如果说，宋代矿冶业机构的设置属于宋政府管理矿冶业的硬件设备，那么，应用于矿冶业生产的各项政策则属于指导矿冶业如何发展的软件系统。这两者之间有着互相依存、密不可分的关系，两者结合与操作的方式不同，就使得矿冶业的生产呈现出不同的景象：或者如万马奔腾向前发展；或者似陷入泥沼不可自拔；时而如波浪跌荡峰谷；时而似河水缓缓流淌。本章和第十章所要探讨的内容，就是属于软件系统的矿冶业各项管理政策以及这些政策的实施效果。
一、矿冶业的开采政策
宋政府的矿冶业开采政策主要指适用于生产过程中的各项管理政策，包括鼓励开采的告发政策、对矿产地所有权与使用权的规定、对生产者的监督与管理制度、体恤民力的政策等。
（一）鼓励开采的告发政策
告发，是指民间百姓将新发现的矿苗或已私下兴采的矿产地陈告官府的行为。我国古代从事矿业生产的劳动人民，经过长期的实践观察，逐步积累出一套找矿的经验。早在《管子·地数篇》中就总结了不少矿苗和矿物共生或伴生的现象，例如：“上有丹沙者，下有黄金；上有慈石者，下有铜金；上有陵石者，下有铅锡、赤铜；上有赭者，下有铁。此山之见荣者也。”在尚无科学探测手段的我国古代各个时期，矿产地的踏勘主要就是依据上述世代流传下来的寻矿经验进行的。
开采矿产，首先要发现矿石苗脉。宋代矿产地的踏勘与开发，虽然有提点司属下的检踏官专负其责，但是矿石苗脉遍布各地，许多产矿区又处于交通不便、人迹稀少的偏僻地带，如果仅靠检踏官的巡查踏勘，很难有所收获。因此，宋政府采取了鼓励百姓踏勘矿产地并陈告官府的政策。例如，宋真宗大中祥符九年（1016），发运使李溥提到，“饶、江、池、信等州四监共铸一百二十五万贯，使铜四百五十三万馀斤，自景德元年至大中祥符八年出铜渐少，乞告谕民有知苗脉兴发处，许令告官烹炼，较其课利优之”。宋仁宗康定元年（1038），商州百姓高英等踏勘到铜矿，于是，政府差派通判河中府皮仲容经营管理。河东路绛州，唐代曾是官府经营采铜铸钱的一个基地，后经战乱，官冶废弃，入宋以后，当地百姓仍在私下采铸。朝廷“前后差官寻访，多是不晓事体，张皇惊扰。私铸之家避犯禁之罪，不肯指引采取。又矿铜侧近民居惧见官中兴置炉冶，各相蔽固，并称无铜，所差官员又不尽心多方求访，遂使铜宝不能兴发”。针对这种情况，当时奉使河东路的欧阳修建议，对那些私铸者和隐瞒实情不告官者，采取“许其免罪或别加酬奖”的措施，以消除百姓的疑惧心理，从而将私下开采的矿场纳入官府的掌管之中。宋徽宗崇宁元年（1102），“户部奏：江淮等路坑冶司因虔州雩都县告发佛婆同（铜）坑，乞立赏格。”宋徽宗于是下诏：“应告发铜坑除依条赏格酬奖外，炉户卖铜每挺收赳钱五文，与原告发人充赏。”从上面的材料可以得知，民间告发矿产地，是有酬奖的。
到了宋徽宗时期，告发之人除获得酬奖外，还可以根据炉户卖铜数量的多少得到相应比例的赏钱。这种经济奖励的手段在当时对告发之人是颇具吸引力的。
告发之人除获得赏酬外，政府还常常允许告发之人优先承买矿冶产地，可以向官府预借工本钱，筹措开采。政和三年（1113）二月十二日，提辖措置京东路坑冶司状中提到：“一路新坑有人陈告，便令措置，下手开发。其所用钱本等深恐所属不应副，乞所属以转运司系省钱物权行应副，候将来收到课利，申取朝廷指挥，依数兑还。……诏：应缘坑冶本司钱遇阙，许于常平司封椿耆户长钱内支借，余路依此，并免执奏。”宋徽宗后期，由于政府急于通过矿业开采满足铸钱原料的需求，因此对于告发之地，往往不核查究实，即拨借本钱。这种做法使得贪利之人有可乘之机，“窥利之辈所奏苗脉不实，唯在借请官钱，遂至失陷”。有的官吏为求得职位上的升迁，欺瞒官府，将旧坑冶冒充新场地告发，为自己制造业绩辉煌的假象。鉴于以上种种漏洞，宣和六年（1124），宋政府采纳权提举京西南路常平等事雷勉之言，规定要对告发之时的试冶炼之制和开采时的借钱制度进行严格的管理，“诏令诸路提点坑冶官并兼领官条画措置申尚书省”。
