第9章 党政机关报告性公文写作指导(1)

第一节议案

一、议案概述

1.议案的概念

议案是适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项的一种例行公文。

2.议案的特点

（1）制作主体的法定性

议案的制发机关只能是各级人民政府，政府的职能部门无权制发。按照《国家行政机关公文处理办法》的规定，议案的作者只能是各级人民政府，而政府的各个职能部门无权使用这一文种。

（2）内容的特定性

根据我国的宪法和人民代表大会及各级人民政府组织法的规定，人民政府所提议案的内容必须是属于人民代表大会或其常务委员会职权范围内的事项。这里所说的“职权范围”，是指本级人民代表大会及其常务委员会依照宪法规定所拥有的立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权。

（3）议案的时效性

各级人民政府的议案，应当而且必须在同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会举行会议期间提出，会后提出的，不能列为议案。超过期限提交的议案一般改作“建议”处理，或移交下次人大会议处理。提交大会审议的议案，必须限期审议表决或提出处理意见。

（4）议案的可行性

议案提出后，必须经过同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会的审议，因此，议案必须言之有理，持之有据，并努力使建议具有可行性，才可能获得通过。

3.议案的分类

根据内容、用途的不同，可以将议案分为立法案、人事任免案、机构变动案和重大事项案四种。

（1）立法案。指国家行政机关提请国家权力机关审议法律、法规而提出的议案。

（2）人事任免案。指国家行政机关向国家权力机关提请审议任免国家机关工作人员的议案。

（3）机构变动案。指国家行政机关就国家行政机构组织的设立或变动情况提请国家权力机关进行审议的议案。

（4）重大事项案。指国家行政机关就本行政区域内的某个重大事项（如预算、重大工程、缔结国际条约等）提请国家权力机关进行审议并作出决定或解释的议案。

二、议案的写作技巧

“议案”一般由公文常规的标题、正文和落款三部分组成，落款亦分上、下款。

1.标题

标题通常由会议全称和“议案”一词组成，标明提议案人的身分和文体种类。议案标题的写法有两种：一种由发文机关、事由（提请审议事项）、文种三部分构成；另外一种由事由和文种构成。议案标题一般不能采用发文机关加文种或者只有文种的写法。

2.正文

先写明提议案的送达机关，一般为某次会议。后另起一行，写明提议案的原因、目的与意义以及具体内容。

如果是提请审议已制定的法律法规的，解决问题的方案就在法律法规之中，这部分只需写明提请审议的法律法规的名称即可，但要把法律或法规的文本作为附件。如果是任免性议案，要将被任免人的姓名和拟担任的职务写明。如果是提请审议重大决策事项的，要把决策的内容一一列出，供大会审阅。如果是建议采取行政手段解决某方面问题的，要把实施这一行政手段的方案详细列出，以便于审议。不能只指出问题，而没有解决问题的方案。

3.落款

落款包括签署和时间两项内容。议案通常由政府行政首长签署并盖公章。上款，即收文机关，某人民代表大会或其常务委员会，有的要写明某次或第几届第几次会议。下款，发文机关和行政首长签名，另行写提请审议的年月。日期格式与一般行政公文相同。

议案的主送机关，只能是同级人民代表大会及其常务委员会，不能有其他并列机关。要采用全称或规范化简称，不得随意简化。

三、议案的写作范文

1.立法性议案

国务院关于提请审议

《中华人民共和国经济合同法修正案（草案）》的议案

全国人民代表大会常务委员会：

《中华人民共和国经济合同法》是××××年×月×日第×届全国人民代表大会第×次会议通过、××××年×月×日起施行的。十多年来，经济合同法在保护经济合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义商品经济的发展等方面，起了重要的作用。但是，这部法律毕竟是在改革初期制定的，随着改革的不断发展和深化，有些规定与现实经济生活已经不相适应；在一些重要问题上，同后来制定的民法通则、民事诉讼法、涉外经济合同法、技术合同法不相协调，特别是同今年第八届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案也存在着不一致的情况。为了适应建立社会主义市场经济体制的迫切要求，需要尽快对经济合同法中急需修改的内容进行修改。国务院法制局在调查研究、广泛征求意见的基础上，经与有关部门共同研究，拟订了《中华人民共和国经济合同法修正案（草案）》。这个修正案（草案）已经国务院常务会议讨论通过，现提请审议。

