各类学校、培训机构、医疗机构、研究机构、咨询机构、各种志愿组织（或者草根组织）以及诸如律师事务所、审计事务所等各种社会中介组织，基本上都可归入非营利性社会组织这一类。这些组织千姿百态，分布在公共服务的各个领域。在法国，这类非营利性社会组织被冠以“公务法人”的称谓，成为最为重要的公共服务提供者之一。由于这类组织通常不具有行业协会所兼具的社会管理功能，纯粹为了提供公共服务，因此公法直接授权非营利性社会组织较授权行业协会而言，更为明显地体现出公共服务的社会化。公法之所以授权这类组织提供公共服务，可以从法国公务法人的设立理由中足见一斑，即避免官僚性、具有灵活性、便于集资和体现社会自治等。除此之外，我们认为非营利性、便民性和专业性等也经常成为重要理由。不过，一则由于非营利性的公法角色设计限制了这类组织自发成立的动力，二则这些组织并不必然因非营利性的角色定位而失去赢利的内在冲动，三则这些组织的正常运作和发挥作用经常需要或明或暗地依赖政府权威；因此，公法通常授权政府与／或行业协会对这些社会组织加以培育、引导和监督。
（四）授权工商企业依据特许经营权面向消费者提供公共服务
由于许多公共服务领域，例如电力、交通、通讯和城市生活设施，既不便于由行政机关、行业协会或非营利性社会组织来提供，也不便全部交由市场竞争来提供，现代公法因此倾向于采取一种折衷方案，直接或间接地授予工商企业以特许经营权来提供此类公共服务。
其一，公法授权工商企业介入这类公共服务领域的必要性。在公法划定的公共服务范围中，这类公共服务的可竞争性最强，其中有很大一部分属于因技术进步等原因而不再具有自然垄断属性的行业，例如电信；有相当一部分公共服务的可竞争性虽然尚不足以通过私人选择机制的方式自我实现供求平衡，但是与私人服务仅有一步之遥，徘徊于公共服务的边缘。因此，公法授权工商企业利用私人选择机制来提供这些具有较强可竞争性的公共服务，有可能带来较高的公共服务效益。
其二，公法通过授予特许经营权的方式来选择特定工商企业提供公共服务的原因。一则特许经营权通常暗含着某种一般工商企业所不享有的优惠待遇，诸如财政补贴、税费减免、必要的市场份额、长期垄断经营等，这些优惠待遇主要用来填补投资公共服务领域的成本一收益缺口，从而为工商企业问津这一领域提供必要动力。二则通过授予特许经营的方式不仅保证了只有具备相应资质的工商企业才能进入这一领域，同时政府还可以根据特许经营合同的约定来指导和监督工商企业，尤其是严格限制工商企业随意改变或者退出经营以免导致公共服务中断。
其三，工商企业通过获得特许经营权进入公共服务领域的基本类型。一是国营企业，其特许经营权直接来源于公法授权。二是国家通过控股或者参股的方式要求国有企业按照政府意愿提供公共服务，其特许经营权实质上是行政权的自然延伸。三是国有或者非国有企业通过与行政机关签订特许经营合同的方式提供公共服务，例如BOT，其特许经营权主要来源于政府，也有一些来源于政府部门。
较传统公共服务模式而言，现代公法所建构的这种公私合作的公共服务模式具有两个显著特点：一是这种合理的运作模式反映出公法对服务型政府的全面理解：既要求政府承担保障公共服务供给的法定职责，又竭力避免其滑人大包大揽的全能政府或者陷入琐碎的公共服务细节当中而因小失大。二是公法根据行政机关、行业协会、非营利性社会组织和工商企业的不同特点，因势利导，将其塑造为在不同领域和不同层次上既竞争、又合作的公共服务提供者，对公共选择机制和私人选择机制加以有效整合，在有效避免“政府失灵”、“市场失灵”和“合约失灵”的基础上实现优势互补。
四、重塑公共服务程序
对于现代公法而言，重塑与公共服务相匹配的公共服务程序的过程，在某种意义上也就是超越“行政管理中心主义”公法范式下的行政管理程序思维模式，重塑整个行政程序法的过程。与公共服务相匹配的程序主要有以下几个特征：第一，公共服务程序要超越传统行政程序法的控制或管理理念，确立服务和治理理念，既要防止政府在保障公共服务供给过程中滥用权力，更要激励政府主动、积极地通过公共权力来优化公共服务。第二，鉴于公共服务的公共物品特性，公共服务程序应当明确坚持公正优先、兼顾效率、以公正促效率的价值取向。第三，公共服务程序也应当符合正当程序要求，通过确立以听证制度为核心的程序制度来保证公共服务权利免遭非不正当处分。第四，公共服务程序的运作机制应当更适合公共治理的要求，努力建构一个程序透明、过程开放、公众广泛参与的公共服务平台。第五，公共服务程序应当推动公共服务主体的多元化和形式的多样化，遵循便民原则，简化服务手续，缩短获得服务的等待期限。第六，针对政府履行公共服务职责的方式分为直接提供与授权、委托、引导和监督其他非政府组织提供等各种形式，公法要作出不同的程序制度安排。
