确保重大决策目标最大限度地符合最广大人民群众的根本利益，主要取决于领导人的科学决策素养；人民的文明及文化综合素质；杰出的专家群体智慧的充分发挥；先进的科学方法论与信息手段的充分合理运用等多种因素。这里要强调的是，如何有效地把较为明显的非理性因素排除在决策目标之外。如果这一点做不到，那就会明知是重大损失也无法避免。这种后果应当得到有效制止，为做到这一点，必须进一步探讨、设计出决策的制约机制和决策的追踪机制。
2.决策的制约机制
应当说，我国对重大决策的制约体系也较完整了，近些年来，直接由人大来决策重大事项的事多起来了。决策的民主化、科学化、法制化越来越受到人民的重视。为使这些“化”真正落到实处，一些行之有效的办法已越来越被较多的人所认识，但还必须下大决心使这些制约机制能真正落实，不致于流于形式。
（1）持续、广泛地普及决策知识，最大限度地吸收当今最先进的决策科学知识，使任何一项重大决策能站得高、看得远，使局部的决策与宏观整体相协调，在大环境中经得起风吹浪打。
（2）最大限度地组织相关的专家群体，集思广益，对同一个重大项目或工程制定出具有科学依据的多个决策方案。
（3）按照矛盾论的法则，为使科学真理真正经得起考验，任何重大决策最好是经过专家组提出两个以上有差异的决策方案，犹如辩论竞赛中的正方、反方那样进行有真凭实据的辩论，让人们知道并判断出科学真理到底是什么。
（4）听证会制度。近来探索的听证会制度是一个非常好的办法，如火车票提价、自来水调价等，广泛征求人民的意见，使人民对政府的决策口服心服。
（5）最大限度地发挥人大、政协的科学决策功能。我国的人大是立法机关，尽管重大工程或项目的决策并不都是立法问题，但它可以完全纳入人大的议事程序之中。如三峡工程就是由全国人大表决通过的。政协人才荟萃，虚心听取他们的意见大有益处，可以减少重大决策失误的概率。
3.决策的追踪机制
要知道，即使人们在制定决策目标和实行决策制约机制方面做得再好，依然不能保证重大决策不出现失误。这里不仅有人们决策时的价值取向问题，还因为人们对科学真理的认识也不可能有穷尽的时候。再说，人们决策时所依赖的客观环境也总是千变万化的。但是，尽管重大决策已经通过并实施了，也应当对其不断地进行追踪调查，发现异常变化，就有必要对其进行追踪决策。小的漏洞应及时进行补救，全局性的重大失误则应立即下马，尽可能把损失减小到最低限度。追踪决策不仅要认真，而且应当有耐心和毅力。即使到最后一刻，追踪决策依然必要，它可以把教训转化为宝贵经验，警告后人少犯错误。就像飞机已经失事了，还要花大力气查清事故原因那样，以此来减少以后可能发生的事故。
对于重大项目和工程，一般应有一个小的、常设的追踪决策班子，或者用强化监理制中的追踪决策职能的办法，当出现重大异常时，监理人员应及时通报情况，有关部门应当果断地临时再组织相关专家进行追踪决策和紧急处理。
关于操作系统机制如果说权力机制和决策机制主要体现的是系统性思维的话，那么操作机制主要体现的是规范性思维；如果说权力机制和决策机制在政风建设中主要是规范领导者行为的话，那么操作机制主要规范的是一般公务员的行为。操作机制的思考与设计在层次和内容上与前两者均有较大的差别，这里主要就法规体系设计、技术支持系统设立和自由裁量权的把握三方面来展开论述。
1.法规体系设计
依法行政是政府公务员行为的根本方向。随着中国加入世界贸易组织，国民待遇原则、公平竞争原则、非歧视性原则都必须纳入依法行政的行为准则之中，公开性、透明度将成为公务员依法行政的前提。这一切都为加强政风建设提供了良好的客观环境，增加了外在动力。归根到底，只有社会的总体文明度提高了，政风建设才会有客观基础。
由于国家机器的专政工具职能，政府的任何行为均具有强制性，它决定了公务员形象的极端重要性。公务员在面对社会执行公务时，任何事均应有法律依据，对社会的任何对象均应一视同仁。为了加强政风建设，对处于直接操作层的公务员，与其提倡其灵活性和柔性的管理办法，不如提倡执行绝对的刚性管理。他们的行为应按法规、程序办事，而不能有任何的随意性，否则，政府的形象是绝对难以维持的。现在政府完全有条件在一项法规出台之前就把执行的程序设计好，防止执行时出现随意性偏差。
2.技术支持系统的设立
