行政管理的权威性建筑在人民性的基础上。其行为愈是体现人民性政府就愈有权威。在行政体制改革中特别要注意增强中央政府对地方政府的权威性。考虑到我国是民族众多、幅员广阔，有12亿人口的大国，考虑到我国人均资源“相对不足”和资源分布的严重不均衡这一制约中国经济发展的长期性矛盾，正视当前东西部经济水平的明显梯度以及6500万人需要脱贫，两个转型任务艰巨这一基本事实，中央政府应在财政支配权、全国性公共产品和公共资源的控制权、宏观决策权上占主导地位。这样有利于全国统一市场的形成，有利于经济发展，有利于社会稳定，有利于强国富民。
总之，行政改革中要讲辩证法，上述四个方面的辩证关系是相互联结、相互影响、层层递进、融为一体。这样才能“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。（《邓选》第2卷第299页）（本文作者：贵州行政学院副院长、副教授）
中国政治体制改革法制化问题
朱兴有
江泽民主席在党的十五大报告中指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主、健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法制国家。”结合我国政治体制改革的实践，笔者对以下几个问题略述管见。
一、政治体制改革的对象范围
十一届三中全会以来，我国政治体制改革的怪圈现象，显然已为十五大后政治体制改革实践所注意，比如，缘政治职能寻找改革思路、以精简机构和压缩人员为突破口。这无疑为建国以来新一轮政治体制改革走上正确的轨道奠定了基础。然而，我们注意到，政治体制改革在对象上，远不止机构精简、人员压缩，也不限于政府一家关起门来改革。即使在今天的政治体制改革实践上可以分阶段进行，但在理论上和战略上应当注意以下三个问题：
其一，政党体制改革。我国的政党政治，是以共产党为执政党的多党合作的体制。共产党作为中国政权的一大渊源，在政治体制改革中既要扮演领导者的角色，又要做好带头改革的表率。在当前政治体制改革中，共产党最少应注意三个问题。
一是纵览全局，对于政治体制改革的节奏、步骤、范围的控制力度加大，使负面效应降至到最低限度。同时，坚决坚持以政治体制改革的方略，使每一改革层面和侧面都有法制所在。二是在共产党的组织内部，首先做到不扩编，不增加机构和人员，坚决不留政治体制改革的“防空洞”和“收容所”。三是逐步实现还权还政给政府的承诺，只有在职能上压缩，才能真正实现精简。其他各党派聚集的政协，应在发挥议政参政职能上下功夫，这是政协的大事，是人心所在。切勿在政治体制改革中，扮演“挂靴运动员俱乐部”的角色。
其二，人民代表大会常务委员会。“人大”是实现我国代议制政体的载体，换言之，是国家权力机关（主要的权力渊源）。“人大”领导政治体制改革主要表现为立法和人事制度等方面。应反视“人大”自身的改革。诸如，定编定员，机构整合等，但更重要的在于大的运动机制需要的代表素质结构能否在改革中得以实现和保障。同人们对政协的担心一样，各级人大应避免成为“元老俱乐部”。
其三，权力执行机关。我们知道现行政治体制改革，主要限于政府。另外两类执行机关——审判机关和检察机关的改革并没有进入政治体制改革的程序。作为改革方略，这两支队伍的改革在悄悄地、由内向外地进行制度和作风建设改革。笔者从基层改革现象中看到两种值得注意倾向：一是“人才”流向审、检系统；二是“人才”涌人政府新设机关或机构。所以对人才打上引号，因为许多应征者，甚至已挤进去的人员不乏“南郭先生”。在我国某市新成立的综合执法机关，不足百人的机关，一下子涌进30多名非大专学历的中青年人员，可以说明这一点。在市场经济条件下，执行权力机关随着职能的转变和增减，必须严把用人关。禁不该进者，留不该出者。必须本着公正、公开、公平原则，依法进行。避免不久的将来，改革者被改革，与改革初衷相违背。