宋室南渡之初，正是兵荒马乱之际，矿产地的告发，因战争年代社会局势的动荡不安而受阻，各地矿业开采多数废弛，矿冶产量急剧下降，导致铸钱额锐减。从绍兴元年到绍兴三年间，铸钱司所上新铸铜钱仅十二万贯。但宋金缔结和约后，战乱的不利局面已经消除，矿冶业的告发活动仍十分稀少。绍兴二十七年（1157）八月，宋高宗不无忧虑地指出：“铸钱先理会铜苗，若铜坑不发，何以鼓铸？多是百姓苦官中科扰，虽有铜坑发处，亦不告官。须是明立赏罚，多方劝诱，使不为百姓之害，可矣。”同年，权户部侍郎陈康伯等上言：“有停闭及新发坑冶去处，许令人户经官投陈，官地给有力之家，人户自己地给付本户，若本地主不赴官陈告，许邻近有力之家告，首给告人，候及一年成次第日，方从官司量立课额。其告发人等坑户自备钱本采炼，卖纳入官，从绍兴格特与减壹半数目，依全格推赏补官。”陈康伯的建议一方面从减轻新开采矿场者的负担入手，规定开采矿产一年后再交纳课额，以待开采量的稳定，防止立额过重致使矿冶户亏损；另一方面，又降低了依据矿产课额数量而补官的标准。这种以经济利益和政治权位双重诱导的告发政策，得到朝廷的认可，但推行的效果似乎仍不太理想。这一点，从宋孝宗乾道二年（1166）尚书工部侍郎薛良朋的上言中可窥其一二。薛良朋言：“契勘坑冶兴发，人户欲行告发，多畏立额，恐将来采取年深，矿苗细微，官司不为减额，不敢告发。”看来，立额量的多少仍是一个关键问题。为了彻底解决这一问题，薛良朋提出了一个更为积极的办法：“今相度应人户告发铜、铅、锡、铁坑冶，更不立额，但据采炼到数，赴官中卖，即时支还价钱，度使坑户放心告发。”薛良朋希望在当时铜、铅、锡、铁严重缺乏的局面下，取消买扑矿场立额的规定，政府依据实纳之数量支付价钱，以消除人们对年久矿衰而课额不减的恐惧。这一提议由于强调顺遂矿冶业客观发展的趋势，消除封建国家的过多干预和强权政治，因而具有促进矿业开发的强心剂作用。遗憾的是，薛良朋的提议当时虽然被朝廷采纳，但似乎并没有真正贯彻到各个产矿场地，致使矿冶业生产仍循环在旧时的老路上。
实行矿产告发政策的目的，是为了尽可能多地开发矿产。但是宋代的统治者们在竭尽全力推行兴采矿产的告发政策中，又极其小心地把一些场地保护起来，列为不可开采矿业的禁地。这些禁地，包括国家举行礼法活动的场所，遍布各地的寺观、祠庙、公宇、居民坟地及坟地附近的园林地区。例如，东岳泰山是历代皇帝封禅天地、祈祷祝拜之地，昭示着上天与皇权的尊严；寺观、祠庙是宗教信仰与民间供奉神灵先贤的场所；坟地及附近的园林地区既是家族尊祖敬宗活动的场所，也是维护家族宗法血缘关系的体现。这些禁地中的活动集中体现和维护了封建社会的礼法教义、伦理道德。因此，两宋期间，保护上述地区的安宁就成为矿冶告发政策中不能规避的问题。
最早见于记载的禁令，是宋真宗大中祥符五年（1012）五月对在东岳泰山地区发现铜矿而颁布的禁采令。当时，“入内供奉官江德明言：‘监修东岳庙，民间言山出铜矿，采炼得实，望令兴置冶务。’诏不许。”
宋徽宗崇宁以后，上述禁令遭到践踏。这一时期，正是宋徽宗政府以攫取矿利为目的、滥设矿业管理机构和官吏的时期。一些贪官污吏期于升迁，惟以开矿设场为要务，常常任人随处告发和开采，上述禁区不免遭到侵害。为此，提举常平司专门制定了一条法令：“诸坑冶兴发而在寺观、祠庙、公宇、民居坟地及近坟园林者，不许人告，官司亦不得受理。”南宋以后，提举常平司不再管辖矿冶业了，但上述法令依然有效。宋光宗绍熙二年（1191）及宋理宗端平三年（1236）的赦文中都特意重申了上述法令。之所以再次重申，是由于南宋后期，贪利之人“访闻官司利于告发，更：不究实，多致搔扰”uj。