王安石的建议包含了两个主要内容：其一，政府强迫役使违背了生产者的主观意愿，只有采取“须其情愿”、顺应民心的做法，生产才能获得长久发展。其二，要善于综合运用各地的资源优势，以原材料质量好、生产技术水平高、成本低为标准选择经济效益更好的生产场所。王安石之所以能有这样的认识，说明当时召募制生产体现出来的促进生产的作用及经济效益已被人们认识和接受，而政府经营的产业，靠强权役使的劳役制手段已无法解决面临的种种问题，强制的、残酷的剥削手段将被更能促进生产、更便于管理的先进手段所取代，这是社会经济发展过程中不依统治者的意志必然要出现的客观现象。正像裴汝诚先生指出的那样：王安石的这段话说明，他已认识到政府“只能利用雇值因地而异的客观现实，而不能借政治权力违反这个现实”。
归根结底，召募制的兴盛是宋代社会生产力水平高度发展的必然结果，也是生产关系要适应生产力发展的合理体现。
二、北宋末期至南宋时期政府对
劳动者剥夺的加重
宋神宗变法时期，由于召募制的盛行，劳役制形态在矿冶业生产中的比重大为缩小，但是，由于受到封建社会专制政权的限制，劳役制生产并没有完全退出历史舞台。北宋末期至南宋时期，由于战乱频繁、国家财政开支窘迫、疆域缩小、官员管理不善等一系列原因，导致矿区衰败，矿产量减少，并直接影响到了铜钱的铸造活动。宋政府为了充实府库钱物，重新加重了对矿冶户的人身束缚和剥削，劳役制又卷土重来。例如，绍兴十三年（1143），韩球任都大提点坑冶铸钱公事时，“必欲尽铸新钱”，因许多铜矿产地已荒废，便“调民兴复废坑，至于发冢墓、坏庐舍，而终无所得。又请籍冶户姓名，约定买纳铜数，民大以为扰”。有的地区发现矿苗后，主管官员并不经过认真勘实，“官不熟计，而遽行之”，结果矿场没有多大的开采价值，效益不抵支费，不仅浪费了人力物力，矿冶户还得被迫变卖家产以完纳矿课，以至于出现“以亏额坐深文，鬻产以偿者数百家”的现象。此外，南宋政府对矿冶户的经济剥夺也逐步加重，其中最突出的是降低向矿冶户支付的矿产品价格。
以信州铅山场为例，孝宗淳熙年间，由于“百物翔贵”，矿冶户在生产和生活消费方面的支出大大增加，但官府买铜仍按旧价支付，致使“坑户失利，散而之他”，纷纷离开了铅山场，官府不得不在矿场地头张榜召募劳动者，但召募时间长达两月有余，仍无人应募，最后只得以不到四百名的兵匠从事生产，这种现象与北宋时期“常募集十余万人昼夜采凿”的情景相比，婉如天壤之别。另据宋宁宗嘉定十五年（1222）记载，宋政府支出的矿冶本钱从十九万缗减少到十三四万，“工役之费卒不能给”，以上种种做法严重影响了矿山的开采。
除了经济剥夺的加重外，南宋末期，宋政府对矿冶户的人身束缚也日趋严重，最典型的例子是宋理宗绍定五年（1232）都大坑冶司将蕲州进士冯杰一家“抑为炉户”之事。冯杰一家被坑冶司抑为炉户后，坑冶司官员“诛求日增，杰妻以忧死，其女继之，弟大声因赴恕死于道路，杰知不免，毒其二子一妾，举火自经而死”。从已获得进士、拥有一定地位、又不是炉户的冯杰一家竞被逼得家破人亡这一事件来看，无权无势的普通矿冶劳动者岂不更是被随意宰割吗？
以上种种情况说明，南宋后期政府对矿冶户的勒索与剥夺已达到十分严重的地步。矿冶户原有的自主择业权遭到破坏，其社会地位也呈持续下降的势态。
三、私人承买制经营方式的推广
私人承买制是指封建国家将产矿场地的生产经营权转交私人管理的经营方式。在宋代，有“承买”、“买扑”、“请佃”、“扑断”等多种称呼。由于封建国家垄断了一切矿山资源的土地所有权，因此，即使是原属私人所有的土地，一旦发现矿藏，该块土地的所有权也要转归国家所有，原主人不能自由处置。私人承买矿场，必须先与官府订立契约，商定承买年限、产品分配比例或交纳课利数额、官府抽税比例等等，然后自备资金，筹措生产。一般情况下，规模较大的矿场由家业雄厚的上等户经营，募人生产；小型矿坑则主要由中下等人户或雇募少量人工或以一家一户的个体劳力独立生产。
