非民主国家统治方式上的问题要棘手得多。在那些渴望实现深远的社会变革的国家，为使艰难的社会改造取得成功，极其需要权力的集中，这就尤其要求具有强有力的统治者。但在这些国家，由于强大的牵制力量，自我约束的传统非常脆弱，再加上其他原因，统治者滥用权力的危险特别严重。
高质量政策制定对强大而受到制约统治的要求揭示了改进逆境中政策制定所存在的一些基本问题。无关痛痒的措施根本不可能应付逆境，而可能有效的措施又有失误乃至犯罪的严重危险。不过，在面临逆境时，不论是有所作为还是无所事事，风险都是不可避免的。
在不同国家。统治方式的实际情形千差万别，统治者个人性格对这种差异的形成并不比体制结构和实际权力政治的作用要小。因而，统治质量的赤字因统治力量薄弱程度和统治制约不完善程度的不同组合而各有差异。上面所考察的那些统治方式上突出的失误倾向以及为缓解这些失误而采取措施的不足都是一种普遍现象。
一个富有希望的迹象（第二章曾提及）就是，一些西欧民主国家有加强政府首脑权力的趋势。按照本章提出的要求以及本书对整个逆境中政策制定多种需要的分析，这是一种积极的发展趋势，它有利于缓解一些国家在统治质量上存在的巨大不足；否则这些国家有可能导向危险的权力真空。在西方民主国家，还不存在权力得到加强的政府首脑会变得权力过大的危险，但在许多国家，失误倾向和由此导致的强有力统治者在推行错误政策方面的危险似乎十分严重。
需要补充的是，本节乃至全书并没有主张“英明”领袖这一理想，这是因为其性质的历史短暂性和涵义的相对性。
不妨举一个极端但颇有启发的例子，在有关阿道夫·希特勒的一本杰出传记中，有这样一种看法：如果希特勒在1938年以前就被刺杀的话，“几乎人人都会毫不犹豫地称他为德国历史上最伟大的政治家之一”，而对他的高压统治和反犹太主义等罪行忽略不计。除了极端情况以外，判断一个统治者是否“英明”会带有主观性并随着时间而变化，我们没有必要走得太远就能认识到这一点。甚至在特定的政治文化中，要想为所谓“英明”下一个具有操作性的定义也是不可能的，除非借助庞大、含混而且没有内在一致性的语言作购物清单式的列述性界定。因此，本书回避了“英明”领袖这一概念。
政策事业家政策事业家
这一条是政策制定若干要求的特殊形式的综合。纯粹意义上的政策事业家功能具备以下特点：方案创新和权力集中；还有“异教徒精神”，即在政治战略及创造性的调整技巧方面能提出前所未有的方案；以及由此导致的政策执行上的突破等。
至少是从熊彼特开始，事业家在经济领域的重要性已被充分认识，并确实得到了某些理论上的关注，尽管还远远没有深入理解。在公共政策领域，事业家的形成是一个重要的现象，当这一现象出现时并不难识别。不妨随意举若干例子：如威廉·贝弗里奇和与其形成对比的埃德温·查德威克爵士、莫内、摩西、里科弗以及佩西等。然而，除了一些基础性研究之外，尚找不到可据以构建一种有关公共政策事业家的一般理论的起点，这方面的微观研究也很少见。
一些相关问题包括：
1.在政策事业家的产生过程中，个体的人格与社会及文化条件之间的相互关系怎样？
2.政策事业家在多大程度上决定了政策的创新？类似创新是否在任何情况下必然会出现，只是在时间和细节上稍有差异？
3.各类政策事业家（从那些基本上没有多少权力、只是通过间接作用来影响现实的改革家到那些通过个人权威和意志倡导并推行激进政策的独裁者）同权力之间的主要关系是什么？
4.当现实需要时（如为满足逆境中政策制定的需要），如果有可能促进政策事业家的话，这种可能性有多大？
对某些历史材料的粗略回顾便可能提出下列推测性的假设，作为这方面系统探索的起点：
1.功能上对政策事业家的需求并不能保证必然导致这类事业家的诞生。例如，将恺撒和奥古斯特作一比较可得出这样的命题：如果对充斥于政治文化中的各种可能选择缺乏了解，就将排除或至少是延缓政策事业家随困境应运而生的过程，即使这种需要极为迫切。对莱昂·勃鲁姆和戴高乐的对比研究似乎支持这一推测性的假设。
2.某些事业家按照他们独特的个人愿望对现实发挥着重大影响。一个极端的例子就是希特勒。尽管由于当时的经济状况以及大多数党派和一般民众的非民主倾向，魏玛共和国的灭亡也许是早就注定了的，然而正是希特勒的个人创始力决定了纳粹德国的主要特征。希特勒甚至可以不经过书面签署就发表“最终解决方案”，这一事实就说明了这一点。