附：《中华人民共和国经济合同法修正案（草案）》

国务院总理××

××××年×月×日

2.决策性议案

××市人民政府关于组织动员

全市人民综合治理开发建设××城市段的议案

××市第十一届人大第三次常委会：

×河是××省第二大河，流经××规划城市段50公里。长期以来，由于种种原因，造成××城市段河槽乱采乱挖，河障杂乱繁多，不仅直接影响城市安全防汛，而且严重污染城市环境。为了贯彻国家关于浑河综合治理的重大决策，提高城市防洪能力，缓解地表和地下水缺乏的矛盾，促进生态平衡，改善城市功能，适应改革开放和市场经济发展的需要，建设高科技、大生产、大流通、现代化、国际化的××，根据外地经验和近几年的充分准备，组织动员全市人民对浑河进行综合治理和开发建设的条件已经成熟。为此，市政府向市×届人大第×次常委会提出此议案，请大会审议并作出相应的决议。

一、综合治理的范围。

（略）

二、综合治理的目标。

（略）

三、综合治理的主要措施。

（略）

请审议

××市政府

二×××年×月×日

3.建设性议案

关于尽早制定我省普及九年制义务教育实施条例的议案

案由：

关于尽早制定我省普及九年制义务教育实施条例的议案

议案全文：

第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》），已由国家主席颁布的38号命令予以发布，于××××年7月1日开始执行。这是我国教育史上的一件大事。它的实施对于从根本上提高全民族的素质，保证四个现代化建设的顺利进行，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义强国具有十分重大的意义。但是，《义务教育法》的真正实施，还将会碰到许多问题。为了使普及九年制义务教育的工作在我省有计划、有步骤、有保障地顺利进行，建议根据我省的具体情况，制订《义务教育实施条例》，按照《义务教育法》的规定，对学制、入学年龄、师资、经费、办学条件等重大问题，提出切合我省实际情况的、明确的、具体的要求，并以地方法规的形式予以颁布，以便能够运用法律的手段，确保《义务教育法》的贯彻执行。《义务教育实施条例》可由省人大法制委员会、科教文卫委员会和省教育厅负责拟订，经省人大会议或人大常委会审议通过后执行。

提议案人：×××

××××年×月×日

4.建议性议案

关于加快×省国有商业企业经营机制转换的建议案

×省人民代表大会常务委员会：

近年来，我省国有商业以经营、价格、用工、分配“四放开”为突破口，在转换经营机制方面做了大量的工作，取得了较好的成绩，广大商业干部和职工的经营思想、经营方式、经营作风有了较大改进，去年全省商业系统实现了商品销售总额、缴纳税利总额、固定资产投入三增长，减少了一部分亏损，但是，由于对国有商业认识滞后，改革力度不大，加之历史潜亏挂账数额很大，库存商品包袱沉重，人员经费不堪重负，因而亏损局面仍然没有根本好转，这些矛盾已经到了非解决不可的地步。

