深圳是从一个名不经传的小镇，发展成一个综合实力位于大中城市前列、初具现代化规模的大城市，深圳的发展经历了一个工业化、城市化的历史变迁过程，在这个过程中，深圳政府通过职能转变，摆正了自己在城市发展和城市管理中的地位和角色，并确立了市政管理的新理念与新模式，这使深圳的市政管理成就显赫。
本章主要分析深圳市政管理的特色、成就与经验，分析深圳市政管理的不足以及今后努力的方向。
（第一节城市化进程与市政管理创新
城市化与市政管理有何关系？城市化是现代化发展的一个重要特征。城市化是农村变城市，农村人口变为城市人口的发展过程。城市化造就了许多城市，同时产生了城市政府。而城市政府对城市公共事务的管理就是市政管理。所以，市政管理是城市化发展的必然结果，没有城市化，就没有城市政府，也就没有市政管理。
深圳的城市化进程具有突飞猛进、日新月异的特点。深圳的快速城市化，造就了深圳政府的新角色，提供了深圳市政管理的广附件二：
深圳市人民政府令（《深圳市人民政府公报》，1999年第7期。）
第83号
《深圳市审批制度改革若干规定》已经1998年8月25日市政府二届111次常务会议审议通过。现予发布，自发布之日起施行。
市长：李子彬
一九九九年二月十二日
深圳市审批制度改革若干规定
第一条为了转变政府职能，规范审批行为，减少审批项目，提高办事效率，加强廉政建设，促进依法行政，根据深圳市实际，制定本规定。
第二条本规定所称审批，包括审批、批准、许可、资质认可、核准、同意以及其他性质相同或近似的行政行为。
第三条审批必须依法设定。
各级政府及其部门必须依法律、法规，规章的规定，实施审批。
第四条特区规章草案和市政府提出的法规议案草案涉及审阔空间和新天地。
一、城市化造就了深圳政府的新角色
城市化有两个重要外部特征，一是城区面积逐渐扩大，二是城市人口逐渐增多。例如，1979年深圳城区面积只有3平方公里，周围是荒山野岭。建特区10年后，即1989年深圳城区为61平方公里，1999年达320.3平方公里。随着城区面积的扩大，城市人口也迅速增长，1979年全市常住人口31.41万人，其中户籍人口31.26万人；1989年全市总人口191.60万人，其中户籍人口64.82万人；1999年全市总人口达405.14万人，其中户籍人口119.85万人。居民结构也发生了根本变化，非农业人口比重已达70%。
深圳的城市化首先是在特区内进行。1992年，特区内68个村委会、173个自然村和沙河华侨农场的4万多农民完成了由农村向城市、农民向居民的“两个转变”。1992年以后，特区外的两个区，龙岗、宝安划归深圳管辖，从此两区也开始了城市化进程，现已取得很大成就。
在深圳城市化过程中，深圳政府逐渐由农村管理转向城市管理；由农业经济管理为主转向以工业经济管理为主；由农民管理转向市民管理。在这一系列的转变过程中，深圳政府逐渐形成了一些新角色，这就是城市形象。规模、功能的规划者、设计者；城市基础设施建设的组织者；城市公共秩序的维护者；城市发展方向的导航者。深圳政府通过政企分开、职能转变，把管理的重点放在城市公共事务本身，即市政管理上，而不是像内地有些地方政府那样，把管理的重点放在国有企业上。政府在推进城市化的过程中，使自己的角色定位逐渐合理。
第一，深圳政府是城市的规划者和设计者。深圳这一新兴城市，它既是中国改革开放政策、经济特区政策的产物，也是城市规划的产物。随着深圳经济特区的建立，以及深圳城市的发展，深圳政府的城市管理功能也逐渐成熟和完善，其表现是，深圳政府通过职能转变，确定了自己的城市规划者的角色，并且不断完善这种角色，从而有效地组织和领导了城市规划的制订及其实施。深圳的城市化进程与政府的城市规划功能完善同步并行、密切相关。可以说，深圳的城市化是政府规划的产物。没有城市规划的完善，就难以有今天这样的城市化成就。深圳政府是如何制订、完善城市规划，以及如何实施城市规划的？这将在下一节中阐述。
第二，深圳政府是城市基础设施建设的组织者。政府对城市基础设施建设负有不可推卸的职责，但政府如何承担这项职责？
城市的基础设施也是公共设施，它是城市赖以生存和发展的硬件，城市基础设施包括交通设施（道路、桥梁、铁路、机场、火车站、公共汽车站等）、通讯设施（电话、电报、邮局等）、供电设施（电缆铺设、电线连接、电线杆架设等）、供水设施（上水管和下水管的铺设）、环保设施（污水处理、垃圾处理、大气污染治理等设施）、文化设施（大中小学校舍、图书馆、书店、电影院、戏院、音乐厅等设施）、医疗设施（医院、保健院、卫生站等）、体育设施（体育馆、运动场等）、居民住宅小区等。这些城市基础设施缺少哪一样，城市都无法运转。