3.有些政策是无论如何都会出现的，政策事业家不过是加速其诞生和确定其具体细节，诸如英国贝弗里奇对国民保险政策曾发挥的影响。再如，假使没有海曼·里科弗，也许同样会出现借助核潜艇的威慑政策或者某种相应的方案，即使要晚若干年。
4.不同领域的行动者都可以充当政策事业家，形成各种政策事业家组合。统治者及其顾问、其他政治家、文职官员、牧师、知识分子、企业董事、贵族、理论家--这些人以及其他行动者在不同历史时期、不同国家都曾起到政策事业家的作用。在特定社会中还可以发现各类行动者群体在相对重要性上的变化。例如，在现代国家，政治家似乎比文职官员更多地充任政策事业家的角色，但是在缺乏适当研究的情况下，尚不能作总体理论层次上的概括。
5.-些组织结构，特别包括智囊团机构，其设计的明确宗旨就是为了履行政策事业家的部分职能。但是，如果考虑到创始一项新的政策方案同政策事业家往往从事鼓动性和冒险性活动的特点之间的区别，我们就会发现很难评估智囊团作为政策事业家组织的运作绩效。
6.有理由作出这种假设：与处理问题的总体能力相关联，某些类型的政权和政治文化可能比另一些政权和文化更能够鼓励政策事业家的发展。在这方面，与封闭社会相比，民主制国家可能享有在政策制定上的优势。
7.在什么条件下发展中国家能够产生政策事业家，这是一个非常重要而又令人感兴趣的问题。如果国家的不发达本身阻碍了政策事业家的产生，这便构成了一种政策无能的恶性循环：即那些最需要政策事业家的社会最不能够产生政策事业家。然而，我们没有理由假定发展中国家本身在发展政策事业家的能力上存在先天不足，政治制度、拥有一定数量的精英人才以及其文化的根本特征是比社会经济发展水平更为重要的决定因素。由于目前还不能看到相关的研究，这一问题不可早下结论，包括在发展中国家采取推动政策事业家发展的可能措施具有什么影响和作用等问题。一些发展中国家成功地实现了迅速的工业化便与此相关。在第三世界国家，一旦条件容许即可涌现大批基层事业家，这一现象也与此相关，但政策事业家的发展通常会受到更多因素的制约。
这些推测性假设并没有解决政策事业家这一课题。目前，我们对政策事业家的基本过程缺乏了解，对政府体系内不同组织结构在产生政策事业家方面所取得的成功也缺乏经验研究，这样，政策事业家的发展便成为逆境中高质量政策制定的众多可以提出却尚未得到充分研究的要求之一。
这也是因逆境中政策制定的需要而推上显著位置的又一课题，有待人们给予深入的探讨。
悲剧性抉择
“悲剧性抉择”概念充分地表达了政策制定的一个主要需求，这一需求随着政策困境的不断发展而变得越发重要也越发难以实现。“悲剧性抉择”是指必须在不可选择的对象中作出抉择，对本身具有绝对意义（至少在政策制定的众多参与者眼中具有绝对意义）的那些价值观和目标中排出先后次序和相对重要性。有时候人们需要作出武断性决策，将不可分割的损失强加给特定明确的群体，这便构成了又一种形式的悲剧性抉择。核废料的安置问题就反映了这种情形，美国的一些种族政策也说明了这点。
悲剧性抉择涉及政策制定的若干方面，诸如备选方案的拟订和分析过程中的精神智力方面；判断过程中的价值方面；真正实现有效的悲剧性抉择的权力方面等等。此外，还涉及各种思想与实用主义之间的相互作用以及“政治判断”的各主要成分。
悲剧性抉择的改进是面临逆境时政策制定的一项质量要求，有若干因素决定了它越来越重要，其中包括：（1）超渐进决策的现实必要性不断增长。这种超渐进决策要求并包含在众多的备选方案中作出抉择，而这类备选方案往往对不同的价值观和目标极为敏感，并因而随着悲剧性抉择的不同具有很大偶然性。（2）多种资源严重不足，例如公共支出的紧张和环境的限制。（3）更多的价值观分歧，这种分歧为导致更多分裂的悲剧性抉择提供了背景，也决定了其必要性。
与此同时，对悲剧性抉择的阻碍也在不断增长，其中包括：
1.在许多国家的繁荣时期，已经形成了这样一种期待，即所有美好的远景都将变为现实。这是政治市场竞争导致的结果，也与“期待中的革命”乃至某种形式的所谓“游戏民主”相关联。
2.严重的价值矛盾和对抗，更多目标单一的行动群体为自己的信仰而进行激烈的斗争。
3.在许多民主国家以及某些非民主国家中，除了集体作出的合法分配决策之外，还普遍流行着这样一种价值观，即利益的牺牲和分配的削减必须得到相关方面的同意。
