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第10章 全球政治中的国际组织(4)

摩根索认为,“联合国的国际统治是安理会的国际统治”;他指出,“《宪章》在……建立了安理会的优势地位之后,又进而建立了大国在安理会中的优势地位。因而在实际上,只有五个常任理事国有权行使统治的职能。”摩根索还进一步指出,实际上,联合国的国际统治是大国的统治事实,在程度上还不仅仅是五大国的统治,五个常任理事国中只有美国与苏联是真正意义的大国,所以联合国的实际统治主要是两个超级大国的统治。由于美苏两个超级大国在冷战时期的对立,摩根索认为,联合国的政治现实是联合国成了两个超级大国扩大和保护自己利益和反对对方的工具。安理会的否决权机制使美苏两国可以保证自己的利益在任何条件下都不受损坏。尽管联合国大会只有建议权,但在安理会没有行动时,联大中多数成员通过的决议,“倾向于在某些事物上和在某些范围内依据这些建议行动,就像这些建议是法律上有约束力的决定一样”o摩根索也对联合国作为大国间传统外交的补充进行了一定的分析。他指出,大国为了其外交政策取得小国的支持一般采取两个措施:一是通过传统外交方法建立联盟,二是通过联合国赢得外交支持。两者的区别是:传统的外交手段可以用优势权力直接影响弱小国家;而联合国外交则要求大国有时被迫去做弱小国家的说服工作。事实上,国际组织成为权力斗争的工具在世界上其他国际组织中表现也十分明显。在一些主要的经济性国际组织中,大国在其中的优势地位直接决定了这些国际组织是它们用以维护和增进自己权力与利益工具。如在国际货币基金组织和世界银行中投票机制决定了像美国这样的在这两个经济组织中拥有较大份额的大国拥有较大的投票权,它可以直接地利用投票权来使这些组织贯彻自己的意志,维护和扩大自己的政治经济利益,并且以经济手段来实现自己的政治目的。如美国利用布雷顿森林体系确立的美元作为国际货币的地位使之拥有“额外特权”来进行赤字财政,弥补其在海外进行军事扩张和在国内进行社会福利计划的资金不足;如美国利用一些经济组织使某些处于金融危机国家的开放市场,便于美国的商品和资本的进入。在政治上,西方国家还可以通过这些国际组织对一些经济上处于困难的国家和发展中国家经济提供援助来贯彻其外交政策,迫使受援国改变自己的内政或对外政策,如80年代美国操纵国际货币组织不给处于经济困难中的波兰进行经济援助,以此来压迫处于军管中的波兰改变国内的政策;在冷战期间这些国际组织还是美国为首的西方国家对苏联集团进行经济战和从内部瓦解苏联集团的重要工具。冷战结束后,一些国际经济组织又成为美国在外交上控制俄罗斯,使其在一些重大的国际问题上屈从或者至少不反对美国政策的工具。如美国利用国际货币基金组织迫使俄罗斯在武器扩散和在科索沃问题上软化立场。

国际组织这种国际政治权力斗争工具性是国际无政府状态的产物,是国家主权至上原则的必然结果。现实主义者认为,对主权原则、人的本性之恶和国家在无政府状态下的安全困境的强调,必然使之轻视国际组织解决冲突的效率性,把国际利益置于国家利益需要之下,使国际组织成为实现自己利益的工具,达到自己的政策目标,这是国际政治的权力斗争本质的必然结果。

美国前驻联合国大使柯克帕特里克曾对安理会发表过这样的看法,她说“各国都利用安理会去达到其国家外交政策的目标,不是为解决冲突而来”。这在一定程度上也是国际组织在国际政治中权力斗争过程中所起作用的一个客观反映。

2.理性主义的国际组织本质观

自由主义者一般总体上都强调国际政治的本质是促进国家间合作与有管理的交往关系,但具体上有自己的各种论点,如世界共同体过程论、种子论、建筑物论和功能性工具论等等。这些论点反映了自由主义者对国际组织促进国际间合作和对国家间相互作用的管理的重视。他们对国际组织的重视程度远远大于现实主义论者和革命主义论者,这一现象与自由主义者在历史上和现在是国际组织积极倡导者,希望通过国际组织来实现国际关系的有序与和谐有很大关系。他们希望国际组织成为国家间合作的促进工具和对国家间关系的进行规范与管理的重要工具。

