公共决策听证的制度特征与基本程序规范分析
祝伟
一、公共决策听证的制度特征与制度功能
西方听证制度最早发端于英国，其理论依据追溯到自然法中的自然原则，在英国普通法上，它包括两个最基本的程序规则：（一）任何人不能在自己的案件中充任法官；（二）任何人在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。（8）听证制度最初只是一种司法制度，适用于司法审判领域。因其具有很好的利益表达、公正透明机制，后来被各国广泛用于行政领域，成为一项行政程序制度。听证作为一项行政程序制度要求行政机关在作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大决定之前，“听取当事人意见”。
从公共行政的过程看，行政听证制度的适用有两个领域：一是公共政策制定过程中；二是公共政策执行过程中。前者是公共政策的制定主体为实现公共决策的民主化、公开化、公正化、科学化、法制化，实现政策的利益均衡，而让各方利益主体平等参与公共决策过程的一种重要制度设计；后者是为防止行政专横，而让当事人申辩、陈述的制度设计。这两个听证制度的制度价值和功能是不完全相同的，因此其制度设计也有区别。尽管各国在行政程序立法上并未使用公共决策听证的概念，但许多国家都对公共政策制定过程中的听证作了专门的制度设计，如美国的非正式听证、混合程序听证，日本、韩国的公听会。
笔者认为区别公共政策制定过程中和公共政策执行过程中的听证是有必要的。下面笔者将对公共决策听证的制度设计特性与制度特殊功能作简要分析。
（一）公共决策听证的制度特征
1.制度旨意的民主性
听证制度本来作为司法程序的核心价值是公正，而该制度运用于行政执行过程中，主要目的也是防止行政专横，其制度核心价值仍是公正。而公共决策听证尽管也有公正的价值目标，但其核心价值则演变为公众参与、民主决策。公共决策听证的制度旨意是通过广泛的意见表达，求得公共决策的科学性、合理性和体现民意。制度旨意的民主性使各国在公共决策听证制度设计上淡化了司法色彩，而强化了利益表达机制。具体表现为听证程序设计更为灵活，对行政机关的羁束更小。
2.广泛的参与性
因公共政策涉及的利害关系对象是众多的和不特定的，因此公共决策听证的参与人一般人数众多。同时为实现公共决策的科学性与合理性，其参加者除利害关系人外，常常还有能够促成决策科学化的专家、学者。公共决策听证参与人的广泛性也是其区别于其他听证的特征。由于公共决策听证的参与人众多，因此参与人适格问题、利益代表人制度问题和听证程序成本问题成为其制度设计的重要内容。
3.程序的灵活性
公共决策听证制度为实现公众参与、民主决策的目的，在制度设计上淡化了司法色彩，程序更为灵活，对行政机关的羁束较司法色彩浓的听证更小。例如在许多国家都规定听证参与人可以出席听证会也可以提交书面意见；在举证、质证、辩论时一般也不严格要求按司法程序和规则进行；更重要的是公共决策机关作出决定时也不要求必须依据听证记录。即使在尊崇“正当程序”的美国，其公共决策通常也不适用“案卷排他原则”。这是因为公共决策需要考虑多方面因素，除听取公众意见外，往往还要借助调查、测算、评估等其他的公共决策手段，才能实现决策的科学性和合理性，所以听证中各方的意见只能起有限的参考作用，只是机关决策的部分参考材料，并不能约束机关决定的形成，机关最后决策可以参考听证会记录以外的其他材料。
（二）公共决策听证制度的功能
公共决策听证制度具有很好的信息汇聚机制、沟通机制、利益表达机制、民主参与和公正决策机制。较之决策咨询、调研等方式具有特有的制度功能。具体说公共决策听证制度有以下功能：
1.促进民主
公民的政治参与程度是衡量一个国家政治民主化和现代化的重要标志。公共决策听证是一种公民直接参与国家公共政策制定的形式，它构筑了公民在公共决策过程中新的参与渠道，让公民直接或间接地参与有切身利益关系的公共决策过程。
2.平衡利益，实现公正平等
现代社会利益多元化格局日渐明显，作为公共政策制定者的政府，就要善于通过各种行之有效的途径来加以协调和平衡，从而寻求各方都能接受的方案。在听证会中，相关的利益群体或个人在公共决策过程中都有机会均等地表达意见，从而让各方利益在公共政策过程中得到公正平等的反映，实现利益的均衡保护，最终有利于社会实现公正平等。
3.公众参与、促进官民合作