国有商业走出困境的根本出路，在于加快企业经营机制的转换，加大商业改革的力度，为此，建议：

一、提高对搞活国有商业的认识，把抓好国有商业企业经营机制转换摆在重要位置。

（略）

二、抓紧处理国有商业的历史包袱，帮助企业轻装上阵。

（略）

三、彻底改革国有商业批发体制，重新构筑新的批发体系。

（略）

四、以市场为导向，开展小型零售商业企业全面改革。

（略）

五、推动肉联厂全方位开拓经营，加强肉食品市场的卫生管理。

（略）

六、加快现代化商业网点建设，增强国有商业发展后劲。

（略）

提议案人：×××

××××年×月×日

5.任免性议案

×市人民政府关于提请任命×××、×××职务的议案

市人大常委会：

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，现提请任命×××、×××为市人民政府副市长。

请审议决定。

附件：干部任免呈报表（略）

市长×××

××××年×月×日

6.批准性议案

国务院关于提请审议批准

《中华人民共和国和摩尔多瓦共和国领事条约》的议案

全国人民代表大会常务委员会：

《中华人民共和国和摩尔多瓦共和国领事条约》（以下简称《中摩领事条约》），已于1992年11月7日，由我国外交部长钱其琛和摩尔多瓦共和国外交部长尼·安·奇乌分别代表本国在北京签署。《中摩领事条约》是在中摩双方提出的条约草案基础上，经过友好谈判达成协议的。经审核，该条约的内容符合我国法律、法规规定，也符合国际惯例。

摩尔多瓦共和国于1991年8月27日宣布独立。1992年1月30日同我国建交。建交后两国关系发展正常，两国的交流逐步扩大，人员往来日益增多。签订《中摩领事条约》不仅可以为保护我国国家、公民和法人在摩的权益提供法律保障，而且有利于促进两国关系的进一步发展。

国务院同意《中摩领事条约》。现提请审议，并请作出批准的决定。

国务院

××××年×月×日

第二节报告

一、报告概述

1.报告的概念

报告是下级向上级机关汇报工作、反映情况、提出意见或者建议、答复上级机关的询问时使用的公文。

2.报告的特点

（1）行文的单向性。是指报告的行文方向单一，都是下级机关向上级机关汇报情况，让上级了解掌握基本情况并对下级的工作进行指导。

（2）表述的陈述性。因为报告具有汇报性，是向上级讲述做了什么工作，或工作是怎样做的，所以行文上一般都使用叙述方法，即报告应向上级机关讲清做了什么工作，具体做法是什么，有什么经验、体会，存在什么问题，改进工作的措施、打算等，一般都用叙述的方法。

（3）双向的沟通性：报告虽不需批复，却是下级机关以此取得上级机关的支持和指导的桥梁；同时上级机关也能通过报告获得信息，了解下情，报告成为上级机关决策指导和协调工作的依据。

3.报告的分类

报告按其性质可分为综合性、专题性报告两大类，这两类报告按内容可以分为工作报告、情况报告、检查报告、备案报告、回复报告。

（1）工作报告。这类报告主要用于汇报工作，行文目的是供上级机关了解工作进展情况，接受上级的指导与监督，并为上级机关制定政策、部署工作提供依据，不需要上级批转。

（2）情况报告。情况报告是指向上级机关报告某种重要情况、重要动态、某一重大问题，或工作中某些状态时使用的报告类公文。

（3）检查报告。通常是因某项工作发生失误而向上级作出检查的报告，其内容包括发生失误的经过、原因、教训，应负的责任及改进的措施等。

（4）备案报告。备案报告主要在以下两种情况下使用：一是根据《法规、规章备案规定》的要求，地方性法规、国务院部门规章、地方人民政府规章都应报国务院备案。二是同级人民代表大会及其常务委员会决定任免的人民政府工作部门正职人员，需向上一级的政府备案。

（5）回复报告。对上级机关查询、督办、催办的事项作出专门的回复时使用这种报告类公文。其内容要根据上级提出的要求逐项作出回答，不能回避问题，答非所问。

二、报告的写作技巧

报告正文的结构一般由标题、开头、主体、结尾四部分组成。

1.标题

包括事由和公文名称。一种是由事由和文种组成；一种是由发文机关、事由和文种组成。

2.开头

一般先总述前一阶段（或前一个时期）的工作情况，包括取得的成绩和存在的问题，以此作为发文的依据，然后常用“现将有关情况报告如下”作为过渡语，引起下文。这部分要落笔入题，上承报告标题中的事由，下启正文主体内容。

3.主体

主体即报告的事项部分。主要是汇报情况，包括工作的进展、取得的成绩、存在的问题以及今后的打算；或者是一个问题的几个方面；或者是一项工作的几项建议。这一部分是报告的主干部分，一般内容较多。如果内容单一，可分自然段，分层叙述；若文字较多，可分条列项，逐条陈述，必要时还可加小标题。