那么，政府对城市基础设施的建设负有怎样的责任？西方的经验是，对城市公共基础设施，政府是用财政投入的方式进行建设，政府往往采取招标的方式，组织城市基础设施建设。深圳政府借鉴了西方的这一经验，也是采取招标的方式组织城市基础设施建设。
这使政府成为城市基础设施建设的组织者，而不是直接的建设者。
组织者与建设者具有不同的职责，组织者承担了城市基础设施建设的财政预算、投入、设计、审批、检查、监督等职责，而建设者是直接进行基础设施的建设。明确这一点相当重要，它确保深圳政府有效地承担起领导城市基础设施建设的职责。
第三，深圳政府成为城市公共秩序的维护者。狭义的城市公共秩序只是指交通秩序。而广义的公共秩序是指影响城市发展的一切秩序，包括：生产、销售、商业、通讯、卫生、教育、环保等秩序。
所有的领域都要有秩序地运转。为此政府首先是城市公共规则的制订者。公共规则一是指法律、法规；二是指公共政策；三是指政府规章。政府用法律、法规、公共政策、政府规章来确立公共秩序。
然后政府执行这些规则，依法维护公共秩序，维护社会的稳定、安全，防范社会犯罪等。维护社会治安是维护公共秩序的重要内容。
深圳由于城市化的高速发展，其城市公共秩序的建立有一个过程，这是一个从无序到有序的过程。特区创建的初期，城市公共秩序相对混乱，经过20年的发展，城市的公共秩序日益改善。为此政府投入大量人力、物力维护秩序，还建立了综合执法机构，用于专门维护城市的公共秩序。
第四，深圳政府是城市发展的导航员者。深圳未来要建成一个什么样的城市，城市具有哪些功能，深圳政府高屋建瓴，以远大的目标引导了深圳发展的未来前景，这就是建成一个现代化的国际性城市、区域中心城市、高科技城市、法制城市、花园式和园林式城市。为保证深圳向着这样城市功能发展，深圳政府制订了一系列公共政策，以引导企业、市民向着这样的目标前进。
二、城市化拓展了市政管理的新领域
市政管理到底应该有哪些内容？传统社会市政管理的内容很少，主要是由于城市化的规模水平低下所至。工业化、城市化以来，西方政府职能日益扩大，而扩大的特征就是城市公共事务的管理内容（市政管理内容）日益增多，政府的管理职能日益向城市公共事务的管理方向转化。深圳，城市化过程，也出现了政府社会职能扩大的趋势，其特点也是政府的市政管理内容逐渐增多。从城市规划到基础设施建设的组织；从城市的治安到环境卫生；从城市绿化到环境生态保护；从社会保障到住宅小区规划、建设与管理；从教育到文化设施的建设与管理。深圳政府真正成为一个城市政府，凡是城市发展需要解决的问题，政府都给予了足够的关注，并较好的、陆续地进行解决。随着深圳政府职能的转变与完善，深圳的拓展了六大方面的市政管理内容。
（一）城市规划管理
城市规划是市政管理的首要职责，以城市规划引导城市的健康发展（城市规划将在后面一节详细阐述）。
（二）城市基础设施的建设管理
把城市基础设施建设作为市政管理的硬件给于高度关注，政府投入大量资金用于城市基础设施建设，使城市基础设施发展领先于全国。深圳的公共交通发展很迅速，交通便捷、快速，形成了覆盖全市的交通网络，这与政府对交通的重视和大投入有直接的关系。
（三）城市住宅小区的规划、建设与管理
把城市住宅的规划与建设作为市政管理的内容之一，政府统一进行城市小区的规划与建设，使深圳的居住环境日益改善，深圳人均居住面积已达17平方米，远远超出国家建设部提出的到2000年全国人均居住面积达9平方米的小康标准。深圳最早进行了住宅制度改革，现在深圳安居房已经上市。
（四）城市安全网——社会保障体系的建设与管理
社会保障职能是政府的服务功能，对我国政府来说它是一种新职能。在传统体制下，个人的保障是由单位承担的，随着市场经济的推进和企业改革的深化，社会保障职能需要由政府来承担。
