机构编制管理属国家组织管理，属上层建筑范畴，是国家行政管理的一个重要组成部分。深圳经济特区建立20周年来，根据社会主义市场经济发展需要，在经济体制改革的同时，大胆打破旧的行政管理体制模式，积极探索机构编制管理新思路，进行了三次较大的调整，不断总结经验，形成了一系列具有特色的机构编制管理手段、做法，对深圳经济特区政府的高效、顺畅运作，降低行政成本以及物质文明和精神文明建设起到了巨大的促进作用。
（第一节深圳机构编制管理概况
一、机构编制管理部门及其职责
深圳经济特区成立伊始，即开展了机构编制管理工作，1980年12月，成立市编制委员会，委员会内设编制小组。1983年设立编委办公室，具体负责承办有关机构编制日常工作。1986年4月，市编制委员会改为市编制领导小组，下设行政事业编制办公室、企业编制办公室。1987年3月，行政事业编制办公室与企业编制办公室合并为机构编制办公室，作为市机构编制领导小组的办事机构，同时也是市政府的工作部门。1988年9月，撤销市政府机构编制办公室的独立建制，改为与市人事局合署办公。1991年4月，市机构编制领导小组更名为市机构编制委员会，下设办公室负责日常工作。1993年10月，明确市机构编制委员会办公室与市人事局合署办公，业务独立运作，直接对市机构编制委员会负责，内设行政机构编制处、事业机构编制处。1998年2月，成立深圳市事业单位登记管理中心，为处级事业单位，2000年2月，深圳市事业单位登记管理中心加挂深圳市机构编制委员会办公室事业单位登记管理处牌子。目前，深圳市六个市辖区均成立区机构编制委员会，下设办公室，其中，特区内各区办公室与组织部、人事局合署办公，特区外的宝安、龙岗两区则与人事局合署办公。
深圳市机构编制委员会实行委员制，主任由市长兼任，副主任由负责党群工作的副书记及副市长兼任，委员由来自组织部、人事局、财政局、政府办公厅的主要领导组成。1995年10月，市委、市政府印发《深圳市机构编制委员会工作规则》，明确市机构编制委员会是市委、市政府负责机构改革，统一管理全市党政机关、人大、政协、法院、检察院、各民主党派、人民团体（属市一级的，以下统称
“市直机关”）和事业单位机构编制的综合、协调、监督机构，其任务和职责是：（1）贯彻执行中央和广东省有关机构编制的方针、政策和法规，结合本市实际，研究制订全市机构编制管理规定和办法。
（2）根据中央和广东省关于经济体制改革和政治体制改革的要求，研究拟订全市机构改革和行政管理体制改革方案，经批准后组织实施。（3）研究和审定市直机关各部门的职能配置，协调各部门的职责分工，协调市直机关各部门与市辖区的职权划分。（4）统一管理全市党政机关、人大、政协、法院、检察院机关、各民主党派、人民团体机关及事业单位的机构编制工作。负责市级临时机构和议事协调机构的审批与管理。（5）研究和制订市直机关和各区机关人员编制分配方案，以及市属事业单位人员编制的控制计划和人员结构、编制标准，审定市直机关、事业单位的领导职数。（6）指导、协调各区机构编制管理工作，监督检查各部门机构编制的执行情况。（7）完成市委、市政府和上级主管部门交办的有关机构编制工作任务。
根据市编委上述职责规定，各区编委也相应制定了职责任务。
总的来说，这种机构编制管理部门的设置形式与实际工作需要基本相适应。
二、机构编制管理的发展变化
深圳市机构编制管理范围和内容大体上经历了三个阶段。
第一阶段（1980年至1987年）：为改革探索阶段。从管理范围来说几经变化，1980年至1985年10月以前，管理范围包括党政群机关、事业单位以及企业的机构编制三个部分。1985年10月开始，逐步取消对企业的机构编制管理。1986年4月，在市劳动局设企业编制办公室，强化对企业的机构编制管理。从管理内容来看，这一阶段侧重于各部门各单位机构编制总量的管理。从管理方法来看，主要以行政手段管理（行政审批）为主。
第二阶段（1988年至1991年）：为逐步规范发展阶段。从管理范围来看，自1988年1月再次取消企业的机构编制管理，目前主要负责党政群机关、事业单位的机构编制管理。从管理内容来看，1988年1O月开始，通过在市税务局、审计局开展机构改革和“三定”工作试点以后，逐步加强对各部门各单位的基本职能、岗位职责、人员结构、领导职数的管理，使机构编制管理逐步向规范化、科学化方向发展。从管理方法看，自1988年1月起，市编制办与组织部等八家单位联合发文，对市直机关、事业单位实行工资基金管理，通过经济手段控制人员编制及其结构比例。
