政府治水的角色定位
王春利
政府介入经济的主要原因是市场本身存在缺陷。水是一种重要的经济资源，它关系到整个人类社会的生产活动的有序进行，而且涉水的活动已经产生许多严重的问题，例如全球的水污染问题、水资源匮乏问题、水安全问题等已经影响人类的生存与发展，这必然要求政府作为供给者、服务者、治理者等多种角色介入涉水活动中。
一、公共产品——供给角色
公共产品即“那种能够同时提供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享用它的人数规模的变化而变化”，如水、教育、国防等就是各种不同类型的公共产品。公共产品具有三个特点：第一，公共产品的消费是非排他性的，即当一个人享用某公共产品时，其他人可以同时享用它；第二，公共产品的收益是非排他性的，即对公共产品的投资是不能获益的，或者是不能排除其他没有投资的人同时受益；第三，公共产品的成本超出了私人所愿意或能够承担的范围，由于公共产品的产权模糊，交易成本高，私人是不愿承担的。正是由于公共产品所具有的特性，政府不得不承担公共产品的主要供给者的角色，以满足整个社会的需要。
水是一种特殊的自然资源，同时也是一种重要的公共资源，人类的生活、生产活动都离不开它。作为公共产品的水，除了具有与其他物品相区别的物化、环境、生态等特性外，同时具有一般公共产品的性质。第一，水的消费是非排他性的，即当一个人在享用水时，其他人可以同时享用水，因为水是人类生存之源、生存之本；第二，水的收益是非排他性的，即对水的投资是不能获得收益的，同时也不能排除没有投资的人同时受益，因为水的使用是要通过一定的媒介——水利设施等才能实现，无论是水投资建设了供水设施或水利设施等都不能排除其他没有投资建设者使用获益；第三，水的成本超出了私人所愿意或能够承担的范围，由于水的产权还没有完全地界定清晰，我国法律只是原则地规定水属于国家所有，因而导致交易成本较高，私人不愿提供供水服务。由此而导致政府不得不承担水的供给，保证人类的生存、生产活动对其的需要。
然而，任何公共产品的滥用都会导致“公地悲剧”的发生，水这种公共产品的滥用也不可避免地会产生这种恶果。近年来，除了水的自然特性决定了我国水资源稀缺外，还由于人类的滥用行为造成一些地方的水资源受到污染而导致水资源匮乏，地下水位下降等恶果。为解决这些问题，政府必须承担公共产品——水的供给。
当然，政府并不是公共产品提供的唯一主体，在需要的时机引入市场机制将私营企业组织、NGO等组织纳入公共产品提供的服务体系中。政府是公共产品——水供给的主要承担者，政府可以在必要的适当的情形下引入市场机制，通过企业私营组织、NGO、NPO等组织或私人个体提供服务。这主要是因为水具有多种属性，从不同的角度依据不同的标准可以将水的特性描述为：理化特性、自然特性、环境特性、生态特性、资源特性、社会特性、经济特性，水的各种属性决定了政府必须采取灵活的管理方式。如：水的经济特性是将水作为一种商品，水具有商品的属性，具有使用价值和价值，并在一定的市场范围内进行交换，这就必然要引入市场机制，建立相应的水权市场，实现水的有效配置与利用。如果采取政府提供的方式，则不会产生高效率，在这方面政府所要做的只是引导和规范市场行为，保证其运转的高效。
由此可见，政府是公共产品供给的主要承担者，但政府可以采取多种灵活的方式来提高公共产品提供的效率与质量，在满足经济社会发展需要的同时，也改革政府的治理方式，有效地提供公共产品和公共服务。
二、效率与公平——“天平”角色
效率与公平之间的对立不是绝对的，而是相对其内在统一而言的。效率与公平在社会经济活动中存在着一定的差别，但也存在着许多共性和联系，两者相辅相成，互为前提。“解决效率问题，主要依靠市场机制，正如解决公平问题主要依靠政策机制一样。”
目前，我国的水资源问题日益严重，全国人均水资源占有量仅为世界人均占有量的四分之一，从而使得中国成为世界上公认的13个水资源最为匮乏的国家之一。虽然水具有循环再生的特性，但一旦其赖以生存的水生态环境遭到破坏，水也就无法再循环再生，现有的水量总会面临枯竭的那一天，这个问题政府不得不慎重对待。
水是人类的生存之源、生存之本，水关系到人类社会的延续。因而对于居民的用水问题，政府则不能适用效率优先的原则，而只能将公平摆在第一位效率第二位，否则就会危及整个社会的稳定与发展。作为管理公共事务的政府，则必须扮演“天平”的角色，尽力平衡水利用的效率与公平关系。政府是天平的掌控者，天平的一边是效率而另一边是公平，虽然效率与公平不能兼得，政府在解决这些问题时必须分别采取不同的方式和策略，对于经济活动性质的用水完全可以追求效率优先的策略，而对于居民用水则必须树立公平优先的意识，这既关系到人类的生存与发展也关系到整个社会的稳定与发展。因而政府必须平衡效率与公平之间的关系，充当“天平”的角色，才能有效地解决我国所面临的一系列水问题。
三、治水角色的交叉——管理角色
政府在涉水的管理活动中更是要针对不同的情况采取不同的方式来处理水问题。如在治理水环境的活动中，政府不得不将重点放在水生态环境的保护上。因为水环境和水生态是水的生命之源，如果水离开了其赖以生存的水环境和水生态，水也就不再具有生命的意义。而且水环境与水生态具有不可替代性，水无法在其他的环境和生态系统中存在，所以说水环境和水生态是水的生命之源，同时也是人类生命源泉之所在。与此同时，水的环境和生态特性还体现了水的质量的重要性，受到污染的水一方面不可能循环再生，另一方面必定破坏整个正常运转的水环境和水生态，最终会导致水的枯竭。因而政府必须保护水赖以生存的水环境和水生态系统，否则人类的存续将受到严重的挑战；在水利用的活动中，政府必须严格控制水的开发使用限度，否则不可避免地出现“公用地”悲剧现象，这就要求政府必须对人类的行为加以引导、规范。而在针对目前人类的浪费、污染、过度使用等行为，政府必须在水的开发、调度、配置、利用等活动中发挥引导、规范的作用，引导人们合理地开发利用水，使水不仅满足当代人的需要更能满足后代的需要。
只依靠政府的力量是无法实现水的有效治理，单纯只依靠一种方式也是无法实现水的有效治理，现代社会的水治理的主体多元且政府治水角色具有多重性与交叉性。政府在水资源治理中的主导角色及其角色的多样化，政府是水治理多元治理主体的中心和主导，政府针对水的各种特性采取不同的治理方式并扮演不同的角色，政府分别充当引导规范、计划、保护、调控、协调和组织的角色。这一方面体现了水的多种特性并存；另一方面体现了政府治理方式的灵活性。
由于人类的理性是有限的，人类会为了追求短期的利益而忽视长远利益，尤其是在水的利用中，世界性的水危机充分地说明了人类的有限理性致使人类面临生存的危机，政府是为人类的共同利益而建立的组织机构，它更多地追求人类的长远利益和共同利益而不会仅局限于短期利益和目前利益，所以政府介入人类的各种活动是必然的同时也是必需的，尤其是对关系到人类的生存与发展的涉水活动，更是需要政府的介入和干预，政府在水治理中的正确角色定位，能够引导人类可持续地利用有限的水资源。
（作者单位：西南政法大学）