深圳率先将社会保障职能纳入到市政管理的体系中，先后进行了医疗保险、养老保险、住房保险、失业保险、工伤保险改革，建立了一系列社会保障的政策、法规。1992年深圳率先推行社会统筹与个人账户相结合的保障新模式，1996年全面实施这一新的医疗保险制度。该制度建立了三个层次的基本医疗保险方式，医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合，保险费由政府、单位和个人共同负担。据最新统计数据，到2000年上半年，深圳市基本养老保险参保人数为86.56万人，户籍人口参保率达99%；基本医疗保险参保人数为69.32万人，户籍人口参保率达92%；工伤保险参保人数为213.49万人，参保率达95%，均居全国前列。社会保险基金收缴总额达到24.16亿元，基金征缴到位率99.6%，如期完成了国务院提高三条保障线的政治任务，为深圳的社会安定作出了贡献。
同时，省委省政府提出的2000年实现养老、失业的社会保险覆盖全社会的目标，深圳有可能提前实现。（《深圳特区报》2000年9月11日。）
（五）城市的教育、文化设施的建设与管理
教育、文化成为市政管理的重头戏。政府实行科教兴市战略，教育投入居全国之首。1998年公共教育经费占深圳GDP比重的2.1%，（资料来源：《跨世纪发展的历史使命——深圳建设有中国特色社会主义示范市研究》第317页，广东经济出版社，2000年8月出版。）1999年公共教育经费支出16.74亿，为教育经费年度预算的95.86％，增长9.07%。市中心图书馆、少年宫等文化设施已奠基开工。还有虚拟大学园、深圳大学城正式启动。
（六）城市的生态环境管理
环境恶化是随着城市化进程而日益凸现的世界性发展难题。
深圳政府由于受到可持续发展理论的引导，克服了单纯追求经济增长的片面发展观，从而将环境保护纳入到市政管理中，并在城市整体规划中，确定了环境保护的重要地位。这使深圳的经济增长、社会进步与其人口、资源、环境的相协调（深圳的可持续发展战略问题将在（第三节中专题分析阐述）。
由于开拓了市政管理的上述内容，深圳政府职能越来越具有现代城市政府的特征。随着深圳城市化的扩展，特别是龙岗、宝安两区城市化的发展，深圳政府已逐渐显露出现代化大城市的政府形象。
三、政企分开界定了政府管理的新职责
为什么深圳政府可以用大量的时间、精力从事城市管理，而不像内地政府那样背负国有企业管理的沉重负担？其原因就是，城市化进程推动了政府职能向着合理的方向转变，即政府把管理的视野投放在整个城市管理上。深圳政府管理的重点不是企业，而是城市，是城市的公共事务。而对城市公共事务的管理就是市政管理。
深圳政府何以能将市政管理作为政府职能的重心？这与深圳政企分开有关。政企分开是我国政府职能转变的核心，也是其难点，内地一直未能有效解决这个问题，但深圳的政企分开却取得了显著成效。这与深圳在一开始就确立了以三资企业为主的经济结构有关。深圳的国有企业仅占三分天下，也就是说有一半以上的企业是非国有企业。这种企业结构，使深圳政府在其成立的一开始就是一个以管理社会各种企业、各种所有制经济发展为职责的政府。这与内地传统的政府职能具有明显的差别，内地政府是建立在国有企业从数量到地位、作用都占主导地位的体制基础之上的。所以内地政府职能需要从对国有企业的管理转向对全社会的管理。深圳由于产权结构多元化，使深圳政府一开始就可以根据企业产权结构的特征，建立一个以管理全社会为己任的、相对精干、高效的政府。以后，深圳又进行了多次机构改革和政府职能转变，特别是经过审批制度改革，更使深圳的政企分开成效显著。而政企分开就为深圳政府将管理的重点转向市政管理营造了空间。
内地政府之所以不能像深圳那样对城市管理投入那么多，其原因之一是政府职能转变滞后，政府仍然在用大量的精力，包括人力、物力、财力来管理国有企业，甚至要注入大量的资金拯救国有企业，政府哪有精力和财力去进行城市规划和建设。内地城市建设欠账太多，这与政府职能有关。
（第二节高起点规划、高标准建设、高效能管理
高起点规划、高标准建设、高效能管理，是深圳市政管理的新理念与新模式，这种市政管理的新理念与新模式对深圳城市化进程产生了哪些影响？
一、城市规划在市政管理中的地位
深圳市政管理的重要经验就是高度重视城市规划，把城市规划摆在市政管理的突出地位，这是深圳城市建设取得今天这样显赫成就的重要原因。那么什么是城市规划？城市规划是怎样兴起的？
城市规划是由城市政府制订的城市发展蓝图，是政府对城市发展的许多方面进行的设计、策划。城市规划是伴随城市兴起而出现的市政管理方式。城市是伴随的工业革命的兴起而不断发展起来的，从工业革命兴起以后，城市化浪潮蔓延全球，新兴城市不断涌现。伴随着新兴城市的涌现，城市政府逐渐成为一个独立的行政建制，政府成为城市管理的主体，城市管理成为政府的基本职能。而政府管理城市的基本方式，就是城市规划。