在中小型的矿冶生产中可能有众人共同承买一个矿产地的现象，但因缺乏证据，这里只能作为一个推测提出来。
值得注意的是，私人承买与官营场冶募人生产两种经营方式在宋人记载中有时不易分辨。前引宋真宗时期薛奎知兴州时变劳役制为召募制的记载中提到：“募民有力者，弛其山使自为利，而收其铁租以铸”，其含义就很模糊，从“募民”一词看，应该是指官府招募采矿者，但从“铁租”一词来看，似指由私人承买开采后向官府交纳一部分矿产品作为矿租。由于记载含混不清，说这条材料是指承买制经营方式的生产，也未尝不可。另外，在一些由私人承买进行生产的矿产地，也常见官府设置监官监督管理的记载。例如，南宋建宁府松溪县瑞应银场，采用了官府“与坑户三七分之，官收三分，坑户得七分”的产品抽分形式，应该是私人经营生产过程的。
但是，宋宁宗庆元元年（1195）十二月，右正言兼侍讲刘德秀提到：“冶司旧有辟差窠阙凡六。近以其一归堂除，而今所存者尚有五阙：吉州置司检踏官，监潭之永兴场，监建宁之瑞应场，与夫处之石堰、库山场监辖使臣是也”。则此场亦受专职管理官员的管辖。
除了上述记载不易分辨何为召募制生产，何为承买制生产外，宋政府采取的一些扶持私人生产的政策往往也同时涵盖受募者和承买者。例如，受募的劳动者当独立从事采冶生产时，可以向官府预借工本钱，就像杨时说的那样：“凡坑户皆四方游手，未有赍钱本而往者，全籍官中应副，令烀炼到银铜人官”。私人承买者虽然按照规定应自备本钱，但实际上官府也允许他们预借官钱，如政和二年（儿12）十二月尚书省言：“应采访（矿冶）兴发或有苗脉处，并躬诣检踏得实……即许雇募人工采打，或召人户开采。应一行用度以至灯油之类，并许召保借支官钱应副，候烹采到宝货先行还官外，余充课利”。在这条记载中，政府雇募人工生产（召募制）与召人户开采（承买制）均允许私人借支官本钱，采到矿产后也须及时向政府还纳本钱。
从以上表现看，宋代的召募制生产和承买制生产在许多地方有相通之处，最大的区别主要体现在是否对矿山生产有自主经营权，以及是否对矿产品有自由支配的权力。
具有承买制性质的经营方式早在汉代就已出现。从出土的《张家山汉墓竹简》提供的内容看，汉代时期，国家对私人开采矿山已有纳租交税的规定。《张家山汉墓竹简·二年律令·金布律》日：“采银租之，县官给橐，口十三斗为一石，口石县官税口口三斤。其口也，牢橐，石三钱。租其出金，税二钱。租卖穴者，十钱税一。采铁者五税一，其鼓销以为成器，有（又）五税一。采铅者十税一。采金者租之，人日十五分铢二。”以上内容，除采银税率因缺字不详外，开采铁、铅纳税税率分别为五分之一（十分之二）和十分之一，开采金纳税则采用定额制，每人每日“十五分铢二”。到了唐宋时期，有关唐代矿产税的记载增多。如唐朝前期曾发布过这样一条命令：“凡天下诸州出铜、铁之所，听人私采，官收其税。”宋初乐史撰写的《太平寰宇记》中也有唐代矿冶生产的数条记载：如饶州“德兴县，本饶州乐平之地，有银山，出银及铜。唐总章二年，邑人邓远上列取银之利，上元二年，因置场监，令百姓任便采取，官司什二税之。其场即以邓公为名，隶江西盐铁都院”。信州上饶县“铁山，在县东南七十里，又名丁溪山，先任百姓开采，官收什一之税，后属永平监，今废。”又铅山县“铅山，在县西北七里，又名桂阳山。旧经云，山出铅，先置信州之时，铸钱，百姓开采，得铅什而税一。建中元年封禁”。从上述记载可以得知，唐朝时期，饶州产银收税十分之二，信州采铁、采铅收税十分之一。总体上说，这些材料反映了以下两个内容，一是从汉到唐，都有私人经营矿冶生产的现象，私人向政府交纳各类矿产的税率大都在十分之一与十分之二之间，基本保持稳定状态。二是汉唐时期，都还没有明确出现“承买”一词。但是，这些材料过于简略，都没有提到矿冶户对抽税以外的产品是否拥有自由处置权。