世界共同体过程论认为,世界共同体是实现人类持久和平和稳定的根本保证,但在目前的国家体系下,这一目标的实现还存在重大的障碍,只有首先建立国家间的国际组织以促进国家间关系的有序与规范,加强和促进各国的合作,才有可能逐步向世界共同体发展,因此,国际组织是通往世界共同体的一个必经的阶段,是从目前的民族国家体系向人类共同体过渡必要手段;它与其说是为了协助国家解决与之并存问题的机构,不如说是为了促进未来更高级世界机构发展的过程,虽然现在的国际组织既不完善,效率也不高,但是它是处理人类共同事务,实现人类和谐共同体的初级阶段。

种子论认为,一个国际组织的未来发展取决于它的原始意图。美国专栏作家李普曼(Walte RLippmann)曾以联合国为例对这论点作过这样的比喻:联合国要变成一个世界国是很自然的……倘若它顺理成章的要向一个长久世界秩序进化的话,这就是它的目的,一个世界国会由联合国演变而来,正如一株橡树全由一流槠子生长而来一样。这种理论与世界共同体过程论有相似之处,即未来的国际组织(主要是联合国)有成为世界国的潜能,这是由联合国设计者最初的方案决定的,如果经过精心培育和各国的共同努力可以在未来成为一个在世界各国之上的世界政府,如联大成为世界国议会,国际法院成为世界国的法院,但这一理论仍坚持世界国并不以取消国家为前提,而是一种超国家的世界政府。这种观点是相信人类的潜能和人类改造自身的能力,希望通过一个渐进方式从国际组织发展到一个世界政府,从而来实现人类的持久和平与稳定。

建筑物论认为,一个国际组织好像一个建筑物,它的大小、内部形态和外表特征等等都是由建筑师来决定的,而且随时可以变化。以联合国为例,它的未来发展并不是取决于当初的设计者的意愿,而要看各国人民的愿望和各国政府的意图。表面看这种理论现实性较强,但它对人与国家所持的观点与理性主义一样,相信人类具有理性本能,要求改变国际关系的无序和冲突状态,实现人类社会的合作与秩序,因此认为人类是希望把像联合国这样的国际组织塑造成一个实现人类和谐世界的大厦。

这种观点也带有典型的理性主义的色彩,相信人类有能力建立一个能促进国际合作与管理国家间关系的大厦,进而实现世界的和平与稳定。

除此之外,有的理性主义者还把国际组织认为是一种消除国家间在具体领域冲突,促进其合作,进而把这种合作精神扩大到其他领域,最终实现世界和谐与合作的功能性工具。功能主义者设想,功能合作的组织可能最终取代过去政治制度或使之流于形式。他们认为,20世纪世界的主要变化包括经济发展,国家政府在经济事务上作用的增强,政府对跨国界的功能与技术问题上合作有不断的需求和由于民主政治体制所面临的任务日趋复杂化所产生的对民主政治体系的挑战,这使得国家间可以在某些领域进行合作以增进国家的福利。尽管功能主义者认为尽管技术性或功能性问题注定成为政治性问题,但认为问题从政治性框架移到技术性框架将大大限制甚至消除冲突的可能。因此,功能主义者往往强调对政治行为者的作用进行有利于技术人员的进步性限制。对政治行为者限制为关注具体问题领域或社会福利的技术人员有利于有关人员转移和分散其民族感,增加合作精神;一个领域的合作成功有利于把这种合作精神传递或“溢出”到另一个领域,从而有利于世界的和平与安全和国家与人类的和平共处。

在对国际组织的研究中,理性主义思想是占主要地位的思想。在理性主义的国际组织观中,尽管各种观点中或多或少存在着一定的现实主义的成分,但其核心仍然是自由主义的国际政治哲学,即相信无政府的国际社会是可以通过人类的理性、共同价值观和共同利益来克服目前国际社会的非理性的因素,甚至逐步弱化直到取消国家主权,从而创造一个能保持人类和谐关系和安全的人类共同体。在实现民族国家或人类和平友好相处,消除冲突与战争的过程中,理性主义者认为国际组织起着至关重要的作用。因为,他们相信科学与技术的发展以及人类的经济活动的不断扩展,使得国际间的交往日益频繁和更加必要,这种国际关系中的社会性程度的加深,使得各国都感到更有必要加强彼此间的合作和规范彼此间的交往关系,国际组织正是加强这种合作,建立有效规范机制的关键,是促进人类理性的弘扬,强化与增进国家间共同利益,消除主权滥用的有力工具。