传统行政是一种“命令—服从”式的行政，它强化了政府的官僚色彩，拉开了官民间的距离，产生隔膜和不信任，使官民间形成对立关系，不仅妨害社会民主发展，也大大降低了政策的执行效果。现代国家在行政改革中都强调建立官民的伙伴关系、合作关系、互动关系。让公众通过听证会方式直接或间接地参与到关系其切身利益的公共决策中，可实现政府与公众的直接沟通和互动，增进相互的合作。在此过程中“权威取代了权力，说服取代了强制，信任取代了敌视，合作意识、协商精神得到了充分彰显和有效培育，这对于塑造新型的官民关系无疑具有巨大的推动作用”（9）。
4.实现决策的科学化、增强政策可执行力
政府作为公共利益的代表者有向公众提供优秀的公共政策的责任。但政府所实际拥有的公共资源总是有限的，加之政策决定者往往根据自己的价值偏好、思想理念来判断客观情势、权衡利弊，择优选择自认为最佳的政策方案，因而其公共政策难免因理性不足致使其执行出现问题。在决策听证中，不同利益群体都可主张其利益诉求，提出其证据，在听证会上展开交锋、辩论。可使政策制定者全面汲取信息，进行合理抉择。决策机关还能引导各方在信息交换、沟通中相互理解、妥协、让步，形成共识，提升了公共政策的合法性和可接受性，从而大大提高公共政策的可执行力。
二、公共决策听证制度的基本程序规范
对行政决策听证制度的程序规范进行系统构建，是其功能有效发挥的重要保证，亦是行政决策听证制度顺利实施和操作的前提条件。因篇幅关系笔者在此仅对公共决策制度的基本程序和主要制度作概况性论述。
（一）公共决策听证制度的基本程序
公共决策听证包括预备程序、举行程序、作出决定三个程序。
预备程序主要包括三项内容：一是预告程序，预告内容主要是听证会举行的时间、地点、内容，决策的草案或申请人提出的预案，听证会参加者事项，听证会的主要程序等；二是听证会参加者确定程序，参加者包括发言者（代表）和旁听者；三是阅览卷宗、获得资料制度，规定利益各方的证据提交、阅览和取得事项。
举行程序主要步骤是：1）主持人说明案由；2）草案拟定者说明草案主要内容和理由；3）公听会代表就有关问题质询和质证；4）各方进行辩论；5）各方最后陈述；6）旁听者发言，听证会为广泛征求意见可在条件许可时允许旁听者发表意见，如韩国就规定了旁听者的发言权；7）主持人总结。为使公听会顺利进行，主持人可以限制各方发言。
作出决定程序是公共决策机关根据听证会各方意见，公布决定公共决策方案的程序。公布决定时应综述听证会代表的主要意见，阐明采纳与不采纳的理由。
（二）公共决策听证制度的核心制度
1.预告制度。即有关机关应将公共决策的草案或主要内容、提出意见的方式向公众预告或通知当事人。预告内容一般包括听证会举行的时间、地点、内容，参加者事项，听证会的主要程序等。预告制度是信息披露制度，是保证与决策内容有利害关系的人提出意见、表明观点的基础。预告一般根据情况可选择新闻媒体发布、张贴或书面通知等形式。
2.听证会参加者确定制度
听证会代表的选任是听证的基础性工作，也是确保各方利益相关人意见得到充分表达的前提条件。参与人要有代表性，能代表各方利益，只有代表真正为其代表的利益群体据理力争，依听证程序作出的决定才能体现各方利益。所以听证代表制度是公听制度的核心内容之一。
听证会代表一般包括利益群体代表和专家代表。听证会代表确定要根据听证会成本合理确定听证会代表的总数及代表的利益结构、知识结构。利益群体代表的产生主要由利益群体自我推荐、选举产生，尽量避免“官定”。而专家代表，则主要采用自愿报名、择优遴选的方式。
3.阅览卷宗、获得资料制度。在决策听证过程中，各方代表能否利用其所掌握的信息就听证议题进行深入且充分的质证、辩论是决定听证制度实施效果的关键因素。听证会代表在举行听证会前、进行中、结束后都有权阅览及获得决策的草案、决策依据说明、证据材料、听证会记录等卷宗材料。听证会主持机关应特别注重事前的信息获取制度，它是保障利益各方在听证中信息对称、公平博弈的基础。
4.公开听证制度。即听证会除需保密外采用公开方式进行，允许公众旁听、记者采访报道。
5.说明理由制度。说明理由制度在很大程度上可限制行政机关肆意作为、专横独断，同时也可让公众了解政府作出公共决策的考量，理解政府的决策。
（作者单位：西南政法大学）
我国公共政策制定体制、缺陷及其对策
胡映雪
一、我国的公共政策制定体制
（一）公共政策制定主体
1．各级人民政府。按照《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国国务院组织法》的规定，中央人民政府，即国务院，是最高国家权力机关的执行机关，行使广泛的政策制定权：根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；管理对外事务；领导和管理国防建设事业；领导和管理民族事务等等。国务院又通过其工作部门管理具体事务。地方政府在中央政府的领导下，执行国民经济和社会发展计划，管理地方科、教、文、卫事务。
