农村土地所有权归属本来不应该是一个问题。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等诸多成文法都明确规定农村土地集体所有性质，但“集体”所有到底归谁所有？政策没有明确，法律也是含混不清。因此不是要不要议的问题，而是非议不可的问题。而且因为所有权归属不清，由此演绎出来的问题，更是值得人们以一种沉重的忧思去加以审视。
经常有一个问题，工业和城市用地在征用农民土地的过程中，农民所得的补偿是经营权的补偿，也就是通常说的三大项，即经营预期补偿、青苗补偿、再有象征性的所谓安臵补偿，从来就没有听说过对农村土地所有权的补偿。如果不需要对所有权进行补偿，那么农村土地所有权就是名副其实的国有，而非集体所有。如果需要对农村土地所有权进行补偿，那么这个集体中的所有份子都应该得到相应的补偿。而接下来的问题更为具体，这便是集体中包括哪些份子？一直以来，由于农民拥有土地产权的内容没有明确界定，使农民对土地所拥有的产权权能和内容的解释具有极大的随意性，处在劣势的农民只能按照政府及其工作人员的意志，把本该属于自己的权力让出去。
农民权益被随意侵害的根源是农村土地的所有权不清晰。我常想，小岗的农民真是胆大包天。谁都知道，在人民公社制度条件下，农村土地所有权归“三级所有”，然而小岗人居然悄悄把地给分了。放弃当时意识形态上姓“资”姓“社”的问题不讨论，单就小岗人所分何地这一点就很能说明一些问题。很明显，小岗人分的不是自家的地，在所有权有政策（人民公社六十条）和法律（1975年《宪法》）明确规定的前提下，小岗人的举动与抢无异，与造反同性质。这帮穷小子怕是饿疯了，不然谁有这胆？也就是如小岗这帮法盲做得出这种事，而这种目无王法，不管三七二十一的精神，居然撼动了人民公社制度，并最终导致人民公社解体。
在中国做事情常常是两种结果，一种是下面把事做了，上面认了，这个事就可以再做下去，另一种是下面做了事，上面不认可，那就死定了。所以中国的事情办起来不会容易，因为对于真理的讨论太过复杂。可是事情真要办了则很快，甚至可以快到可以不讲“技术”。我素来赞赏小岗人的惊天之举，我所疑惑的是，小岗人的行为可以成为中国改革的标志性事件，但始终不能得到法理上的确认。尽管在事隔三年之后的1982年修宪时，废除了人民公社三级所有制度，明确规定农村土地集体所有性质，但是在事隔三十之后，这个集体是哪一级集体，是多大范围的集体仍然不甚明了。如果这个集体不是小岗人的集体，或者说这个集体还包括小岗之外的集体，那么小岗人的行为以法制时代的眼光仍然是匪夷所思。
改革之初，小平同志有两个著名观点，一个是摸着石头过河，另一个是白猫黑猫抓着老鼠就是好猫。我想小平同志提出这两个观点是以共产党的执政宗旨为前提的，也就是群众高兴不高兴，群众满意不满意，群众拥护不拥护，其目的是激励人们冲破旧的思想的束缚，大胆探索新的发展道路。改革前，人们的思想在严酷的政治桎梏之下，冲破制度的壮举不是人人敢为的。但是为了生存，为了子孙的前途，也不是人人都不敢为。事实上自人民公社成立以来的二十三年里，承包经营（不同形式）就如一个幽灵啃食着人民公社的灵魂。凌志军写的《1978历史不再徘徊》用大量的历史事实演绎了人民公社的兴衰和瓦解，展示了在人民公社的二十多年里，农民在严酷的政治意识形态下为了自身生存对于土地的不懈抗争。初级社以来，农民从来没有放弃对土地的攫取，各级干部从来没有停止对农村土地所有权的思考，尽管理论的禁区无法突破，但广大农民的生计问题逼迫每一个有良心和良知的干部去思考农村土地所有权的政策走向以及权能的分配方式，这是当时意识形态下的反叛。作为中国民间一种较为普遍的行动，小岗的实践更具有典型意义，当他们的行动被中央高层肯定之后，分田到户立即就可以成为国家行动。这足以说明分田到户在中国农村的广泛基础以及在党内的默认程度。十一届三中全会开过以后，分田到户这个幽灵终于可以行走于光天化日之下，英雄似的受到全国农村的欢迎，而这个时候，人民公社也就剩下一个躯壳了。
农村土地分包开凿了一条大河，农村的发展就顺着这条河浩浩荡荡奔涌向前。对于久违了土地经营权的农民没有过多的思量，他们满怀着激情拥抱着每一寸土地，在当时封闭条件下的农民看来有耕作和收获的权力都是国家的恩赐，至于来自土地的其他权利他们来不及多想，也没有办法多想，然而理论似乎也来不及作更成熟的思考，给政策奉献更多的谋略，政策层面如何保护农村的生产热情，巩固好发展好欣欣向荣的农村形势是这一时期的主要任务，对于农村土地的产权形式在思想还未能完全走出“左”的束缚的情况下，很难作出更为长远和周全的安排。