宋代开始在矿场中实行承买制的时间，尚无明确记载。《宋史》中提到：“宋初，旧有坑冶，官置场监，或民承买以分数中卖于官。”这里只是笼统地提到“宋初”两字，但是明确提到了“承买”，也提到了产品的分配是“中卖于官”，即除去官府抽税外，承买者要将其余产品全部卖给官府。那么，这种承买制起于何时呢？宋人蔡襄为程叔良撰写的墓志铭中提供了一些线索。蔡襄写道：“程君居兴国军大冶县，世为著姓。右班殿直，讳叔良，字仲卿。……父讳昭，字某，三班奉职，以材智自高。金陵平，浮江而上至慈湖，依铁山冶以通吴蜀之利，积数十年致巨资……君承父、兄之旧……年五十有六以疾终，皇占二年闰十一月六日也。”蔡襄家族与程叔良有姻亲关系，蔡襄的弟弟蔡高娶了程叔良的女儿为妻，因此蔡襄对程叔良的家世与经历应该是清楚的，他撰写的墓志铭内容也应基本属实。但是，在公元975年南唐政权归附宋朝之后即来到大冶县“依铁山冶以通吴蜀之利，积数十年致巨资”的程氏家族，在经营铁冶生产中属于什么身份呢？程叔良的墓志铭中并未提及。据《续资治通鉴长编》嘉祜五年（1060）四月甲申记载：“谏官陈旭建议裁节班行补授之法，下两制、台谏官集议已定。（吴）及、（沈）起乃擅改议草，令买扑兴国军磁湖铁冶仍旧与班行。主磁湖铁冶者，大姓程叔良也。”郑獬为吴及撰写的墓志铭中也提到这件事：“磁湖程氏以冶铸世得一官，言者以为幸，请罢之。公（吴及）以谓程氏于国兴利，不宜罢，与议者亦不合，遂以工部员外郎出知庐州。公既去，朝廷究其事，卒以公议为是，而赐程氏官。”依据上面的数条材料，特别是《续资治通鉴长编》记载的“买扑兴国军磁湖铁冶”
之句，程氏的经营身份就清晰地凸显出来：程叔良的父亲程昭自宋太祖开宝八年（975）南唐归附宋朝后就浮江西行来到兴国军开始承买磁湖铁冶，大概是因经营有方而被补授为三班奉职。磁湖铁冶又由程昭的儿子接班经营，到程叔良从其兄长手中接管时，至少是本家族中承买磁湖铁冶的第三人了。他经营期间，向政府交纳铁课额仍旧甚多，“于国兴利”，因此，按照政府原来的规定，理应“世得一官”。这时，恰好中央对“班行补授之法”进行改动，官员们对是否要授予程氏官职一事发生争执。工部员外郎吴及等人因坚持授予程氏官职，曾被排挤出朝廷，但他的意见最终得到肯定，程叔良终于被补授为右班殿直，其身份也就从私人承买者转变为“监磁湖都铁冶务”的监官了。从程氏家族的发家史可以看到，私人承买铁冶这一经营方式最迟在宋太祖开宝八年（975）收南唐后就实行了。因此，当时的生产经营方式应该是直接从唐、五代一脉相承下来的。
不过，采用这种经营方式生产的场所在北宋前期似乎尚少，宋仁宗以后，随着对劳役制矿场的逐步变革，采用承买制生产的场所才逐步增加，主要集中在铁矿产地。例如，设在韩城县的同州铁冶，宋真宗至宋仁宗时期一直实行劳役制生产。包拯在《请罢同州韩城县铁冶务人户》奏议中对韩城县铁冶务生产情况有详细的叙述：
臣近闻同州韩城县铁冶务自来定占七百余户，内二百余户厚有物力。比见充里正人户，并各高强，只以冶户为名，经今五十余年，影占州县诸般差役。其冶户内系第一等者，每户逐年供给冶务诸般所出钱不过三贯文，外更别无所费。况官中所得铁货只及十余万斤，仍官支买炭并工匠钱三百余贯。
更差专监使臣一员。兼体问得本县人户以冶务全占却上等力役，及致下等人户差役频并，供应不前。
包拯认为：规定上等冶户轮役，官府所费过多，所得甚少，加之上等矿冶户每年上交的钱微不足道，反而全部垄断了一县之中有利可获的上等力役，导致下等人户疲于应差。为此，包拯请求罢官营铁冶务和监官，令一县百姓取便采铁烹炼，按等第均摊课额，而让上等铁冶户“兼充重难役次”。这一建议虽然当时没有实行，但很快宋仁宗就于至和二年（1055）十一月丁巳下诏：“同州铁冶自今召人承买之。”同一时期，其他一些产铁地也出现改由私人承买的现象。例如，宋太宗雍熙元年（984）设置的袁州贵山铁务，在官营七十多年后的嘉占三年（1058）改由私人“买扑”。以上材料说明，在宋仁宗后期，相当数量的铁产地已开始推行私人承买制经营方式。