2．党的组织。中国共产党是中国唯一的执政党，是各项建设的领导核心。可以对公共政策发生重大影响的中国共产党中央级组织主要有：（1）每五年召开一次的党的全国代表大会，以及不定期召开的党的全国代表会议，它们都有“讨论和决定重大问题”的职权。（2）党的中央委员会，在全国代表大会闭会期间，执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作。（3）党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记。（4）中央书记处，是中央政治局及其常务委员会的办事机构。（5）中共中央各部门及其直属机构，按授权开展工作。在地方，党组织的设置和中央相差无几，地方各级党委是本地区的领导核心，负责贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，对本地区的政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导。
（二）公共政策制定的组织结构
公共政策各制定主体的组织结构不是孤立的，而是和我国整体权力结构一脉相承的。我国的权力结构是自上而下纵向划分的，呈倒树枝状，越往上权力越大，而各级职能却是相似的，只存在权力大小的区别，在公共政策制定方面亦是如此。对于政府，中央政府在公共政策制定中处于最高地位，几乎管辖了全国所有事务，当中央政府制定好公共政策后，下级各地方政府只能在中央已定政策的范围内活动，只能对一些具体执行性事务作出规定，我国《立法法》第六十四条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”可见，地方政府在公共政策制定的组织结构方面完全是处于中央的支配之下的。
对于党的组织，其结构和政府结构无异，但在公共政策制定方面，下级党组织对上级党组织的服从性更强，虽然同为自上而下的结构，地方政府能对地方性事务进行自主管理，而地方党组织却要保证党的路线、方针、政策在任何地方都得到实施，任何地方政府的行为都要体现党的总方针而不能偏离它。从这个意义上说，党组织的作用在于保障和约束政府行为。
欧美资本主义国家大多和我国权力结构相反，其权力结构是横向划分的，把全国大小事务的种类进行了划分，某一类归中央，某些属于地方。政党只能在议会内活动，不能直接支配政府。政党，中央政府和地方政府都在各自的权力范围内活动，互不干涉，地方在权限范围内无须服从中央，中央无权命令地方。
二、我国公共政策制定体制的缺陷
（一）在公共政策制定效率方面
倒树枝型权力结构导致行政程序复杂化，一个简单的决策通常需要下级请示上级，上级再请示中央，行政效率在层层“请示”中大大降低了。由于权力过分集中于中央，地方政府没有足够的自主权，在权责不清的情况下，一些行政主体对有利可图的决策问题争相处理，导致多重多头执法；对一些棘手的问题则互相推诿，使得问题长期得不到解决。权力过分集中于中央抑制了地方政府的主观能动性和积极性。另外，中央政府的决策也要经过多层中间传达才能到达实施者那里，在传达的过程中，又不可避免地会产生政策信息的扭曲和变形，“上有政策、下有对策”是经常现象，“报喜不报忧”更是随处可见。这样，中央很难得到地方真实的政策信息，地方向中央汇报真实信息也更为困难。
（二）在公共政策制定过程方面，由于决策的自上而下，导致公民参与程度低
公民参与决策，可以发挥集体智慧去解决社会问题，发动社区资源或公民来推动政策实施，也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。然而在我国公共政策制定中，公民的智慧却远远发挥得不够。首先，公民参与渠道狭窄。现在，每逢要作出关系全国人民切身利益的决策也只是象征性地举办一次听证会，公民的意见基本得不到表达，有人干脆将听证会称为“涨价会”。其次，参与规模太小。近些年来，北京、河南、广东、上海、湖南等地实行了人民代表大会常务委员会的旁听制度，福建厦门市政府也首次实行了政务会议公开旁听，但“旁听”是非常有限的：第一，参加旁听人员的数量有限。从相当多的地方旁听人员的数量来看都是20名，旁听不是不受限制的随意行为。第二，旁听中公民活动是有限定的。“旁听”中公民只能“看”和“听”，必须遵守权力机构的规章制度。第三，旁听公民的意见表达也是有限的。一般参加第一天，权力机构个别领导与旁听公民见个面，中途也专门召开一次1个小时左右的旁听公民座谈会。第四，旁听公民活动费用自理。权力机构不承担旁听活动的一切费用，食宿费、交通费等开支均由旁听者个人承担，等等。可见在公共政策制定中，公民参与是极其有限的。