五、完善公共服务配套公法制度
公法在完成合理拓展公共服务范围、建构公私合作的公共服务模式和重塑公共服务程序任务之后，并不必然带来公共服务供求关系的平衡。之所以如此，是因为这些公法制度变革只是供求关系平衡的必要条件；公法要推动供求关系平衡的实现，还要确立充分条件，这就是完善旨在保证公共服务供求关系不变形的公共服务监督制度、法律责任追究制度和权利救济制度等配套公法制度。只有当公法确立起完善的公共服务配套制度时，公民的公共服务权利才不会因公共服务责任的流失而遭贬值。
其一，公法要转变以行政管理为中心的监督思维，顺应公共服务日益成为现代政府职能核心的发展趋势，在现有针对行政管理的法律监督机制基础上增加公共服务监督，防止政府在保障公共服务提供的过程中违法、失职或滥用职权。这套法律监督机制主要由三部分构成：一是权力机关、司法机关、上级行政机关以及社会公众等法律监督主体对政府直接提供公共服务的过程加以全方位监督，防止其实施违法、失职或滥用权力。二是权力机关、行政机关、司法机关和社会公众等法律监督主体对依法提供公共服务的行业协会、非营利性社会组织和获得特许经营权的工商企业加以监督，防止其滥用社会权利和市场权利。三是行政机关依照特许经营合同以及其他行政合同的约定，对获得特许经营权的工商企业的履约情况加以行政监督。
其二，公法要填补对公共服务责任疏于规定、疏于追究的制度上的漏洞，转变“行政管理有责任，公共服务无过错”的不正确看法，针对公共服务责任不易发现、不易衡量和不易追究等特点，建立健全公共服务法律责任追究机制。
首先，公法要在规定政府负有保障公共服务供给的职责和职权的同时，相应地规定不依法履行职权和职责所要承担的行政法律责任。其次，要充分利用经过改造的现有行政法律责任追究机制，将对不依法履行公共服务法律职责行为的发现、调查和查处等纳入这套机制中。再次，要强化对监督者的监督（例如行政监察制度），建立一套针对疏于查处和不依法追究公共服务法律责任的违法行为的责任追究体系，防止堵塞公共服务法律责任流于形式。
其三，公法要充分利用现有的公民权利救济机制，并积极推动其不断完善，增强其化解公共服务纠纷和为公民权利提供救济的功能，防止公共服务权利因得不到适当的救济而贬值。一是公法应当加强对多元纠纷化解和权利救济机制的整合，形成合力。与公共服务主体多元化相对应的是，公共服务纠纷化解与权利救济机制也应多样化。针对政府和行业协会提供的公共服务的权利救济，可以依法诉诸行政复议、行政诉讼和国家赔偿。针对非营利性社会组织和获得特许经营权的工商企业提供的公共服务的权利救济，当事人可以依法向作为公共服务监督者的行政机关寻求行政救济，与此同时也可以依法诉诸仲裁、民事诉讼和刑事诉讼。二是要不断拓展公共服务权利救济范围，降低权利救济门槛，简化权利救济程序，提高权利救济实效，强化有效法律裁决的执行。由于公共服务总是直接或间接地与行政机关有关，因此公法尤其需要致力于行政诉讼机制的完善。如果公法不能建立一套完善的行政诉讼机制来有效保障公民的公共服务权利，有力监督行政机关依法履行保障公共服务供给的职责，令人满意地化解公共服务纠纷，并为公共服务权利受到侵权的个人或组织提供公正的司法救济，那么无论公法规定政府多少公共服务职责，也无论公法赋予公民多少公共服务权利，这些公法条款也大多容易形同虚设。
完善公共服务：地方政府职能转变的核心和重点
薄贵利一、公共服务：现代地方政府的核心职能