第三阶段是提高阶段（1991年以来）。主要结合第五次机构改革，率先在全国开展市直机关“三定”（即定职能、定机构、定编制）工作。参加“三定”的单位，包括市直党政群机关及相关的企事业单位共有65个。这次“三定”是以转变职能为中心，在规范机构与编制管理方面取得了重要成效。主要表现在：划清了市区机关各部门的职能分工，理顺了关系，优化了组织结构，精简了人员，规范了工作程序，完善了运行机制。做到以事定岗，以岗定编，各司其职，各负其责。与此同时，从编制管理方法看，从1992年3月起，实行“编制使用通知卡”制度，各单位补充人员须到编制部门申领编制卡，才能办理其他手续，进一步加强了人员编制工作。1992年4月，市委下发了《关于批转深圳市机构编制委员会工作规则的通知》，对以往所发布的有关规定作了全面系统的修改，重新明确了市机构编制委员会的任务与职责、会议制度、市编办的职能、审批权限、机构编制管理制度和程序等。1997年7月，市人大通过并发布《深圳经济特区事业单位登记管理条例》，这是我国机构编制系统最早的一部地方性法规，该条例对事业单位的设立、变更、注销登记、监督管理、登记程序以及处罚等作了明确规定。机构编制由经验型管理逐步转向规范化、制度化、法制化管理。同年7月，市委办、市府办印发《关于市级党政群机关实行人员编制与经费包干方案》，建立经费约束制度，提高单位自我控编自觉性。
事业单位机构编制管理变迁划分为三个阶段：1979年～1985年，为初创阶段，主要任务是铺摊子，打基础，建立必要的事业单位；1986年～1989年，为成型发展阶段，主要任务是加快发展步伐，进一步健全事业单位门类；1990年至今，为完善提高和规范管理阶段，主要任务是按照建设现代化国际性城市的要求，完善事业单位的管理。全市的事业单位管理大致也经历了管理任务由轻到重、管理范围由窄到宽、管理手段由单一到多种、管理力量由薄弱到加强的过程，从而使事业单位机构编制管理日臻加强与完善。
以上可以看出，深圳市机构编制管理在管理内容上实现了由侧重于人员编制总额的管理，向职能配置、机构设置、人员编制、运作程序的转换。在管理手段方面实现了行政手段、经济手段、法制手段相结合，直接管理与间接管理相结合的局面。
三、机构编制管理方法与手段
深圳市机构编制管理遵循效率原则、精简原则、系统原则、统一原则和法制原则。在长期的机构编制管理实践中，深圳市在总结全国各地机构编制管理经验的基础上，结合自己的实际情况，形成了一套颇具特色而且操作性强、具有实际效果的机构编制管理方法，规范了机构编制的审批。现择其中主要几种机构编制管理方法、手段介绍如下。
（一）行政机构编制管理
深圳机构编制管理实行“统一领导、分级管理”原则，行政机构编制实行高度集中统一管理。市级党政机构限额由中央、省机构编制委员会控制和审批，行政编制数由中央、省下达。区级行政编制由市下达，机构设置方案由市级审批。
1.职能分解和整合。职能的分解和整合是职能管理最基本的方法，这种方法在坚持职能管理的基本原则上进行，职能管理的基本原则指的是职能管理坚持政企分开、政事分开以及科学化的原则。职能管理科学化指决策的科学化和管理现代化，按照科学的决策系统、高效的执行系统，相对独立的监督系统、灵敏的反馈系统、权威的咨询系统的要求配置职能。深圳市第四次（1988年）
机构改革时即采用这种办法。
（1）职能分解，指将各部门职责任务分解为可以衡量、比较、判断的具体工作任务。包括三个程序：第一，确定部门的基本职能，按照职能管理的原则，逐条研究各项职能的性质和归属，明确哪些是该管的，哪些是不该管的，将不该管的职能转移出去；第二，对于保留下来的职能分解为具体工作任务，并尽可能使工作任务定量化；第三，理出各方面工作的交叉点和衔接部位，为理顺内部、外部关系打下基础。
（2）职能整合，指将已经分解的职能，重新组合成为一个有机整体。包括三个程序：第一，按照职能管理的基本原则设计职能的总体框架，从利于建立一个包括信息、咨询、决策、执行、反馈在内的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的科学管理体系。第二，理顺内部关系，减少职能交叉，对能够由一个部门负责的职能，尽可能由一个部门负责；对必须由两个以上部门分类负责的，明确各自分工，并指定以哪个部门为主，明确工作关系。第三，理顺外部关系，一方面，理顺上、下级政府之间的关系，如深圳市委、市政府就市区职能划分问题，于1992年先后印发了深发[1992]32号、深府[1992]503号两个文件，对计划管理、财税管理、项目立项管理、进出口管理、土地管理等八项职责权限予以明确，理顺了市区关系，减少了互相推诿扯皮。另一方面，理顺机关与事业单位的关系，明确机关与事业单位人、财、物以及职责方面的关系，保证事业单位的相对独立性，调动事业单位的积极性。