例如，在信州玉山地区，“冶司铸户指人坟墓屋庐以为矿地”，后经玉山韩公“为白之官，铸户卒罪，居民得安”。鄞县灌顶山是四明山支脉，设在山中的府学普净寺租佃了灌顶山，岁纳学租。宋宁宗嘉定十七年（1224）冬，“忽有豪民唐执中者以四明山有铁矿发见，密于主管司冒佃鼓铸……此山自隶本学已二百余年，其间岂无铁矿发见之时，然前此未尝掘凿以求鼓铸之利者，必有谓也……一郡士大夫坟墓之在其上者，不知其几，（开矿）岂不违背法意！”于是，唐执中开矿一事很快被禁止。然而，仅仅一年多以后，宋理宗宝庆二年（1226）正月，“复有丁思忠者隐下唐执中元断事节，径就坑冶司陈状，行下告示……欲掘凿鼓铸”。在庆元府府学教授方万里奏札揭露下，官府惩治了唐、丁二人，“以为后来豪民违法规利者之戒”。
总体来看，宋代告发政策的推行，是在一种有序的环境中进行的，宋政府既最大限度地调动民间找矿、开矿的积极性，又尽量避免了滥挖乱采活动。宋代许多矿藏的开采，都是在这一政策的推动下实现的。
（二）对矿产地所有权与使用权的规定
宋代是封建土地私有制占统治地位的时期，这一时期，宋封建国家的土地所有权政策主要是以下三点：一是允许民户自由垦辟无主荒田，土地所有权归私人；二是私人拥有的田产数量不受限制；三是私人所有的土地可以自由买卖，但是这种买卖活动必须经过官府的确认，以便及时修改户籍，由新的土地所有者交纳夏秋两税。
但是，上述土地私有权的种种规定，都不适用于用作开采矿产的土地。由于宋代金、银、铜、铁、铅、锡等金属矿产在国计民生的需求中占有重要的地位，这些矿产地的所有权均掌握在封建国家的手中。政府采取官营或民间承买的方式从事开采，绝对禁止私人非法开采冶炼，违者一经发现，即受严厉制裁。
两宋期间，各地的矿产资源一直处于不断地被发现、被开采的过程中。那么，当一些矿产资源在原来属于私人所有的土地下被发现后，宋政府对该土地所有权是如何处置的呢？下面有一个典型的例证，清楚地说明了宋政府的态度：天圣四年，京东路转运副使上官僻奉诏相度登州蓬莱县淘金利害，他制定了一系列条例，得到批准施行。其中涉及到土地所有权和使用权的规定是：“（产金之地）产地主占护，即委知州差人淘沙，得金不计多少，立纳官，更不支钱”。“应地主如少人工淘取，许私下商量地步断赁与人，淘沙得金，令赴官场中卖。”这两条规定说明，在私人拥有的土地上一经发现产金，就不可再经营其他生产；产地主可以自己经营淘金生产或转赁给其他人经营，但所得金必须全部卖给官府。
因此，产地主只是名义上的土地拥有者，他在这块土地上的生产活动和所获成果的去向要受实际上的土地拥有者——国家——的支配。如果产地主占护土地，他们马上就会丧失对土地的所有权，土地被收归国有，劳动成果也被没收入官。
这种做法不仅实行于金产地，在其他矿产地也是通行的。宋哲宗元裙五年（1090），政府又进一步取消了原土地所有者将土地转赁给别人的权力：“应金、银、铜、铅、锡兴发不堪置场官监，依条立年额课利，召人承买。而地主诉其骚扰，请先问地主如愿承买，检估己业抵当及所出课额利钱数已上，即行给付；如不愿、或己业抵当不及，即依本条施行。”也就是说，土地所有者如果自身经济实力达不到承买矿场的课额标准和课利钱数以上，也会失去经营土地的权利；即使土地所有者有经济实力可以承买矿场，也必须与官府订立承买合同。这样一来，官府不仅在事实上、而且在名义上完完全全地成为土地的所有者了。’
上述规定，宋代长期沿袭下来。‘南宋孝宗乾道九年（1173），处州龙泉县“有石堰、季湖银坑两处，蔡崧等五人地；有库山等铜坑数处，系（孙）可久等二人地。据逐人状，各甘自备工费采打，依本州措置，银以分数支给，铜以工价收买，已各出交帖给佃”。这条材料证明，北宋哲宗时期的规定，南宋时期仍然遵照执行。土地所有者只有将自己置于佃户的地位，才可以从国家的手中获得经营自己土地的使用权。