政治体制改革的动力源泉研究政治体制改革的动力所在，就不难看出：政治体制改革的模式可以选择，步聚可急可缓，力度可大可小，但是，政治体制改革的趋势是不可逆转的。
1.现实动力。政治体制改革牵动社会各个层面，触动每个社会主体应有的利益。这种互动性决定了政治体制改革循序渐进性。但“渐进”对中国政治体制改革实践而言，决不意味着“摸着石头过河”。因为经济体制改革实践向政治体制改革索取一个“只能前进，不能退，只能成功，不能失败”的“城下之盟”。这是因为，我国的政治体制改革动力主要来源于经济体制改革产生的新的经济运行机制，对既有政治体制的冲击和改革需求。应当说，这种对政治体制的改革需求，主要是职能性，即要政府改变职能（制定和执行计划）和减少有关管理职能（如政企分离）。然而，精简机构和压缩人员的需求，主要动力在于节约财政支出。经济改革对政府职能的规范和限制是政治体制改革的基本动力。
2.理想动力。政治体制改革同经济体制改革一样必须顺应民心。人民群众对民主制度的呼唤，在物质生活水平日益提高的基础上，将越来越加强烈。例如，意识形态领域争论中趋于共识的“权力回归社会”、“权力本位代替官本位”等命题说明了中国人民意识和观念的进步与成熟。这些意识与理念无疑对政治体制改革提出了要求，又影响了内容。言其是一种理想动力，因为与政治体制改革现实尚有一定距离。政治体制改革是一个复杂而艰巨的工程，改革进程中既要讲民主，又要讲科学，实现这种理想的改革，既是应该，也为必然。
政治体制改革的依靠力量政治体制改革依靠何种力量，对此必须有一个理性的选择。
1.无政府主义观点认为，政府改革力量在于外部，不相信政府是改革所依靠的力量。这种看法，片面夸大政府不良一面，欲使社会分散努力代替政府。政府改革，最终在外力作用下，取缔政府。
2.“精英”或者“英雄”主宰改革论。这种观点认为：政治体制改革影响到“权力”在不同社会主体间游离，结果必然在经济体制改革中显现成败。因而，引起的社会冲突可能性大，产生的历史责任重。唯有人群中的“精英”担当此任，责无旁贷。毋庸置疑，中国进行的每一次、每一种改革，都与具体的个人密切相关。但我们更要注意，一次次改革，有成功的，也有失败的。总结其经验，就会发现唯其依赖于人，不如依赖制度和法制。秦初商鞅“缘法而治”，即使被守旧派五马分尸，但“人亡政不息”。在人类变法史上留下了“商鞅虽死，其法不败”的伟绩。相反，宋代柳宗元变法与清末康梁变法，变法者上靠皇帝，下靠自己的雄才，视法不存，变法必败。如果将当今的政治体制改革成败仅系于某人身上，一方面把一个国家的行为和责任施加于他们，这是不公平的，也不是科学态度。另一方面，如果某个人或某一些人以个体的英雄主义和人格化代替法制，即便动机是善良的，也必将重蹈人治覆辙。由此可见，靠精英完成政治体制改革的想法与政治体制的民主实质相背，于依法治国方略不容。
四、法的特质显示——政治体制改革只能依靠法制
法的一般属性在于规范性。与纪律规范、制度规范一样，都是行为规范。但法是一种特殊的规范。其特质表现为：法是由国家依照一定程序制定或认可的，不经法定程序不能作废；法所体现的是占统治地位的阶级阶层的根本利益和愿望，其涵量之大，是其他规范无法比拟的；法是具有和依靠国家强制力的规范，用法规定的事项，全社会必须一体执行。
法的特质是通过其功能和价值展现出来的。法的功能包括有：
（1）调控社会关系；
（2）指引行为方向和模式；
（3）预测法律后果；
（4）评价行为合法与否；
（5）强制人们守法和承担法律责任；
