周公在周朝建国之初曾经拟定洛阳为“东都”，后来周平王正式确立洛阳为皇都。汉高帝在洛阳颁布了五月诏书，大宴群臣，庆祝胜利，也就表明了他也想要把洛阳定为大汉朝的都城。但是，为什么最后没有把洛阳作为都城呢？这里面就有一个故事了。原来是一个人改变了汉高帝的看法，这个人叫娄敬。
娄敬是齐国人，汉高帝五年，他应征到陇西郡（今甘肃临洮县南）去戍守边境，途中经过洛阳，汉高帝此时正在洛阳南宫。娄敬下车后，身穿羊皮袄，面见虞将军（齐国人）说：“臣想要面见圣上，谈点有利于国家的事。”虞将军见他穿着羊皮袄，便要给他换身新衣服去面见圣上，娄敬谢绝说：“臣现在若是身穿丝绸，那就穿着丝绸去拜见；若是身穿麻布短衣，那就穿着短衣去拜见，不敢临事改换衣服。”于是，虞将军入内向汉高帝汇报，高帝召见娄敬，以饭食赏赐娄敬。用餐过后，汉高帝问娄敬有何言相告，娄敬说：“陛下以洛阳为都，是想要同周王室一比隆盛吗？”
“是的。”高帝答。
“陛下取天下与周王室有所不同，周的始祖后稷，被尧封于邰（今陕西武功县西南），积德累善，传有十余代。到公刘时为躲避夏桀，迁移到邠（今陕西彬县东北）地。到太王古公亶父时，又因为戎狄逼迫的缘故，离开豳地，赶着牲畜马匹，迁往岐山周原（今陕西岐山县北），部族的人都争相跟随他同行。等到太王的孙子姬昌做了殷王朝的西伯，因出色地解决了虞、芮两国的争端，才承受了上天之命，当时的贤人吕望、伯夷都从遥远的海滨前来归附他。待周武王兴兵讨伐殷纣王，到达孟津（黄河古渡口，在今河南孟津县东北）时，不待相约而前来同武王会师的有八百诸侯。诸侯们都说：‘是讨伐殷王的时候了。’于是，一举灭掉了殷王朝。”
周成王时，周公等人辅佐天子，于是营建成周于洛阳，以为洛阳是天下的中心，各路诸侯从四方来洛阳向周王室纳贡述职，所走的路程大抵都均等，有德行的君主在这里是容易称王天下的；没有德行的君主在这里却很容易亡国。凡是定都于洛阳的，都是想使令后世用德政招致远方的人民，而不是想凭借险阻、令后世骄奢淫逸来暴虑百姓。当周朝兴盛的时候天下和平，四方外族都向往周天子，仰慕他的道义，怀念他的恩德，都心悦诚服地归附并侍奉周天子，而不用在边境上驻守一兵一卒，四面八方的大国无不顺服，向周天子纳贡述职。待到周天子衰弱之后，京畿分裂成西周君和东周君两个小国，天下再也没有谁来朝见他们，再也不能驾御四方诸侯了。这并非是周王室缺少德行，而是形势衰弱的必然结果。
今陛下起兵于沛县丰邑，收集士卒3000人，率领他们一直向西方进军，席卷蜀郡、汉中，平定三秦，与项羽交战于荥阳，争夺成皋的险要隘口，经过70次大的战役、40次小的战役，使令天下人民肝脑涂地，父子暴骨于中原，因战乱而死者不可胜数，至今仍哭泣之声未绝，伤残者尚不能起身行走，而要同西周的成王、康王的盛世一比兴隆，臣私下以为是不相称的。
况且关中秦地靠着华山，面临黄河，四方都有险要可以固守，以为天然屏障。如果突然发生紧急情况，上百万的军队可立即动员起来。就着秦国原有的基础，凭借着富饶肥美的土地，这就是人们所说的天府之国啊。陛下入关中定都，纵使山东发生变乱，秦国的故地可以保全。譬如与人搏斗，不卡住他的咽喉，只是捶他的脊背，是不能完全取胜的。今陛下如果入函谷关定都于关中，据有秦国的故地，这也是如同卡住天下的咽喉而又捶打它的脊背呢。
汉高帝面对这位身穿羊袄的戍卒，见他侃侃而谈，句句在理，不由得肃然起敬。娄敬的一席话，又把汉高帝引回到他曾向往的关中圣地。
然而，定都毕竟是国之大事，他本人又一度想都于洛阳，因此便就定都一事征求群臣的意见。高帝手下的群臣都是出身于山东六国的人，当然愿以洛阳为都，离家乡近便些。因此，他们争相诉说周天子以洛阳为都，享国数百年；秦定都关中，却二世即亡，不如以洛阳为都会有利于国家。
汉高帝听了群臣的意见，一时又拿不定主意，便在朝廷上交付群臣进行讨论。这些出身于山东六国的大臣们都说：“洛阳东有成皋（今河南荥阳县境），西有鑕山（今河南洛宁县西北）、黾池之水（黾池水发源于河南熊耳山，东南流，汇入洛河），背靠黄河，面向伊河、洛河，其坚同也足以凭借。”
留侯张良反驳说：“洛阳虽有这些险阻，但中心地区狭小，不过方圆数百里，土地瘠薄，四面受敌，并非是用武力可以固守的都城。而关中左有崤山和函谷关（今河南灵宝西南），右有陇山（今陕西陇县西北）和蜀郡的岷山（今四川省北部），沃野千里，南面有富饶的巴、蜀二郡，北面胡地有畜牧养马上的便利，依靠西、南、北三面的险阻以为固守，只用东方一面来控制诸侯。天下太平的时候，通过黄河、渭河转运来的粮食，西上供给京都；如果诸侯反叛，可沿黄河顺流而下，河道足以转运军队和粮食，这正是所说的‘金城千里，天府之国’啊！娄敬的说法是对的。”
