先发国家一般都设立了专门的审计监督机构，对国库资金的运作全程实施严格的监控，形成了严密的监督体系。如法国，目前已经形成了以财政部日常业务监督和审计法院事后监督所组成的协调互补的监管体系。公共会计在公共支出拨付时有权中断支付，并要求决策人进一步提供有关资料，或改正不符合规定的做法；若不符合规定而支出决策人又做出强行执行的书面指令时，公共会计可以执行，但责任由决策人承担。在法国，公共会计每年都要把账目送交地方审计法庭或审计法院接受详细审计。若发现支出决策人在决策中有违反财政法规行为或其他问题，视情节轻重，由审计法院通过检察长向财政预算法院或刑事法院提起诉讼。法国对支出决策人、公共会计、财政监察专员等在有关国库资金的使用、支付和监督过程中的权利和责任都有明确的规定，并有规范的监督程序和严厉的制裁措施，以保证责任的执行和权利的实现。
注重制度的系统控制是法国国库管理有序运行的根本保障，也是其国库管理的一大特色，在内部控制上实行支出决策者与办理者绝对分离，以形成有效的制衡；在外部监督上实行监察专员的专项检查和审计法院的独立审计双重控制，以强化系统制约的作用。即使是中央银行与政府在有关国库业务的关系方面，法国的做法也体现出其系统控制的管理理念。因为央行在国库业务上与政府的相互独立的体制，有助于两者责权的划分，进而才能在发生利益冲突时，能够分清各自所代表的利益，相互监督、相互制约。
先发国家经过几百年的发展，已经形成了一套系统的现代国库管理的新理念，我们要借鉴这些经验来促进中国的财政管理制度改革。
（第五节完善国库集中收付制度，降低成本）
随着中国社会主义建设进入一个新的历史时期，搞好政治建设和政治体制改革，已成为一项突出的任务。特别是关于完善权力的制约和监督机制，构建专业化制衡的政府管理架构，保证社会廉政运行，已经成为摆在国人面前的现实问题。国库集中收付制度的建立是政府管理制度，尤其是财政、金融管理制度的重大变革，其全面实施可以对政府管理模式产生广泛和深刻的影响。建立国库集中收付平台，有利于建立专业化制衡的政府管理架构，促进政府职能转变及政府管理创新，实现财政资金运行的透明、高效，从而降低政府成本。
一、构建专业化制衡政府的管理架构，促进政府高效运行
政府运行的专业化制衡机制是指政府不同形式的权力在不同部门机构之间的分立和相互制约，它已成为国际社会认可的政治传统和机构组织原则，使政府的权力实现了对自身的限制，使公民的权利得到了较大的保障。
现实表明，不受制约的权力将会导致腐败，面对权力被部门利益侵蚀的状况，必须从制度上让权力与利益脱钩，彻底根除部门利益。
因此，把现行部门的集权剥离分开，做到均衡制约就显得很有必要。
让各职能部门各司其职、各负其责，形成整体合力和制衡效应，成为相互协调的互动体制，可以达到防止公职人员滥用权力的目的。
当前政治体制改革的一个重要方面是转变政府职能，使政府从全能政府转变为有限政府，从权威命令转变为科学决策，从人治管理转变为依法行政，从“传统部门利益型政府”转变为“现代服务型政府”，并向“学习型政府”和“企业型政府”迈进。只有从制度上保证权力与利益脱钩，尽可能消除行政机关谋取部门私利的可能性，才能进一步铲除腐败的毒瘤，提高行政效率，降低政府成本。
国库集中收付重构财政资金拨款控制机制，建立专业化制衡的财政支出管理模式，淡化政府机构的利益观念，防止和化解各经济利益主体利益驱动的外部效应，解决新旧体制转换过程中所形成的摩擦与碰撞。改变过去的分散拨付办法，对财政资金供给方式从单一货币供给形式向货币、实物、劳务等多种形式转换。实现财政资金集中管理和最终拨款的控制，是财政国库集中收付制度的本质所在，也是降低政府成本的重要保障。
二、建立国库集中收付制度，降低政府成本和风险
由于国库分散支付制度缺乏严格的预算监督机制，过去单位用款计划批准后，国库要一次将资金拨人单位银行账户，脱离了财政监督，对诸如挤占、截留、挪用甚至贪污财政资金的行为无法加以有效控制。