农村土地集体所有制度作为一种意识形态，怀揣着第一代共产党人的执政梦想，在经历了土改之后的短短几年，被迅速写进了新中国的第一部宪法，在此后长达二十多年的集体化运动中，农村土地的集体所有就成了形而上的思想被植入共产党人的遗传基因，谁也不能摆脱，更没有勇气更改。所以在1982年《宪法》修订时重新明确农村土地的集体所有性质，但这个集体所有到底属于哪一级集体所有？《宪法》没有明确，说到底仍然是一种形而上的概念。在随后陆续出台的《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》、《家庭土地承包法》等诸多法律中尽管对农村土地的集体所有权性质多有强调，但对于这个集体的范围都是语焉不详。《民法通则》中指乡镇、村两级，而《农业法》及《土地管理法》则指乡镇、村或村内农业集体经济组织。
农地所有权的产生为国家赋予。国家说土地是农民的就是农民的，国家说土地是集体的就是集体的，这是没有商量的，任何国家都是一样。我国实行的是农村土地集体所有制度，既然是这样一个制度，那么就必须在这个制度下谈农村土地的权能。尽管家庭土地承包制实施一段时间后，土地分包的奇迹被充分释放，似乎再没有潜能可以释放，这个时候，理论上对于农村土地所有制形式开始产生怀疑，并开始检讨制度本身的缺陷，主要的是产权不明晰，主体不明确等。专家无疑是真理，可是我觉得有一个问题不得不说，这就是农民最初承包土地经营权的取得来自公社的“三级所有”，到人民公社解体时，全国农村都实行了家庭土地承包，农民都获得了承包地，而这个地并不是从宪法赋予的“集体所有”中取得，此“母”权与农村土地的集体所有不可同日而语。因此我有理由说，农民获得的土地经营权并非脱胎于土地所有权，而是国家政策安排。
顺着农村土地所有权的演变过程，我注意到在政策的价值取向上始终偏重经营权。1978 年以后土地分包逐步成为国家行动，经营权开始与所有权分离，到1983年全国农村土地基本分包到户，从1982年开始，中央连续下发了五个一号文件，强调农村家庭联产承包责任制是农村基本经营制度，突出土地承包经营权相对稳定的政策措施，为了给农民吃下定心丸，1984 年一号文件对农村土地承包作出了延期15年的重大调整，1993年农村土地承包再次延期30年不变，2008年在农村改革三十年之后，中共十七届三中全会作出了农村土地承包长久不变的重大决策。在这一系列的政策演变过程中，农村土地的经营权始终扮演着主角，而作为最高权能的农村土地所有权始终在后台歇着。所以我有理由说，时至今日我们国家农村土地所有制问题，仍然是意识形态上形而上的概念，是躺在法律文书中睡去了的厉害角色，却根本失去支配使用权或经营权的权能。我同时注意到关于所有权问题的争论，无非就是农村土地私有化，其理由无疑就是农村土地集体所有不能满足农民对于土地的权利需求，我感到纳闷的是，农民何时候使用过集体所有权赋予的权利？如果没有用过，又怎么就妄下结论呢？实际上在现阶段实行农村土地私有化时机并不成熟，关于这一点我在后面的文章中将论及。但是明确集体所有的权能是必须的，须知所有权支配使用权，没有所有权的使用权与部分拥有所有权的使用权，其产权地位决然不同。我不明白的是，一个重大问题在立法中竟然搞得如此模糊，这到底为什么？自上世纪九十年代不少经济学家对我国农村土地所有权制度存在的缺陷就提出了很多意见，到现在农民利益不断受到侵害的情况下为什么不在政策和法律上作出明确？
农村土地制度国家说了算，但要说得明白。1950 年以前中国农村土地由地主所有，这很清楚。1950 中国共产党在推翻国民党政权建立新政权后，开始全面土地改革，国家赋予农村土地为农民所有，这也清楚。但到了1952年就被意识形态上的初级社和稍后出现的高级社弄模糊了，在这个过程中，农村土地权能开始由分散走向集中，到了1958年，农民只有部分对于土地的支配权，而另一部分则以入股的形式进入到初级社和高级社。人民公社制度实行之后，形成了土地所有权与使用权高度集中的制度。在这样的政治大背景下，所谓的“三级所有”不过是意识形态上形而上，农民再也不可能有对于土地占有的丝毫奢望。但是到了今天在农民取得土地经营权三十多年后，农民没有理由不知道其土地经营权来自哪里？
农村土地所有权到底应该属于谁？三级所有可以吗？不行。三级所有就是农民没有。乡镇、村可以吗？更不行，农民更没有。那么行政村集体组织所有可以吗？同样也不行。不要说村级组织不规范运作的问题，就是今后规范了，在一个村范围内，农民对于土地的占有千差万别，这种历史遗留下来的差别使得村级自治组织无法统筹组与组之间的利益问题，更为重要的是，村级组织无法尽到土地发包人对于土地经营的监督之责和对于农村土地的保护之责，只有权力下移组一级集体经济组织，才可能实现村小组对于农村土地经营的监督之责和对于农村土地的保护之责，否则农村土地的被侵害的问题将在农民自己的手中愈演愈烈，而地方政府将永远背负着沉重的十字架。要做到这一点法律必须强化村小组的法人地位，政策必须尊重村小组的发包权，在强调农民承包土地权利的同时，必须明确村小组发包土地的权利，同时必须尊重个体农民对农地所拥有的部分所有权和政策法律赋予的经营权，在土地流转、土地征用过程中充分考虑农民在农村土地问题上的两个权利和两个利益。
