我国行政问责制的完善
邓琼
一、行政问责制存在的主要问题
（一）问责制的运行机制不畅
1.问责的主体缺位
政府官员经过公众授权而拥有公共权力，因此，从根本上说，问责的主体就是人民群众，但就目前看来，我国“官员问责”还是局限于行政机关内部的上下级之间，启动的仅仅是局限于行政机关内部的同体问责，即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责。
2.问责客体不清
问责客体不清，根源于责任主体的职责不清。拥有清晰的权、责、利是问责的前提。由于我国目前政治体制和行政体制改革还没有完全到位，造成官员的责任归属难以认定，这也在一定程度上影响了问责制的实施。
3.问责范围太窄
一是行政问责仅仅停留在人民关心的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责或很少问责。三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为。四是问责只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责，例如用人腐败却不问责。五是问责仅仅限于执行环节而不问决策和监督环节。
4.问责制程序不规范
一方面，我国目前的问责制还仅限于对那些已经造成不良影响特别是重大事故的失职事件进行追究，而对于那些虽然还没产生不良影响但很可能存在失职情形的职责行为（比如财政支出情况）还没有正式引入问责程序。另一方面，即使是对已经发生的失职行为的问责，在操作程序上还不规范。
（二）政府信息公开的有限性
政府信息公开是实现公民参与的必要条件，是实行政府问责的基础。“入世”以后，我国政府按照世贸组织的有关规则，加大了透明政府的建设力度，各地政府都对政府信息公开做了一些积极的探索。但从总体上来看，我国的政府信息公开仍很有限，问题主要表现在：保密范围过宽、信息公开度不够；新闻报道有难度，时有受阻现象；形式主义严重，随意性大，缺乏制度上的保证，即使有制度上的保证也不执行。
（三）被问责官员的问责救济制度不健全
近来的问责之所以被称作“风暴”，除喻其严厉、果敢之外，恐怕还在一个侧面说明，问责在程序设置上尚缺乏理性上的规范。我国现行的行政救济法规中对受到处分的官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态。
（四）法律体系不健全
从全国范围看，我国已有的行政问责制只是中央政策而不是法律。从法的形式看，我国已有的专门的行政问责制大多只是地方性的政府规章而不是全国性的法律。我国已有的行政问责的规定存在明显缺陷。
二、完善行政问责制的基本思路
（一）建立顺畅的问责运行机制
1.规范问责主体，强化异体问责力度。为使政府的责任能更好地实现，必须有建立在严格监督基础上的行政问责制，因此一定要弄清问责的主体，谁来发问、谁来监督。行政问责制除了要完善政府自身对自己进行问责（即同体问责）外，同时必须借助政府外部的力量来进行监督和制约（即异体问责）。异体问责主要是五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。人大是异体问责中最重要的问责主体。中国著名的政治和行政问题专家杜钢建认为，政治问责制重在异体问责。离开异体问责的问责制是苍白无力、缺乏持续性的。
2.规范问责客体及职责。现代政府是责任政府，是对公共利益负全面责任的政府。因此，政府及其公务员当然是问责客体（即责任主体）。责任政府的“问责”是全面彻底的“一追到底”的问责制，它要求立法规范责任主体时，本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则，划清有责无责的界限。为了能理清责任主体，必须明确行政机关及其工作人员的各自职责。具体来说，在政府内部要理顺政府横向部门和纵向部门的关系，明确、合理地界定它们之间的职能权限。同时，在部门内部、各岗位之间、上下级之间的权责也要规范化、明确化。
3.规定问责事由和情形。基于政府及其行政人员的职责权限、工作内容和要求标准各异，因此在规定问责的情形时，要按照权责一致的原则，把定性和定量结合起来，尽可能做到涵盖全面，使之有普遍的应用性，又体现一定的量化依据，使之有较强的可操作性。在规定问责的情形时，要合理、全面。只要执政行为或决策行为涉及到公众利益，问责主体就有质询权，就属于问责范围之内，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都要追究责任。同时要做到尽可能量化，从而使追究责任时具有针对性、而不是一刀切。
