特别是，在大多数关于量的不确定性的论述中，都忽略了质的不确定性和无知的情形。由于探讨模糊赌博存在着方法论的困难，反而促使一些人使用掩盖不确定性的技巧，如主观概率分配（如德尔菲法），即使这些技巧易于被误用来产生知识错觉，而且他们知道对无知作些说明更好，他们也仍不惜使用这些技巧来掩盖不确定性。现在仍然没有产生什么合适的机构来处理不确定性（如历史上的海事保险便是为应付不确定性而兴起的），而“福利国家”和福利政策的有关功能往往也没有得到完全实现。
模糊赌博的要求作为高质量政策制定的一个主要条件是十分重要的。此外，它还可揭示政策制定系统核心内在的顽固不化的错误倾向。这就是说，随着逆境的一个最主要特征--形势不明确程度越来越深，这项要求也就越来越关键。在较稳定的形势下，处理模糊赌博的内在无能不会成为多大障碍。但是，当形势发生变化并对模糊赌博的能力影响越来越大时，就必须彻底改变政策制定的主要素质，以避免可怕的失败。
政策制定质量在模糊赌博能力方面的不足十分可怕，具体表现为：错误地理解现实，带有偏见地分配各种可能事件发生的概率，掩盖不确定性，认为偶然性事件受人控制，不寻找反驳的证据等等。当政府中枢决策系统最终认识到不确定性和无知的份量时，又导致严重的迷宫政策行为，如求助于政策神学、否认事实或轻举妄动。因此，模糊赌博质量的不足就揭示了政府中枢决策系统不够复杂化的巨大危险以及由此造成的不可避免的重大政策制定失误。
引用“垃圾理论”的一段论述，也许可以总结模糊赌博的复杂化处理这一要求所带来的政策制定质量的根本问题，包括这种要求与作为一种文化行为的政策制定基本特征之间的矛盾：
大自然在本质上是无序的、连续的，而文化则是有序的、离散的。因此，大自然不断地威胁要突破文化所努力施加影响的水密舱。由于纯属自然的空间即使有的话也很少，这样就可能在任意两种文化类型的分界线上存在一些自然成分，而无论这条分界线划在哪里。
这些分界线框架（如果是“可见的”）时刻威胁要破坏由文化建立起来的不太稳定的秩序，因而文化的载体必须对它们给予特殊处理。于是，在所有的文化中，禁忌行为和防止污染的措施包围着这些分界线的框架。
若将“垃圾理论”加以引申，那么也就无需奇怪，为什么政策制定者和政策分析人员常常把模糊赌博的复杂化处理以及这一要求的思想基础--认为现实是不确定与不明确的观点看作是“污染”，需要划归为“垃圾”，从而一概拒之门外。
关于震惊历史的附论政策赌博的一种极端形式便是震惊历史，即采纳彻底创新、完全出乎意料的选择方案。与诸如选择方案的创新、危机决策等本章讨论的其他要求相关，震惊历史的能力也是逆境中政策制定需要具备的素质之一。正如第五章所述，当现实发展的趋势不妙时，努力使其发生突变则较为可取。在这种形势下，震惊历史便成为一种必要的政策制定方式。与此类似，当出现稍纵即逝的机会时，震惊历史之举尽管不是那么非做不可，但也许是一种可取的政策制定方式。
虽然有不时采纳意外政策这样一个历史规律，人们也早就认识到出人意料是战争的原则之一；尽管在重要的形势下，出人意料之举对于扭转时局十分重要，但是人们只是在最近才对这一课题开始进行较为系统的研究。很显然，各个政策制定过程系统考虑以及有时采纳出人意料选择方案的能力各不相同。大多数政府中枢决策系统都会遇到前面探讨的在创新备选方案和进行模糊赌博时遇到的那些障碍。而且，它们都表现出一种普遍的倾向，即尽量回避出人意料的选择方案所带有的各种风险。在意外政策的启动与贯彻过程中，政策事业家起着重要作用。这一点，基辛格在论述中国的情况时作了证明。在更为系统的层次上，民主国家在震惊历史方面似乎比独裁政权遇到的困难更大，因为作出这类决策需要权力高度集中、政策过程封闭和非常集中，同时还要十分秘密。
假使逆境成为划时代的，而且不断变化，那么适时地做出惊人之举的能力也许会成为一条更加重要的政策制定要求。这适用于经济政策和社会政策领域，特别是在这些领域的适用程度并不比在对外政策和安全政策领域的适用程度低。这一论点扩展了政策赌博的观点，并使之走向极端，需要多加注意。
关于非预期后果的附论政策赌博这一观点可将注意力集中在政策制定的一个主要问题上，这一问题罗伯特·默顿在1936年曾作过明确的表述，即“有目的社会行动产生的非预期后果”。赫伯特·西蒙重申了非预期后果是决策中两个最困难的问题之一。