4.许多国家的政治分裂状况（前面已对此有过讨论）客观要求同时满足多种价值观和利益，以建立和维持必要的联盟。
5.缺乏普遍接受或占绝对主导地位的价值观、目标和准则（诸如一种严密的思想体系或反抗共同敌人的任务）来提供普遍赞同的决策标准，以证明悲剧性抉择的合理性。
6.在面对少数派的积极抵制时，对落实经过正式批准的决定犹豫不决，甚至迟迟不作决策。
结果，悲剧性抉择陷入一种严重的矛盾困境：要使政策对社会现实更有效地发挥所期望的作用，有必要非常明确地决定哪些价值必须优先满足。此外，民主价值观以及大多数道德体系还要求这种优先次序的确定必须自觉和公开地进行。但是，为了满足各种政治需要，诸如维持联盟和遏制冲突，悲剧性抉择又必须尽量予以避免和减缓，至少需要有所隐蔽和伪装。
除了对必要价值判断的阐释，如对不同备选方案的影响和价值后果作出“记分卡”式的分析，目前还根本没有可服务于悲剧性抉择的。科学指南。这就更增加了本已十分艰巨的悲剧性抉择的政治困难和个人的具体负担。必须考虑到，悲剧性抉择不仅是一个在不同的具体目标和价值中作出选择的问题，而且还是一个在不同风险分配和不同的时间取舍上作出决策的问题。所有这些在精神智力上令人吃惊，在道德伦理上令人害怕，在心理上强加于人，在权力政治上也是最为忌讳的。
为了进一步阐明最后这个论点，在此有必要补充三点看法：
1.尽管已经有多种尝试，但各种价值的社会心理本质和文化本质远远没有被认识。
2.为决策行为探寻价值指南的各种努力，除了其本身总是基于某些特定的价值立场之外，在操作上已经遭到失败。譬如主张将“生活质量”观念作为一种决策工具的思想便是一个可悲的失败。企图就什么是“正义战争”找出判别标准的尝试，不论其多么令人感兴趣和多么有价值，同样未能给悲剧性抉择提供答案。那种宽泛的价值理论对实际的政策制定一样没有用处。
3.即使某个政府接受了一种相当明确的价值准则，这也不会在很大程度上减少悲剧性抉择的困难。天主教会的决策历史便是一个很好的证明。（这是一个被忽略的主题，整个教会统治问题都被当代政治学忽视了。）在有些国家，整个社会形成了共同的民族使命感或占支配地位的集中权力，悲剧性抉择在权力政治方面比较容易处理，但在精神智力方面依然艰巨。从局外者的角度看，还存在道德伦理上的困难。如果决策者对自己的价值观深信不疑，则决策工作在主观思想上便较为容易。这种情形总是有限的，但我们切不可忘记利用某种思想教条来“摆脱”悲剧性抉择两难困境的吸引力。寻求这种指南是实际中对悲剧性抉择困境作出的一种可能反应，这一点前面已经提及。
在西方民主国家，悲剧性抉择的无能造成了许多方面政策制定的巨大质量不足，包括不决策、有损于达到目标的妥协、有害的决策不连贯以及某些迷宫政策行为的特征。
这些现象在许多非民主国家，尽管不像民主国家那么突出，但也很明显。在民主国家，如果逆境导致了严峻的悲剧性抉择，而其悲剧性抉择的能力又没有重大提高，则较之非民主国家，民主国家在处理悲剧性抉择方面可能存在的许多障碍或许会变为一个严重的不利因素。
执行指导
从高层次的抉择困境转向更为实际的执行问题似乎是一个大的跳跃，但实际上这两者都是逆境中政策制定的组成部分。尽管政策的执行在某些方面属于技术性范畴，但执行仍是一个重要的方面，而且执行上的不足同中央政策制定过程系统内在的无能相关。
在考察执行时，有必要区分实现政策的行政组织方面与公共政治方面。这两个方面相互密切作用而且部分重合，但在分析上可以一定程度地分开考虑。本要求所针对的“执行”主要是指政策实现的行政组织方面。政治可行性方面已在第四章及前面的诸多要求中作过考察，其他一些方面将在本章后面予以讨论。
有关执行指导的必要性无需赘述。除了宣言式的象征性政策和少数自我执行型政策，一般政策制定的实际效果取决于执行。许多研究表明，在执行过程中，政策有被打折扣和歪曲变形的倾向，尽管在现实中，执行过程对政策的歪曲可能纠正政策制定的错误，而这种可能性也常常受到忽视。政策愈是具有超渐进性，愈是同普遍接受的范式相偏离，则政策得不到执行和得不到恰如其分执行的危险就愈严重。因此，执行指导构成了逆境中政策制定必不可少的一项要求，也是创新政策取得成效的一个先决条件（不仅仅只是执行监督对于政策学习过程具有重要意义）。