4.完善问责程序。程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素。按照现代法治理论，正是正当的程序决定了法治与人治之间的根本区别。“正义不仅要实现，还必须以人们看得见的方式实现”。行政问责制要规范问责程序，以保证各问责主体的权利和权力。主要包括：设立各问责机构专门的问责受理机关，受理和统一管理投诉、检举和控告；规定受理期限、处理期限、复议期限；规定行政问责的回避制度、申辩制度；规定行政问责的启动程序，等等。
（二）政府信息公开法制化
实行政府问责制，公民必须得到必要的信息，了解政府行为。为此，必须建立和完善信息公开制度。要建设我国政府信息公开制度，首先要对现有相关法律法规进行必要的修订完善，修改保密法，科学界定公开与保密的关系；其次要制定包括《政府信息公开法》在内的系列法律法规，规定政府信息公开内容、公开方式、公开程序、监督与救济措施、行政机关的法律责任，使政府信息公开成为一种制度化、法律化的行为。
（三）完善问责救济制度
如果法律或制度赋予了个人一项权利，但是当这种权利受到侵害之后没有任何行政和司法保障，那么这种权利就是无效的。因此对问责的官员，我们要更多地注重保护他们的权利，赋予其充分、平等的陈述申辩机会，为他们提供充分、多样的权利救济途径。党组织问责党员时，应严格依照《中国共产党章程》规定，“处分决定所依据的事实材料和处分决定必须同本人见面，听取本人说明情况和申辩。如果本人对处分决定不服，可以提出申诉，有关党组织必须负责处理或者迅速转递，不得扣压”。
（四）完善法律法规，对问责制进行统一立法
依据事实和法律规定来进行，是行政问责制发展的必由之路。虽然《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政干部辞职暂行规定》，已经成为问责处分的主要依据，但总体而言，我国行政问责制法律规定仍比较零散、薄弱。要建立真正的行政问责制度，并有效地运转，需要完善的法律法规。首先，我国要加快制定行政程序法、信息公开法、行政强制行为法等一系列相关法律以及与问责制度密切相关的国家监督法。其次宁波大学教授周亚越建议当条件成熟时，只有对行政问责进行全国统一的立法，制定《行政问责制法》，才能摆脱现有问责模式的惯性，由权力型问责过渡到制度型问责，进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处，甚至使其本身成为政治文明建设的新的生长点。从法理上说，科学的行政问责制不应出现在此地要被问责而在彼地不需要问责的现象，它应该是指向所有政府和所有公务员；同样，科学的行政问责制不应出现在此地被这样问责而在彼地被那样问责的现象，它应该是统一的。这就决定了行政问责法这一公共产品应该由全国统一供给，需要统一的中央司法体制的支撑。
（作者单位：中共城口县委党校）
建立递延收益制和递延责任制的思考
费良钢
一、递延收益制和递延责任制的内涵
“递延”一词，是借用会计学中的“递延资产”科目中的递延之意。会计学中的递延资产是指不能全部计入当年收益，应当在以后年度中分期摊销的各种费用。本文提出的递延收益制是指管理者在负责期间所做出的立项、投资决策，该项目在产生效益后，管理者在一定的年限内，无论是否在其岗位上都应享有其经济收益的一种奖励制度。相反，递延责任制是指管理者在负责期间所做出的立项、投资决策，该项目在规定的年限内不能产生效益或被证实投资失败后，管理者在一定的年限内无论是否在其岗位上，都应承担适当经济赔偿的一种责任制度。
递延收益制和递延责任制是辩证统一的两种制度，两者是密不可分的。递延收益制体现了管理者在今后的若干年中对其在维权期间所做出的正确的立项、投资决策行为而应享有的收益，它是一种激励制度，对管理者积极的长期行为能产生很好的激励作用。而递延责任制则体现了管理者在今后若干年中对其在经营期间做出的错误立项、投资决策行为应负的责任，它是一种惩罚制度，对管理者的错误立项、投资决策行为能产生很好的制约作用。两种制度相互作用，缺一不可。前者是管理者应有的权利和收益，后者是管理者应承担的义务和风险。这体现了权利和义务、收益和风险并存的辩证关系。
二、递延收益制和递延责任制的作用分析
1.能有效地克服盲目投资，重复建设的现象
盲目投资、重复建设是我国经济发展的一大顽症。以前由于管理者跟立项、投资的效益和风险不直接挂钩，而管理者往往从“争业绩”“形象”的心理角度出发，盲目地搞开发或扩大再生产。投资失败后，对管理者的错误决策行为没有任何的经济惩罚，管理者对盲目投资行为不负任何的经济赔偿责任。有的以交“学费”为由来搪塞，敷衍了事；有的则“拍屁股”走人，将投资失败的责任和后果丢给继任者和地方及部门职工，从而给国家财产和人民群众造成巨大的损害，留下许多的后遗症。实行递延收益和递延责任制后，管理者的立项、投资决策行为将直接与其收益和风险挂起钩来，无论决策者在位与否，都将享有立项、投资决策行为的一定收益或承担一定的风险。因而对于那种为了“争业绩”“树形象”和只顾眼前利益以及部门利益的盲目投资，重复建设破坏生态环境的行为将会形成有效的制约。
2.能有效地提高管理者的科学决策水平