英国著名的军事理论家巴兹尔·亨利·利德尔一哈特经过对战争史的长期研究，得出结论：“战略的历史也就是间接路线的使用和演变的记录”，“间接路线要比直接路线优越得多……间接路线的方法，还可以有更加广泛的应用范围。在生活的所有一切领域之内，这种间接法可算是一条定律，也是哲学上的一个真理。”党的十一届三中全会，将党和国家的工作重心转移到经济建设上来。这是新中国历史的重大转折，对中国的经济发展和社会进步产生了巨大而深远的影响。然而，以经济建设为中心，并不是要求各级政府直接扮演市场主体的角色，恰恰相反，要求各级政府把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，不直接干预微观经济活动。多年来，由于政府职能错位，政府直接进入市场，扮演市场主体角色，不仅导致严重的行业垄断和地区壁垒，造成严重的重复建设和地区产业结构趋同，导致严重的市场分割、信用体系不健全和市场秩序混乱，而且严重阻碍了生产技术进步，限制了全国市场容量的扩大，导致经济与社会发展失衡，资源破坏和环境污染严重，公共产品和公共服务供给不足，人民群众的一些合理要求得不到很好的满足。
这为经济的健康发展和社会稳定、社会进步埋下了隐患。
总结以往的管理实践，学习科学的发展理论，并借鉴发达国家的成功经验，使我们清醒地认识到，在现代化建设中，必须树立全面、协调和可持续的发展观，各级政府在认真履行经济调节和市场监管职能的同时，要特别加强社会管理，完善公共服务。
在加人世贸组织的形势下，在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的进程中，为社会提供公共产品和公共服务是地方各级政府的核心职能。因为，（1）随着市场经济的发展和完善，特别是市场体系的建立和市场主体的发育成熟，市场在资源配置中的基础性调节作用不断增强，经济主体自我管理、自我约束的能力也在不断提高，而对经济发展的外部环境，经济主体却无能为力。在这种情况下，市场经济的规律和原则不允许政府扮演市场主体的角色，而必须从微观经济领域中退出来，管好公民、企事业和社会团体管不了、管不好、不该管而又必须管的事，这就是社会公共事务。其中，包括为社会提供公共产品和公共服务，以便为经济社会发展创造良好的条件和环境。（2）现代政府是社会公共利益的代表，是社会公共政府，而不是少数人利益的保护伞，更不是长官意志的工具。现代政府的这一性质决定了其主要职责是管理好社会公共事务，为社会提供公共产品和公共服务。（3）公共产品和公共服务具有公共性和外部性，公民、企事业和社会团体或者无力提供，或者不愿提供，所以，公共产品和公共服务主要应由政府提供。（4）地方政府与公民的空间距离比较近，能比较准确地了解地方的公共需求和公民对公共产品和公共服务的价值偏好，所以由地方政府为本地提供公共产品和公共服务，会更加及时、便捷和有效。
种下梧桐树，不愁凤凰来。只要地方各级政府从竞争性的市场中退出来，扮演好自己的角色，认真履行公共服务职能，优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，就能够为经济社会发展创造良好的条件和环境，实现全面、协调和可持续发展。因为，第一，良好的公共服务，体现了以人为本、以民为本的精神，能够极大地调动经济、社会主体的积极性、主动性和创造性，从而提高地方经济发展的活力和竞争力。第二，良好的公共服务，能够满足经济社会主体的公共需求，为经济发展和社会进步创造良好的环境，从而形成经济社会发展的强磁场，产生巨大的吸引力。第三，良好的公共服务，还能够使经济和社会发展处于良好的和谐状态，将各种社会矛盾消弭于萌芽之中，有利于维护社会稳定。第四，良好的公共服务，体现了立党为公、执政为民和权为民所用、情为民所系、利为民所谋的爱民、亲民、重民精神，有利于树立政府的良好形象，改善政府与群众、官与民的关系。这对于维护政治稳定，实现国家的长治久安具有深远的意义。相反，如果地方政府不能很好地为社会提供公共产品和公共服务，公民、企事业和社会团体就可能采取“用脚投票”的方式，离开公共产品和公共服务提供较差的地区，从而严重影响本地经济和社会的发展。
二、地方政府履行公共服务职能存在的主要问题
近些年，一些地方政府，特别是东部发达地区的地方政府对公共服务职能给予了较大关注，公共服务质量有了较大提高，经济社会发展的环境有了明显改善。南京、重庆、珠海等地还提出了建设服务型政府的目标。但总体来看，地方政府在履行公共服务职能方面还存在着明显的差距和问题，主要表现在：
1.对公共服务职能重视不够