（6）“平等”、“安全”、“秩序”、“正义”、“效益”等取向。社会主义法制建设的理想虽然与实际有一定距离，但基本体系已形成，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”基本要求已为全社会所理解。
政治体制改革的艰巨性，决定了只能诉诸于法制才能成功。在西方发达国家，中央机构的数目控制得十分严格，并且用法律形式规定下来，不得随意增加或减少政府重要机构。即显示政府行政机构的权威性，也增强了国民对政府的信赖。
“日本从明治维新100多年来，中央政府有一些变化，但是部委等机构，一直掌握在30个以内，现在也只有29个部。最重要的原因就是增加或减少一个机构要经过无数法律程序，其难度不亚于对宪法的重要修正。”再如英国1946年的《女王大臣法》和法国1981年通过的《权力下放法案》，均为机构改革法律约束的先例。虽然这些法律没有最终解决机构改革存在的全部问题，但是对行政改革却产生了重要影响。最近，美国学者戴维·奥斯本在《一项联帮新契约：清理出华盛顿应起的作用》
一文中指出制定美国改革法的主张。可见，法制对政治体制改革的目标定位，过程以及成果的确认和保护何等重要。
法律的严谨程序，可以使政治体制改革的方案和结果不会因人而变；法的强制力，可以使那些违反改革的行为有所收敛；法的功能和价值，可以使全社会参与改革，支持改革。这些方面，是其他任何力量和规范无法取代的。如依靠“精英”改革或依靠政府自行改革，或依靠“党委”改革，都有“自我改革、随时改变”的不足。这既是个重大的实践问题，也是一个深刻的理念问题。
第一，决策法制化。决策，即为特定主体为解决问题和实现目标拟定，选择行动方案的过程。政治强制改革决策直接关系到中国共产党的领导地位、我国社会制度和经济发展重大课题。慎重之余，对其目标定位、步骤和措施的全面决策显得尤其重要。
第二，市场经济条件下政府角色定位的法制化。市场经济体制与计划经济体制的最主要区别，就是政府在社会经济活动中的身份角色、地位功能不同。在计划经济体制下，政府充当了集权控制社会的角色（所谓的第二只手）。
第三，政府行政运行机制的法制化。当前，在政府机构的运转方式、运行机制方面缺乏必要的法律规范，行政机关各行其是，直接影响了效率的提高，也为任意扩大机构规模、增加人员编制留下了可趁之机。为此，要理顺中央与地方的关系，理顺部门之间的关系，优化行政行为，科学安排行政环节，巧妙组合行政过程，用法律的形式将各自的权、责、利明确规定下来，合理分工，避免交叉，实现政府行政机构的合理化和科学化，既有利于提高行政效率，避免了无效行政，又使政府机构的数量、规模、编制控制在一定范围内。
第四，政府行政程序的法制化。我国现有的行政程序规范大多是由行政机构自行制定的，与规范行政程序的初衷不相符。规范行政程序的宗旨之一就是控制行政权力，实行权力制衡，避免权力滥用。
第五，政府职能的法制化。在这里，主要是指改革过程中政府职能的法制化。由于体制不顺、社会主体利益矛盾尖锐因素，对政府职能达成共识以及进行确立的难度很大。所以一旦明确了政府职能（即便是一定程度内的），也应由相应的法律予以规范。
第六，政府机构设置、人员编制的法制化。政府改革以精简为主流，以政府职能的分割为切入点所确定的机构和编制的改革方案，随着职能的改变而改变。这种动态的内涵向我们昭示，无论采取日本的政府的“减一增一”的“零增长”模式，还是采用新加坡政府的“只减不增”的“负增长”政策，只有进入法律程序的控制，才能走出有可能再度扩大的“怪圈”。第七，政府行政行为监督制约机制的法制化。政府行为是政府行政权的实践化。政府行政权较之其他权力，在操纵社舍分配和利益交换方面独占优势。政府体制改革应以“三个有利于”为价值取向，在确定政府职能的同时，必须设定政府权力膨胀和覆盖扩展的预防机制，即对行政行为进行监督的法律机制。
（本文作者：深圳行政学院教授）