在科技高度发达，信息技术日臻完善的今天，技术支持系统在政风建设中的作用日益突出。据悉，北京市已经制定了到2005年以前实现电子公务办公的计划。届时，企业、社会与政府的诸如注册、报批等诸多事项，均可以直接在网上进行，双方人员无须再直接见面。为此，要建立政府网上办公的两大技术支持系统，即网上办公的软件设计和处于直接操作层的公务员。可以说，加强信息技术支持系统的建设应是加强政风建设的强大技术保证。
3.自由裁量权的把握
客观情况瞬息万变，行政管理中的新事物、新问题层出不穷，这使得操作层的管理程序和方式不可能一成不变。为了使政风建设真正落到实处，这里要着重强调的是，当操作程序出现例外事项时，在任何时候、任何情况下均不可把处理例外事件的自由裁量权授予直接操作人员，否则会酿成大乱。而应当是严格规定每当操作人员遇到例外事件时，必须立即将问题上交，主管领导应会同专家作出及时研究，找出个案处理的方法，个案如果重复、反复出现，说明原来制定软件程序时有疏漏，应及时补充完善。如此周而复始地循环，不断地提高行政管理水平。
（作者单位：上海市行政管理学会）
政风建设的重要内容：制约行政权力的制度选择
刘树信
赵素卿
政风建设是指我国享有和运用权力的行政领导机关的作风建设。鉴于我国各级行政领导机关管理社会公共事务中的特殊地位，其作风不正等问题必然是与权力的滥用紧密联系在一起的，而权力的滥用又必然导致腐败现象。所以要从根本上解决政风问题，关键是能够对行政权力进行有力的监督和建立有效的廉政制度。由于机构的权力是个人权力的依托，官员离开了国家公共机构，也就无公共权力可言。机构权力对官员个人权力具有决定作用。广大人民群众强烈不满和现行舆论所激烈批评的“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化”现象，其根源就是政府权力部门化。因此可以说，行政机构权力的滥用可能更具破坏力，研究行政机构权力的滥用表现及对其制约的制度选择，应该是当前政风建设的重要内容。
一、政风建设的焦点——行政机构权力的滥用
1.行政部门越权现象
所谓越权行政，是指行政机构不具有某种权力，或者不应该行使某种权力却行使了这种权力，是一种超越自己权力范围的用权行为。越权行政的突出表现之一是对人民群众生活的不适当干预，甚至对人身权利的粗暴侵犯。突出表现之二是政府对经济的不适当干预。一些行业主管部门和地方政府干预企业经营，干预企业的人财物，甚至干预银行贷款。表现之三是以权代法，以言代法，权大于法。为了“地方事业”，为了“政绩”，为了“群众利益”，只要领导一句话，又是“形象工程”，又是“开发区”，不该批的土地批了，不该上的项目上了，不该减的税减了。有的地方政府甚至把环境污染项目和制造假冒伪劣产品作为支柱产业予以扶持。表现之四是“超标”收费。这里的“超标”收费包括三种情形，一是没有收费规定的却收了，二是有收费的规定但实际收费超过了规定的标准，三是各种形式的以罚款代处罚。
2.行政部门权力寻租现象
行政部门的权力寻租是以权力扩张为前提的，行政部门权力的扩张主要是职能扩张和随之而来的财产权扩张。改革开放以来，随着计划经济向市场经济的转变，中央早就提出了政府职能的转变。但就政府职能转变的实践看，很多政府部门的职能不但没有减少，反而通过立法、报批、习惯做法等手段创造了许多“新职能”。行政部门的这种职能扩张必然带来的是其财产权的扩张。行政单位财产权的扩张，实际上是个别行政部门同国家、同人民群众争利益、争财产控制权。一些部门和地方政府争审批权、处罚权、发证权、收费权和其他权力，必将出现本文前面所说的政府职能权力化、职能权力部门化、部门权力个人化、个人权力“罚制化”的权力寻租倾向。因为许可权往往与收费联系在一起，依法行政就成了依法审批，依法审批就成了依法限制，依法限制又是为了依法收费，最终，依法行政变成了“以罚行政”
3.行政部门关系用权现象
关系用权就是在行使公共权力时针对不同的人有不同的做法，见风使舵，厚此薄彼，其最典型的表现是在人事的任免上。由于选人用人上的机制不健全，加之社会其他因素的影响，在选任干部中出现了由少数人在少数人中选人；有些领导不按党政领导干部任用条例办事，不按所必须遵守的程序办事，搞临时动议，决定人选在前，授意考察在后，干部考察流于形式；有的以我划线，以感情、私情代替党性，拉帮结派，培植个人势力；更有甚者，在选人用人问题上搞交易，收受贿赂，买官卖官，等等。