一方面形成财政资金结余多户头分散存放；另一方面却造成国库资金不足，调度困难。一些建设工程由于资金被层层挤占、挪用，资金到位率低，容易出现“豆腐渣工程”。实行国库集中收付后，可以依托财政支出管理制度创新，加强对财政资金使用的监督，提高资金使用效率，优化政府财力资源配置。从陕西省2001年4月份的实际数据看，省级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用款计划的57%，财政可缓拨经费达43%，较以前国库结余资金增加7677万元，加上会计中心集中支付专户资金余额，实际增加国库结余资金9533万元，占用款计划数的53%。
实行国库集中收付制度后，单位未使用的财政资金仍留在国库，可以大大减少财政资金沉淀量。财政部门能够充分利用库款支拨时产生的时间差，扩大财政资金库款余额。中央财政可根据库款情况决定国债发行规模、品种和数量，减少短期借款或发行国债数量，减少利息支出，从而减少政府对短期国债的融资需求，减少财政对短期资金的需求依存，以提高财政资金的可支配能力，从而缓解财政支出压力，降低财政运行成本和风险。
三、强化财政预算的执行，实现科学理财，预防腐败
传统支付方式下，将资金直接拨人预算单位银行账户，而单位是否按既定的预算执行，执行进度如何，只能在事后检查监督，容易形成预算和执行脱节。实施国库集中收付后，每笔支出都处在相应预算指标控制之下，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。财政国库管理制度改革后，资金不是滞留在支出预算单位，而是留在人民银行国库，从而避免在某个时点上，财政资金大量积压与人不敷出矛盾的同时发生，有利于资金的调配效率。实行国库集中收付制度，有利于加强财政资金统一调度和管理，增强资金调控能力，提高库款划拨速度，减缓财政资金调度压力。
同时，减少了预算拨款环节，资金支付快速、便捷、准确，缩短了财政资金在途时间，有利于加快预算执行进度。
传统拨付方式下，财政资金实行层层下拨，而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务，造成大量资金分散于各部门、各单位在商业银行的账户上，各项支出的实际形成一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数。财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的真实运转状况，给预算编制等项工作带来一定困难，甚至造成资金的浪费。实行国库集中收付后，财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断，为制定决策提供可靠参考资料。
由于大量资金分散在各部门、各单位，资金拨付使用透明度低，对资金拨付使用全程缺乏有效的监督制约机制，容易滋生违法违纪行为，造成财政资金大量流失，扰乱正常的财经秩序。实行国库集中收付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用。
四、健全法规体系，完善国库集中收付制度
建立一套比较完备、能适应国库改革需要的法律法规，不仅是依法治库，使之走上规范化、制度化的轨道，同时也是用法制手段破除改革阻力的有效办法。
首先，修订与国库改革不相适应的法律规章。财经法规应该符合实际需要，更为科学，与经济形势和财政政策相适应。要注意修订那些与在国库试点中行之有效的做法事实上已经相冲突的法规，也要按照建立现代国库制度的要求，根据改革发展方向，对相关工作做一些具有前瞻性的规定，使之在相当长的时间内仍能指导规范国库实际工作，保持法律法规的相对稳定性。需要修订的法规有：《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《财政总预算会计制度》、《中华人民共和国国家金库条例》实施细则，行政事业单位会计制度以及相关的税收征收、收费征管办法等；其次，制定一批专门针对国库管理的法规、使之有法可依。结合试点中的情况，将其中一些措施以法规的形式固定下来：一是根据现代国库的要求，借鉴国外经验，制定《中华人民共和国国库法》。主要明确3个方面：首先，国库机构的体制、作用、职责与权利。其次，国库收缴程序的监测。最后，法律责任，即相关的违规界定和处罚办法；二是操作性的部门规章。如《国库法》实施细则，财政资金收入管理办法，财政资金支付管理办法，收入退库管理办法，网络建设实施方案等。其三是要制定《集中支付操作程序》、《国库支票管理办法》、《国库会计核算办法》等相关财政金融法规，为国库集中收付制度的推行提供必要的制度保障。