3.革命主义的国际组织本质观革命主义者一般也从其对世界力量的绝对性区分中对国际组织持有截然不同的认识和态度。革命主义者过去一般认为国际组织是世界范围内代表进步、正义和代表落后与邪恶的社会集团进行斗争产物,是两种不同的社会力量团结的组合。它可以分两种情况,一种是对现存的由国际社会统治集团所建立的国际组织,即对敌对社会集团建立的维持其世界性统治相延续世界的不公正与邪恶的反动组织,是维护旧的世界秩序的工具;另一种是对由国际社会被统治社会集团所建立的国际组织,即进步社会集团所建立的要改变世界的不公正,实现人类正义与进步共同体的组织,是实现人类社会的进步、发展和人类解放的组织工具,如19世纪建立的第一国际(当时称国际工人协会)、第二国际、本世纪初建立的共产国际、战后社会主义国家建立的一些联盟和第三世界国家为反对发达工业化国家经济剥削成立的一些国际组织与集团,如“77国集团”等等。对第一种国际组织以及本质,革命主义论者往往持一种全面否定的观点,认为这是世界旧势力或帝国主义(或国际垄断资产阶级)进行世界性支配与统治的工具或联盟;对第二种国际组织及其本质,革命主义论者往往认为这是新兴的代表进步的或受压迫的社会集团为实现新世界政治经济秩序或实现人类更美好未来,反对旧的世界秩序的革命组织,应予大力支持。另外,也有一些持革命主义倾向的人把现存的国际组织看成是实现国际正义的工具,如一些第三世界领导人往往把一些国际组织看成是实现世界资源再分配的工具,是实现新的国际政治经济新秩序的重要工具。

帝国主义统治工具论和帝国主义联盟论可以在一些激进的第三世界领导人、学者和一些马克思主义者对国际组织的评论中找到引证,如列宁对第一次世界大战结束后所建立的国际联盟所发表的看法是“实际上是一群你夺我抢的强盗的联盟”。

在一些第三世界国家对国际货币基金组织、世界银行和经济与合作组织的批评中也经常使用帝国主义或工业化国家剥削第三世界国家或不发达国家的“富国俱乐部”字眼。西方一些马克思主义者指责战后以美国为首建立的一些国际组织,如国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、经济与合作组织等等是国际垄断资产阶级进行世界统治的工具,尽管在名称上他们采用如“在20世纪后叶行使着集体资本主义的职能”等术语。

革命主义论者截然分明的爱憎性有时也表现在对国际组织的态度上。他们对敌对社会集团所建立的国际组织表现了全盘的否定性的态度,对本社会集团所建立的国际组织却表现出极大的政治热情,把本社会集团的历史使命与这些国际组织联系在一起,视这些国际组织为完成其建立更美好世界,为人类的进步、发展,消除现存世界一切不合理现象和团结本社会集团成员的工具。如在第一国际建立时,马克思为第一国际所写宣言中呼吁“全世界无产者联合起来”,在临时章程中,马克思写到“本协会设立的目的,是要成为追求共同目标即追求工人阶级的保护、发展和彻底解放的各国工人团体进行联络和合作的中心。”

列宁在共产国际成立大会中所作开幕辞中强调了无产阶级专政的必要性,②后来大会所通过的《共产国际行动纲领》中把无产阶级专政的路线定为共产国际和各国共产党共同的革命路线,并为此团结起来共同行动。在战后第三世界一些国家所建立的国际组织中有些组织的章程也含有革命性的色彩,如“非洲统一组织”雏形于1958年4月和12月召开的第一届和第二届“全非人民大会”,会上所通过的宣言,突出了要把非洲从殖民主义和帝国主义中解放出来,这一宗旨在“非洲统一组织”的章程中也得到了充分体现,虽然“非统组织”章程的革命性已经不如“全非人民大会”了,即不再要求建立统一的非洲合众国。在20世纪60年代第三世界发展中国家为了争取国际经济新秩序而成立的“77国集团”在最初也是具有很强的革命性色彩,1967年10月和1971年10至11月“77国集团”召开第一次和第二次部长级会议上通过的《阿尔及尔宪章》和《利马宣言》中突出反映了反对帝国主义特别是超级大国的掠夺和控制的主旨。后来“77国集团”以后的部长会议所通过的决议,尽管革命的词藻有所变化,但要求改变工业化发达国家所建立的国际政治经济秩序的主张没有根本变化,为此共同研究对策,彼此协调的立场态度没有改变。

具有革命主义目的的国际组织,由于所处的环境和它们的革命性主张相对立,因此,往往是一些非政府的国际组织,或者是一些组织形式不太健全的政府间国际组织如“77国集团”。

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