我国的国企经营者不是真正意义上的企业所有者，所有者与经营者之间的权、责、利不清，资产经营者经营的好坏也不可能与物质利益彻底挂钩，企业管理者和地方、部门行政长官在进行投资决策时更多考虑的是当前利益，因为企业和地方、部门的长期高效益与他自身的长远利益和责任关系不大，所以在投资决策时往往带有盲目性，冲动性和短期性，决策水平也就相对低下。而如果实行递延收益制和递延责任制后，管理者的长期利益和责任与其投资决策行为直接联系起来，这必然会促使管理者谨慎决策，努力学习和掌握科学决策的理论和方法，不断提高自身的素质和科学决策的水平和能力，从而达到有利于我国地方、部门行政长官和国企管理者的整体管理水平和素质提高的目标，减少和避免国有资产的闲置和浪费，保护生态环境，全面协调的发展。
3.能有效地遏制恶性投资行为
所谓恶性投资行为，指管理决策者在立项、投资时，并没有对该项目投资的可行性以及回报率的大小做认真、详细的研究和分析，而是出于为了从中牟利，大量摄取国有资产，中饱私囊为目的的投资行为。而建立递延收益和递延责任制后，将行为、利益、责任紧密结合，一方面可以使管理者对地方、部门、企业的贡献长期地、稳定地取得相应的报酬，产生积极的、有效的激励作用，使“财富的创造力”充分得以体现，产权关系进一步细化和“人格化”。从而可以让能“抓住老鼠，而贪吃小鱼的猫”由于有“小鱼”可吃，而使其行为规范化，防止走上犯罪的道路。另一方面，由于递延责任制的制约，那些想通过立项、投资行为而中饱私囊者，或为了官帽而搞形象工程者，由于其恶性投资行为的失败，除了有可能要承受法律的严厉制裁威慑外，即使逃过了法律制裁者，也要承担长期的经济赔偿责任，使恶性投资行为长远来看无利可享，无益可图，并且风险成本大幅度地增加，让恶性投资者感到得不偿失，从而达到减少、避免和遏制恶性投资行为的出现。
三、对如何建立实施递延收益制和递延责任制的几点思考
1.设立专门的机构
一种新的制度的建立和实施，首先必须要有组织保障，递延收益制和递延责任制的建立和实施是一项相当复杂具体的工程，它涉及到社会、政府、法律、企业等方方面面，其条例的制定、实施、运行、监督、管理其内容十分广泛。需要有一套权威的、相适应的、灵活的、高效的管理机构，来从事该制度的酝酿、制定和健康有效地运行和实施。从而可以尽量避免在制定和实施过程中出现偏差和缺陷，并能使该制度在长期的实施过程中不断地完善和落实，做到有制可依，有制必依，执制必严，违制必究。而要做到以上这一切，没有一套专门的有权威的机构是不可能的。
2.纳入递延收益制和递延责任制管理的投资项目范围
经济发展过程中的投资项目多种多样，有大有小。而应纳入递延收益制和递延责任制管理范围的，主要是指那些投资金额较大，对地方、部门、企业今后的生存和发展有直接影响的投资项目。当然金额的大小要根据地方、部门、企业财政规模的大小来定，是否可以根据其总资产的大小，按其一定的比例来确定。另外，为了防止一些递延收益制和递延责任制管理的“临界”投资行为，对经专门管理机构考察、核定后的投资项目可以采取金额累计法，将这些项目纳入其管理范围，以防止少数经营者采取一次只少量投资，而多次立项，从中牟利，中饱私囊的投机而企图逃避经济制裁责任的行为。
3.奖励和惩罚的时间确定
递延收益制和递延责任制是一种后期的奖励和惩罚制度，它对投资决策者的行为并不马上产生效用，而是在一定的时间后，无论投资项目是否有效益，无论投资决策者是否在位，都要对投资决策者产生奖励和惩罚作用。但这各种奖励和惩罚应有一定的时间规定和限制，既不能过短，因时间过短，收益者享受不了应有的收益，责任者受不到相应的惩罚，达不到激励和约束投资决策者行为的作用。但也不能过长，时间过长，对收益者来说，一方面收益人久享其成不利于调动其积极的投资行为；另一方面，由于部分产品的生命周期会使项目过时，也不会使收益者长期收益。对责任者来说，过久的经济惩罚会使责任者不堪重负，丧失经济赔偿能力，而到时递延责任制也产生不了效用。
四、奖励和惩罚的资金来源
递延收益制和递延责任制是一种经济奖惩制度，必然要涉及到奖励资金和惩罚资金的出处，才能体现该制度的可行性。笔者认为，可以分为两个层面来解决：一是对地方行政长官和部门负责人，奖励资金来源于部分专项基金和罚金以及查处的违纪部分资金。处罚资金可以从其工资、退休金等方面来执行。二是对企业负责人奖励资金来源于投资决策者确立的项目产生效益后，收益可根据该项目的销售收入达到盈亏平衡点后的销售收入总额按一定的百分比计算。（按销售收入计算比按利润计算在实践中更公平、合理）在一定的年限内，每年按时支付给收益者（税金由其按个人收入自付）。而由于投资决策失败的责任者的惩罚资金主要来源于其预扣的年薪和其期权股票（投资决策时无论其投资是否成功预先扣除适当比例的年薪和股票，如投资成功则到时归还，如失败则用于赔偿），赔偿的金额按投资总额的百分比计算，在赔偿期限内，如年薪和期权股票不足的部分则应由其家庭财产来进行赔偿，从而体现权利和义务，收益和惩罚相等的法律公平行为。
（作者单位：中共重庆北碚区委党校）