汉高帝听了娄敬的劝说，已倾向于定都关中；张良驳斥群臣的一番论证，强调是地理形势与国家的安危，是对娄敬见解的升华，这就容不得汉高帝再有半点犹豫了。
以从谏如流而著称的汉高帝，在听完张良的意见后，当日便下令起驾动身，西行定都关中。
西汉王朝定都于关中的这件大事，便以娄敬和张良的建议被汉高帝采纳而成为事实。对于西汉王朝来说，定都于关中无疑是一个正确的抉择。
汉高帝于五年五月自洛阳启程返回关中，六月壬辰日，于都城栎阳发布大赦天下的诏令。七月，燕王臧荼反叛，汉高帝率兵亲征。九月，俘虏臧荼，立太尉长安侯卢绾为燕王。闰九月，营建新都长安，修建长乐宫。
汉高帝选定位于渭水南岸的原秦朝兴乐宫故地作为汉帝国新都的基地，取名长安。它位于今陕西西安城西北约10公里处的的渭水南岸的南高北低的台地上，城市平面大体上近似方形。汉高帝五年闰九月营建的长乐宫和汉高帝六年营建的未央宫，是都城长安城内最主要的两个宫殿区。长乐宫在都城南半部分的东侧，未央宫在都城南半部分的西侧，这两个宫殿区便占据了主城面积（约36平方公里）的1/3。据考古勘测得知，长乐宫的宫墙周围超过10公里，未央宫的宫墙周围近9公里。此外，城内还有九市和160闾，分布于地势低洼的北阪。
长安城墙全部为版筑的夯土墙，墙基底厚16米，现存高度达7米以上，城的方向基本上为正南北，城墙周长25公里，前面有3个城门，四周共有12个城门，城门上建筑有城门楼。城中贯穿南北的安门内大街长5.5公里，称谓驰道、御道，属于皇帝专用，街道宽45米，御道宽20米。
未央宫是建筑于高台上的宫城，作为大朝之用占全城面积1/5，平面呈方形，前面约2公里，四面辟门，南面端门正对长安城南墙上的西安门，是宫城的正门。端门北的未央前殿，是未央宫的主要建筑。前殿平面阔大，呈狭长形，它是将龙首山岗地削成平台，作为宫殿的台基，即所谓“宫基不假累筑，直出长安城上”，气势雄伟。《三辅黄图》称前殿东西50丈，深15丈，面积比北京故宫正殿太和殿大一倍以上。前殿的夯土基址至今仍矗立在地面之上，南北长约340米，东西宽150米，由南至北次递增高，形成3个大台面，北端高出10余米。站在殿址北部最高处北向，可以望见渭水。
未央宫除前殿外，还有十几组宫殿。前殿的前面为广庭，左右和后方亦建有殿堂，四周另有宫墙围绕。有东西掖庭宫，北有后宫十四区。诸多小宫犹如众星拱月，以陪衬主要宫宇的气势。西掖庭的西面为园林，有沧池、渐台（水中台）。未央宫北部建有天禄、石渠二阁，收藏典籍。未央宫东门对着长乐宫的西门，门外建有东阙；未央宫北门外建有北阙。未央宫与长乐宫中间相距一里，中间隔有武库。《汉书·高帝纪》所载“萧何治未央宫，立东阙、北阙、前殿、武库、太仓”，与今日考古勘测和发现完全吻合。
据刘歆《西京杂记》所载：“未央宫，周围二十二里九十五步五尺，街道周围七十里，台殿四十三，其三十二在外，其十一在后宫，池十三、山六，亦在后宫，门闼儿九十五。”这一记载表明，未央宫是由诸多宫殿、台榭、楼阁、园林、假山、池泽并围绕前殿（正殿）所形成的有统一布局而又规划整齐、气势宏伟的建筑群体。未央宫前殿、武库、太仓这些代表着汉帝国政权、军权、财权的壮丽建筑，意在体现着皇帝的尊严和帝国政权的巩固。未央宫建成后，长乐宫为皇后所居，未央宫作大朝之用。总之，长安城西南隅的未央宫是大汉帝国政权的象征。
在长乐宫、未央宫营建期间，栎阳仍是帝国的都城。
汉高帝七年（公元前200年）冬十月，长乐宫经过整整一年的紧张施工终于建成。汉高帝在这里接受诸侯王、群臣对他的朝贺。朝贺时，群臣按叔孙通制定的礼仪，“以次奉贺”；“竟朝置酒，无敢喧哗失礼者。”长乐宫从此正式启用。
同年二月，汉高帝车驾再次来到长安，当时由丞相萧何主持营建的未央宫已经落成。高帝见未央宫壮丽无比，生气地对萧何说：“天下动乱，战乱连年，百姓疾苦，成败尚未可知，为什么将宫室修造得如此豪华过度？”
“正因为天下尚未安定，才可以趁此机会营建宫室。况且天子以四海为家，宫室如不壮丽则不足以显示天子的威严，而且令后世宫室的建筑规模不得超过它。”
汉高帝听完萧何的解说之后，不但没有了怒气反而高兴起来。
未央宫落成之后，汉高帝正式都于长安。同时汉高帝还在未央宫的前殿举办了宴席，要求群臣参加，一时间未央宫热闹非凡。