五、改革会计核算办法，为国库集中收付分析提供有效信息
实施国库集中收付后，预算会计核算基础、核算体系、核算办法和面临的环境均发生了较大的变化。预算会计核算办法不适应财政国库管理制度改革的需要。现行预算会计制度中的收付实现制不利于正确处理年终结转事项。国库集中收付改革以后，随着财政管理活动范围和财政资金运动范围的拓宽，现行预算会计制度已难以全面反映预算执行以及各项财政性资金运行情况。
在预算会计中引入部分权责发生制方法，逐步实行部分权责发生制，以全面、真实、准确、客观地反映政府收支活动和财务状况，增强预算透明度，正确反映政府成本。在职能调整上，扩大管理范围，逐步向部门会计延伸，按部门设立国库分类账户，提供原来只有单位预算会计才能提供的信息，实现核算的细化和针对性。对原有的会计科目收支范围根据国库集中收付的实际情况做出特殊规定，并增设专门用于国库会计核算的科目。
六、加快实现国库业务电子网络化，为国库集中收付提供技术支撑
发达的信息网络系统是保证国库集中收付制度正常运行的必要条件和重要基础，是财政国库集中收付制度高效运转的技术保障。适应预算管理制度创新的需要，规范预算编制和预算执行，强化预算约束，提高预算分配透明度，实现财政资金管理现代化、信息化、程序化，减少财政资金沉淀，提高财政资金使用效率，全面反映财政收支状况，及时提供宏观经济信息，为制定财政政策提供科学的决策依据。
建立发达的电子信息网络系统——建立支付中心业务和信息处理系统。这是保证国库集中收付制度正常运转的必要条件。信息系统的设置应是根据政府管理体制的要求，按照资金通过国库单一账户核算、信息分类管理及资金结算划转的流程进行的。信息系统应要包括预算编制和预算执行，为宏观经济预测服务。能确保各项支付符合有关规定和进行有效控制，使财政支付的记账和按功能分类完全结合起来，保证完整及时地得到数据，快速汇总来自各部门的支付数据，及时为财政决策提供有关信息。同时使用硬件加密和软件加密技术，保证数据的唯一性、正确性与保密性，保证资金的安全。
只有建立发达的计算机网络体系，以先进的计算机信息网络为依托，才能保证整个国库集中收付系统内部信息反馈顺畅，确保国库集中收付体系的健康运行。
七、建立健全监督制约机制，保证财政资金运作安全
实行国库集中收付制度后，财政部门的支付管理对象将不仅是预算单位，而且包括众多分散的用款单位；与分散支付、层层下拨的传统拨付方式相比，资金拨付业务量成倍增加，必须采取切实有效措施，从程序上、制度上、拨付环节上加强对拨付行为的监督。国库集中收付需要建立健全监督制约机制，以保证资金运作的安全。
财政部门、人民银行、审计部门要配合联动，共同构筑严密的监督制约机制。财政部门要加强对预算单位支付行为的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；由于国库集中收付方式是将财政资金直接支付到商品供应商和劳务提供者，建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，财政国库部门要定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的政策监控，同时也要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的资信、资金清算业务监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善预算执行监督制约机制，确保财政资金高效、安全运行。
总之，国库集中收付制度是降低政府成本的有效手段，国库集中收付制度的平台建设牵涉面广、技术性强、容易触动各方利益，是一项复杂的系统工程，推行过程中可能会涉及人事变动、权力重新划分等方面的问题和困难。但从长远看，推行国库集中收付是大势所趋，是今后一个时期财政支出体制改革的重点，需各级政府的重视和支持与各部门的积极配合，必须有计划、按步骤地实施改革，才能保证国库集中收付制度的顺利展开。
