的个别差异，尤其是在社会地位、经济实力等方面的实际差异，致使以抽象的人格平等为基础的公平体系无异于纸上谈兵。【6】最后仍旧是强者恒强，从而不可避免地出现一部分人的个人利益和社会公共利益的分裂和对抗。此外，传统公平理念下无限制的自由竞争导致了垄断的出现，而垄断又限制了市场主体的经济自由；以个体自由为核心，对市场竞争的结果不公平视而不见，对分配不公无能为力。面对上述的种种困境，虽然传统民商法动摇了限制所有权的绝对性、限制契约自由和无过错责任三大基本原则，却仍然无法满足社会对公平价值的现代追求。
（二）经济法公平理念的导出
经济法作为产生于垄断资本主义初期的新兴法律门类，对民法公平观的形式公平掩盖了实质公平进行了矫正，演绎着自身独特的公平理念。与民法强调机会均等、起点公平形成鲜明对比的是，经济法追求结果大体公平，追求社会整体利益的公平，即如果整个社会经济严重失衡，造成人们收入差距太大，就是不公平的。因此，经济法是以对社会整体公平的维护为其公平价值核心的，强调以形式的不平等达到实质的平等，从而更新与拓宽了公平的传统含义。
经济法强调的是社会公平、结果公平、实质公平，谋求的是社会稳定与发展，追求的是社会的整体利益的实现。【7】对经济法而言，它强调以现实经济活动中，个人的能力及财产存在差异为基础，即以现实生活中人的不平等为基础。在此基础上，通过对冲突行为的改造，创造条件应对变化了的情况，从而建立一种社会规范，这种社会规范能够将发生冲突的各个部分包括在内，并对它们实施有效管制，即对不同的人给予不同的对待，即不同情况不同对待。
此外，现代社会的发展导致人们相互之间在能力、学历、财富等方面的差异愈加显著，如果法律对这些先天性不平等的现象视而不见，依然对所有人一视同仁，只能使“不平等变得天经地义，甚至加剧这种不平等”。【8】然而经济法则强调在经济生活中，人们追求利益最大化的行为必须对全社会的经济发展而不仅仅是对某个个别化的特定利益承担义务。因此，国家通过对生产、流通、消费等领域的参与及调控，引导和建立公平的竞争机制，保障经济收益的公平和社会分配的公平，从而为经济发展创造良好的社会环境和法律环境，这种对过大差距的收入和财产实行直接干预，在一定程度上实现了结果公平，强调的是社会财富的再分配和对社会上不利地位的人予以一定补偿或救济。这主要通过税法和社会保障法来实现，税法是实现社会财富的二次分配，社会保障法则主要保障特殊人群的基本生活，力图实现社会财富分配结果的相对公平。
综上分析，我们可以看出，经济法的公平理念克服了传统民商法公平理念自身无法消除的弊端。当前，我国正在推行区域经济协调发展的重大战略，针对社会经济发展并不均衡，我们有必要在发挥民商法的基础性作用下，创造公平的竞争环境，最大限度地发挥经济法公平理念的指导作用。实际上，区域经济协调发展的过程就是经济法公平理念的具体体现过程，就是在承认主体差异的前提下，追求一种结果上的公平——实质公平，并兼顾社会意义上的合理性。
四、经济法公平理念的制度设计
经济发展不平衡是与人类社会发展相伴的历史性课题。因为不同地区间需要竞争，也需要协调发展、共同发展，而协调发展是公平理念的必然要求。我国城乡“二元结构”、“沿海发展太快”的现状注定了该战略的实施过程将是漫长而又艰巨的，实现共同富裕、共同繁荣，还需要做到以下几点。
（一）完善财政转移支付制度
从区域经济协调发展的角度来看，规范化的转移支付制度对开发落后地区、抑制区域间差距的过分扩大，调整各区域之间经济发展的横向不平衡，促进地方重大公共基础设施建设，促进区域经济均衡发展具有重要的作用。但是，目前我国财政转移支付制度仍存在着不规范、力度小和功能弱等缺陷。具体表现在：资金分配办法不规范，转移支付制度大都比较随意，转移支付政策目标不明确及结构不合理等。【9】因此，我国应从法律的角度规范财政转移支付制度，以实现财政转移支付制度对区域经济协调发展的功能。首先，应当完善财政转移支付的立法体系。尤其是制定《财政转移支付法》用以规范转移支付行为显得格外重要。其次，应当以“因素法”财政转移支付制度代替“基数法”财政转移支付制度，合理调节地区间的财力分配。最后，可制定相应的惩罚措施，对违反规定的地方政府做出必要的处罚，以强化监督管理。
（二）完善相应的税收法律制度
税收是国家取得财政收入的一种主要手段，而且是国家调控经济生活重要的经济杠杆之一，而税法是国家制定的调整税收的法律关系，亦具有经济调控功能。因此，科学合理地设计税收法律制度，有利于实现区域经济协调发展战略。然而，从我国现状来看，促进经济协调发展的任务只能由国家承担。故而，税法应当发挥其独特的功能：通过改革固定资产投资方向调节税的税目、税率促进中西部地区发展第一产业，并对这些地区的投资给予优惠政策。此外，还可以通过个人所得税优惠的手段鼓励各类人才到中西部创业等等。可见，完善税收法律制度，完善税法的调控作用，对于实现区域经济协调发展具有重要的意义。
（三）完善区域经济协调发展的金融法律制度
首先，应完善区域资本市场的协调发展制度。目前，在我国有两个全国性的资本市场即上海证券交易所和深圳证券交易所，在一定意义上，这两个交易所都具有区域性，为江浙地区和珠江三角洲地区的经济发展作出了巨大贡献。相比较而言，落后地区上市公司的数量却很少。其次，应建立区域经济协调发展的政策性银行制度。我国有三大政策性银行，主要承担政策性融资作用，但我国还没有一个专门为落后地区经济发展进行政策性融资的机构，致使政策性融资缺乏规范性、稳定性和长期性。【10】并且，政策性银行的设立与管理所依据的仅仅是国务院的“决定”，这无疑制约了政策性银行发挥更大的作用。因此，有必要制定《政策性银行法》，对政策性银行的资金来源、经营管理等一些基本问题加以规范。通过对政策性融资的规范化，改变长期以来财政资金注入中西部地区的低效益使用状态，变输血机制为造血机制，提高中西部地区自筹发展资金的能力。
毫无疑问，实现区域经济协调发展，仅仅依靠宏观调控法的保障作用是不行的，还需要国家政策的扶持，比如“科学发展观”的落实，以及离不开市场规制法的基础性作用。鉴于区域经济协调发展的公平理念是经济法之实质公平的典型表现形式，因此发挥经济法基础作用，改革不平等、不公正的经济分配法律制度，对实现社会共同繁荣具有十分重要的作用。