2.协调。协调是深圳市机构编制管理的常用方法，通常用于职能管理以及机构编制的审批中，是解决部门之间职责分工不清的有效手段。由于深圳市社会经济文化事业的迅猛发展，政府的经济管理职能、社会管理职能也处于变化之中，部门要求增加职能、增设机构、增加编制，期间各部门之间出现职责分工不清是常有的现象，这主要是通过协调的办法来解决。一般协调工作由市编办负责，重大职能分工的则由市编委领导亲自出面协调。协调职能分工主要有三个环节：（1）充分听取矛盾双方的意见，详细调查有关情况。（2）站在公正的立场，以有关法律、法规和实际情况为依据，从事业发展的角度提出协调意见。（3）协调意见经双方同意后，通过文件或以规范性文件确定下来。
3.行政编制数管理。行政编制核定主要按以下方法管理：一是根据各部门承担的职能多少、工作量大小核定人员编制，严把审批关，做到职能任务增加的，编制增加；职能任务减少的，编制减少。二是按照机构改革要求注意加强综合管理部门编制，精简专业部门人员；充实一线业务人员，精简后勤行政人员。三是改变核编方法，将过去的经验审批法改为双向定编法。即一方面，按照中央和省下达深圳市的行政编制总数，根据特区实际，确定市与区以及市直党政群机关等编制分配比例和分配数额，坚决控制在编制总数“笼子”里。另一方面，在各部门职能层层分解到岗位的基础上，根据每一个岗位工作量的大小、难易程度等因素核定岗位、处室以及部门所需编制数。然后在系统编制分配数额内，调整、修正部门所需编制数。通过自上而下、自下而上双向核编方法，使编制核定更加准确合理，符合实际。四是在日常的编制审批中，结合职位分类和岗位责任制，进行具体细化，做到以事定岗，以岗定编，提高编制管理的量化、科学化程度。
（二）事业单位机构编制管理
事业单位机构编制实行分级管理，市机构编制委员会负责审批市级事业单位机构编制，区级事业单位机构编制由区自行决定。
对事业单位机构编制管理主要通过“八定”来实施，即定机构名称、定职责任务、定内设机构、定领导人待遇、定领导职数、定人员编制、定隶属关系、定经费来源。
1.“八定”主要内容。
（1）确定机构名称。机构名称按照名实相符、简单明确、科学规范的原则，反映机构的所属关系或地理位置，机构的主要职责任务、地位、组织方式。事业单位名称一般称院、校、所、台、站、队、社、团、园、场、馆、宫、室、中心等，不再使用局、处、办、公司、学会、协会、基金会等。
（2）确定职责任务。事业单位职责任务要按照政事分开、企事分开的原则确定：一要充分反映其专业特点，明确而详尽地规定需要完成的具体任务；二要符合政策和法律的要求，如属行政执法职能，必须由机构编制部门审批同意，有关部门授权。
（3）确定内设机构。设置内设机构的单位，内部结构层次实行两级制。对国家有关部门及省机构编制部门有文件规定的，原则上按规定设置，如学校、医院等。没有文件规定的按以下标准执行：编制在10名（含10名）以下不设内设机构；10名以上需要设置的，每个内设机构的编制数应在5名（含5名）以上；编制数（包括下设机构）在200名（含200名）以上的事业单位，可设置政工人事部门。
（4）确定领导人待遇。事业单位要逐步取消行政级别，在事业单位等级制度尚未建立前，事业单位可暂定领导人待遇，今后视情况逐步予以取消。
事业单位领导人的待遇，主要根据单位所承担的职责任务、地位作用及其规模来确定。领导人待遇不代表单位的行政级别。事业单位领导人待遇按以下标准执行：部门直属事业单位领导人待遇一般不高于该部门内设机构领导人的待遇；部门代管的事业单位领导人待遇，应低于该部门领导人的待遇；挂靠部门的事业单位领导人待遇，不得高于该部门内设机构领导人的待遇。市委、市政府直属事业单位领导人的待遇，不得高于市委、市政府工作部门领导人的待遇；内设机构领导人待遇应低于该单位主要领导人待遇一个等级。
（5）确定领导职数。领导职数的确定主要根据承担的任务、工作范围、责任大小、工作量和编制数来确定。国家有文件规定的学校、医院等按文件执行，如普通高等院校、设校（院）长3～5名，党委书记1～2名。