4.以权或以钱谋“公”现象
公共权力的行使应当以社会利益最大化为目标，而以权谋“公”，却是凭借权力为本单位本部门创造利益；。所谓以钱谋“公”就是为了本单位本部门的利益，以本单位本部门的名义出面，以钱、财、物等行贿，或者请吃请玩请嫖。近年来，腐败行为表现出主体越来越法人化、集团化的特点，这是行政机关权力滥用的极端表现。有人把这种现象称之为“公贿”现象，它是一种更深层次的腐败现象。“公贿”作为特殊的法人贿赂行为，与私贿行为相比具有行为的集体性、目的的为“公”性、财物的公有性和法人犯罪性等特点。“公贿”的存在和泛滥，不仅败坏党和政府在人民群众中的形象，而且污染了整个社会的风气，毒化了人们的心灵，扰乱了市场经济正常的运行秩序，大量国有资产流人个人腰包。
以上所列举的权力滥用的现象和危害是不言而喻的。权力扩张导致行政低效与机构无限膨胀；权力滥用通过示范效应、推动效应和拉动力效应恶性裂变，腐蚀社会；权力滥用使社会过度依赖于政府，导致社会官僚化；权力滥用以强化行政机构职能为起点，却以损坏行政机关形象为终结，使政府的合法性、有效性受到公众的怀疑，因而必然是政风建设的焦点之一。
选择二、政风建设的有效途径——制约行政权力的制度
凡是不受制约的权力，必定遭之滥用。权力被滥用，必定导致政治腐败和决策失误。所以，防止行政权力滥用，遏制腐败是政风建设的基本目标，其最为有效的手段就是建立有效的行政权力制约机制。依据我国政治体制改革的实践经验及发展趋势，当前可有以下的制度选择。
1.构建鼓励民众监督的体制
民众监督就是全体公民对行政机关及其工作人员进行有效监督，是与自上而下的监督相对应的一种监督模式。构建“民众监督”体制的关键是要使广大人民群众愿意监督、敢于监督和能够监督。为调动起民众行使监督权的积极性，建议采取以下制度选择：其一，实行有偿举报制度。对于举报者，凡是所举报的问题经查属实的，根据所举报的问题造成的损失危害程度，以及挽回损失的多少，给举报者以相应的物质奖励。其二，限时答复与答复责任制度。限时答复是指接受举报的部门、机构在接到举报后，如果有案件查处权，必须在一定时间之内查实并给举报者以答复；如果没有查处案件的权力或能力，则必须及时转交给有权力与能力的部门或机构，并由有权力或能力的部门承担限时答复责任。如果限时之内不予答复，或答复失当，则视为失职，承担被迫究的责任。其三，异地举报制度。异地举报是指举报人可以到其他行政区域的有关部门举报，而有受理举报职责的部门，不论举报的问题与举报人是否属于本地区，都必须受理并承担限时答复与答复责任。其四，保护举报人制度。要鼓励民众监督，必须保护举报人的安全和权益，对群众举报的事项，必须及时查处，并答复举报人。同时实行回避制度，举报材料不准转给当事人或与当事人有回避关系的人。不准打击报复，如果出现当事人对举报人进行打击报复，必须严肃查处。其五，建立民众舆论阵地。民众是舆论监督的主体，媒体是舆论监督的工具，没有民众就形不成公众舆论。要健全各级信访组织，并通过报纸开辟专栏，电视设置专题，广播设置“电话打进”等多种形式形成舆论监督网络。民众监督要做到有法可依，所以制定《举报法》是必要的，以防止栽赃陷害和打击报复。
2.强化防止权力滥用的社会基础—公民社会
政府与公民社会是一个既对立又统一的矛盾体。近代商品经济和现代市场经济发展，使国家的“公域”和公民社会的“私域”之间不仅相互依存，而且相互制约。公民社会建立在商品经济基础上，社会成员按契约性规则，以自愿与自治为前提进行经济、社会活动。从我国的现实情况来看，公民社会发育远远滞后。要促进公民社会的发展，政府要注意培育社会的自治、自理和自组机制，加强社会的活力和责任感，培育和发展社会自治组织，让它们承担管理责任。政府不要对社会干预太多，不要扩张管理范围，要尽可能节约行政职能与行政权力。强调公民社会的功能，还需改善授权模式。赋予政府公共权力的目的在于期望政府提供优质的公共产品，公共产品的消费者是民众，所以，应由公共产品的“买方”——民众，向公共产品的“卖方”——政府部门直接授予权力。应该借用市场的力量改造政府：政府可通过招标、承包、租赁、委托、代理、政府采购等方式实行政府职能外包，尽可能把政府职能转移到各种社会中介组织身上。
3.用市场手段改造行政权力