现有文献对这一论题的许多方面进行了充分的论述，但除了这些方面以外，上面建议的关于将许多政策制定现实看作是模糊赌博的观点，给非预期后果问题又增加了如下一些新的方面：
1.政策制定的客体及其有关环境可以根据干预与结果之间的关系加以分类。特别是，不稳定的客体将以比较难以预测的方式作出反应，会产生更加无法预期的后果。
2.所谓的爆炸性局势尤其有趣，在这种局势下，干预会引起深远的后果，包括出人意料的后果。
3.带着产生非预期后果的强烈倾向对环境进行的早期诊断，能够导致一种对意外后果的期望，使人们采纳像加速学习之类适当的政策制定方式。
4.假如是在爆炸性局势中，那么不干预往往并不是减少突发事件的方法，因为许多局势无论如何终究会“爆炸”。
对于某些这样的局势，“控制与指导爆炸”乃至“利用爆炸”
也许会成为政策制定的一个主要目标。
5.将这一论题与上面考察的震惊历史之举联系起来看，出人意料的政策就是要使趋势发生突变，将不希望的连续趋势打断。因此，出人意料的政策不可避免地会带来许多深远的非预期后果。
综合起来说，模糊赌博这一要求与震惊历史这一特殊情况以及所强调的非预期后果问题合在一起，构成了逆境中政策制定的一组重大特征。这一组特征与“渐进主义”那一组特征及其派生特征完全不同，在所有方面，前者都要比后者复杂棘手得多。因此，模糊赌博的复杂化处理作为逆境中高质量政策制定的一个必要条件，是极其重要的。这种复杂化处理是调整政策制定的主要特征并使之适应面对逆境的重要前提条件，同时也是更好地理解实际迷宫政策行为背后潜在现实的前提条件。
应用社会科学
应用社会科学是政策制定潜在的和实际的重要知识来源。在过去十年左右，有关这些应用社会科学的文献正大量增加。一个恰到好处的特例便是社会实验，人们认为它像“评估”一样，是政策制定的一个主要辅助手段。但是过去+年的发展也使一些妨碍与政策相关的社会科学的发展以及应用社会科学在政策制定中的运用的障碍变得更加尖锐化。这些故障包括：
1.在理解宏观变化以及急剧的社会变革方面，社会科学没有取得进步，也许不能取得进步。
2.在诊断和理解社会问题方面，尽管那种自以为是和以此为名的文献急剧增加，但是社会科学只对此作出了一些微薄贡献，按严格字面意义，即使不是毫无贡献但也没有多大贡献。对于一些已研究多年的问题，如犯罪问题，社会科学还远不能提供可靠的诊断与解决，更不用说提供有效的解决方法了。
3.社会科学越来越深地卷入向社会或政府提出倡议、开展批评等活动中，但并没有增加什么重要见解，也没有提供全新的宏观政策备选方案，更未能有效地探讨主要的政策范式。
4.社会科学几乎未能超越西方文化的假设与价值观，因而它们是否适用于其他文化还值得怀疑。同样，一些第三世界国家的政策文化也不推崇社会科学的运用。
5.在与政策相关的社会科学中，根本不存在一致公认的“公共知识”。经济学中的部分知识曾一度接近假公认，但是，这些知识除增加经济学本身的分歧外，还拒绝承认现实受到实证主义经济假设的束缚，因而也被推翻。
6.社会科学中几乎没有发展任何面向改革的方法，只有少数例外，如评估研究和社会实验等。
7.特别是，应用社会科学仍然与各种规范性方法论完全分离，妨碍了以有助于社会科学朝着与政策相关的方向发展并在实际中向政策制定提供知识的形式，同政策分析以及类似方法的结合。
8.上述缺陷完全可能是更加深层的问题和特征的明显症状，这类问题与特征包括：社会科学对“卷入”公共问题的适当形式与程度存在的疑虑；忽视历史与历史资料，这点与时兴的方法论有关；也许还有现行社会科学假设和概念的基本特征，这与科学哲学存在的问题有关。无论原因何在，除了为一些易于进行经验研究的政策问题提供事实根据以外，总览过去十年中发行的各种主要社会科学出版物，并不能给一个努力寻找与逆境中政策制定的中心主题相关的研究结果与思想的求索者提供任何“我找到了”的经历。
这并不是说，如果能获得这些应用社会科学知识，人们很快就会接受它们并在政策制定中加以应用。从可获得的有限和面向小问题的大量社会科学知识的命运中，我们可以看到，它们在政策制定中的实际用途是有限的，并且依赖于特别的、不同寻常的环境。例如在美国，一些社会科学的研究结果对十分重要的政策问题产生了影响，这是由于法官具有的法定政治权力以及布兰德斯辩护状程序机制使人们能将复杂的社会科学资料用于司法领域。但是，这两种制度只限于美国，其他国家不具有相同职能的制度。