然而，我国决策过程中公民参与仍是不断进步的。《物权法》草案的一审再审，标志着我国决策过程日益公开化。草案审议过程中各方争议都被公之于众，民间专家学者也积极参与讨论，各抒己见，探讨如何保护各方利益。这将使该法律日益完善，将来出台后能更好地调整社会关系。
（三）公共政策纠错机制缺失
我国公共政策基本都是自上而下做出的，下级对上级的政策要么执行，要么不执行，一般不会对上级的政策提出非议，上级也不可能知道政策执行的具体情况，再加上公民参与机制不完善，公民也无法将意见反映给中央。这样，一项公共政策如果适当，则不会有什么问题；如果不适当，中央是根据不真实的信息做出的，那么这样的政策给社会造成的伤害将是无可估量的，既伤害公民权利，又伤害政府信用和形象。例如2003年震惊全国的“孙志刚事件”，可以说是用生命和鲜血纠正了错误的公共政策。在缺乏纠错机制的情况下，要终止错误的决策，必然之前已付出巨大的代价。
（四）决策中党政职能的交叉
党应该制定路线方针政策，政府应该在决策的总目标上与党中央的路线、方针、政策保持高度一致的前提下，独立自主地做出执行党的战略决策的具体执行性决策；党不能越俎代庖代替政策决策。虽然党在理论上应该是在宏观上领导政府，但在实际操作中两者职能却并不好区分。在很多情况下，本应该由政府作出决策时，真正作出决策的却是党，而有时党对具体问题的了解往往并不如政府，一旦政策出了问题，外界责备的却往往又是政府。这样，由于不需承担责任或承担很少的责任，党自然有干预政府制定政策的倾向；由于在政策制定中受到过多干预，最后却要独自承担绝大部分责任，政府在公共政策的制定中必然会越来越消极。
三、完善我国公共政策制定体制的思考
要完善我国公共政策体制，需要从公共政策制定、参与等多方面做出调整。
首先，应完善公民参与决策的渠道。一是完善公共政策听证制度。西方听证制度的实施已经有了百来年历史，它的科学性、参与性、有效性值得我们学习与借鉴。一般来说，重大决策的出台与实施需要听取政策利益相关人的意见，它可以有效避免重大政策漏洞、充分保证政策利益的代表性、可以及时调整政策之不足。我国应当把听证制度切实落实下去，不应当把听证制度作为一种“民主秀”。二是建立一个政府与公民交流的平台。现代网络已经相当发达，可以采用信息技术建设电子政府。这样，公民参与决策就不需要长途跋涉，也不需要层层上传意见，在网络上就可以畅所欲言，政府也可以便利地了解到公民真实的情况，也能及时接收到政策的反馈信息。电子信息网络的形成，可以降低公共政策信息收集成本，提高政策制定效率。
其次，建立公共政策制定咨询制度。重大政策的制定需要政策咨询专家系统的支撑，需要政策咨询研究机构的思维投入。专家咨询可以弥补专业知识之不足，有效克服公共决策的失误，充分利用社会的智力资源。针对中国的公共政策咨询的现状，主要可以采取以下措施：发展咨询机构，可以鼓励社会上的优秀人才建立专门的政策咨询机构，政府做决策前可以要求咨询机构提供专业意见，政府向这样的专业机构咨询是有偿的；在各高校和研究机构中选取专家形成专家库，制定政策前从专家库中抽调一部分专家，让他们先对政策进行分析，提出意见，这样也应该付给专家们报酬。当然，首先这要求政府要推动咨询机构和人才的形成，政府的态度对此有重要影响。
第三，完善公共政策评估监督制度。社会不断发展，政策制定的环境也在不断变化，政策作出时也许是适当的，执行一段时间后由于环境的变化可能就变得不适当了，这就需要对公共政策进行评估测评。在公共政策实施满一定的期限后，应当对政策实施的情况进行综合测评，如果该政策妨碍公民有关权利的实现，则应立即停止实施；如果政策运行良好，则可以继续实施。这样就能避免有的地方政府为了自己的经济利益而让错误的政策继续实施。政策评估也是对政策在实施中的一种监督，政策的决策、执行都需要监督，它可以避免政策决策过程中的“黑箱操作”，也可避免政策执行中的“寻租行为”。此外，完善监督还应包括政策的公示。公示是实施之前的监督，实施之前若发现政策不妥就可以及时修正，做到防患于未然。政策公示也是公众知情权的要求。
（作者单位：西南政法大学）