应用社会科学是高质量政策制定的一个重要条件，因为只有它们才能提供一些应付主要政策困境所必需的知识。在这里，科学知识作为政策制定的必备基础，作为政府中枢决策系统精神理智素质的一部分，它的不足构成了政策制定的一个严重障碍，这一障碍在许多重要方面不同于本章考察的其他形式的无能。
应用社会科学作为高质量政策制定的一个必要条件，它们的另一些方面将在下章同政策科学存在的问题一起加以论述。在此，我们在重申社会科学通过实际的研究成果和一些理论层次上的新发现为政策科学作出了重大贡献的同时，我们还可将部分由于应用社会科学缺陷造成的主要政策制定质量不足总结如下：对主要逆境及其潜在的各种变量缺乏充分理解；极少有根据地重新考虑政策范式和揭示政策正统，而那些突出的少数例外也被那些在部分社会科学自身内部占有据点的政策神学蒙上了阴影；除极个别以外，也没有为逆境中政策制定作出方法论上的贡献。
为了不失之偏颇，应该提到在理解政策制定本身的现状方面取得的进步，如决策心理学中取得的成就。这些进步将在第八章中予以探讨，但其中一部分属于为政策制定服务的应用社会科学领域。它们只是对我针对其不足所下的结论作了略微修正，并没有推翻整个研究结论。
集中力量
“集中力量”这项要求论述的是，为了实现前面考察的诸如临界质量和能动乃至强制这两条政策原则之类的目标，在逆境中的政策制定所需的能量水平和政策制定意志的强度，包括它们的持久力。此外，这一要求还表示需要分配优先权，如有选择的激进主义原则说明的那样。
前面考察的迷宫政策行为，其特点是政策制定软弱无力，只是有时短暂地突然集中开展一些半痉挛性的活动。
而集中力量这一条件则提出了相反的要求，即有意识地集中针对某个或某些问题进行强有力的政策制定。
政策制定的能量水平很难确切说明，而要确定几乎是不可能。运用于中央政策制定过程系统的政治意志或政策制定意志是什么？这一问题尚无明确的答案。另外，政策制定意志是偶然性的还是能够自觉加强？这一问题也难以解答。如果将集中力量这一要求的意义加以扩展，使其包括意志对有利于提高政策制定质量的政策制定“动力”的排斥行为，那么在概念和操作方面就会遇到多重困难。力量的集中可能取决于占据关键性政策制定职位的一些人，这就进一步将偶然性和主观性引入这一要求的论述。
除了论述意志的个体心理学方面和个体哲学方面的一些文献，除了关于国民的期望水平是提供动力的因素以及关于组织层次上相似机制的某些推测，除了论及主观灵验感、力量、驱动力之间关系的某些材料，此外在现有的知识中几乎没有任何知识可以作为探讨集中力量的根据。将上述思想应用于政府的决策系统，即使作为一个推测性的假设也是根据不足，更谈不上证明。即使只是尝试性地确定与这一要求相关的无能和详细说明现存的不足，也根本不存在任何基础。
尽管存在如此无法估量的因素以及变化不定的材料，但还是可以确定一些探究集中力量这个要求的出发点，例如：
1.必须剖析“政府中枢决策系统”这个概念，以便考察其内部各成分之间相互摩擦的程度。当选的政治家和在职的公务员之间的关系很有说明性，这种关系既能集中政策制定意志，也能将它分散。
2.通过共同的现实可行的未来蓝图乃至革命热情，能够实现力量集中。若与恰当的政府模型相结合，也能够实现高度的力量集中。列宁关于组织布尔什维克革命运动的思想便是一个例证。
3.建立政府中枢决策系统的核心“区”能够有助于力量的集中，但随之需要付出的代价是负担过重、执行困难等等。
4.对高层政策制定精英实行一体化培训能加强力量的集中，历史上英国的公共学校传统以及现代法国的国家行政管理学院（与穆罕默德大帝的宫廷学校加以比较是十分有趣的）都多少为此作了证明。
5.强硬的统治者可能是集中力量的一个主要因素，这是他们对逆境中政策制定作出的首要贡献之一。
以上几点只是说明关于一个重要论题的若干线索，这个论题深入到前面已经考察的一些更广泛的问题--如政策制定的权力基础问题，在各种不同条件下程度不同的力量集中所带来的利与弊，还涉及根据各种政权形式在应付逆境时实现力量集中的能力来对它们进行可能的比较。
