20世纪80年代末90年代初期以来，出现了一种公务员制度改革国际化的浪潮。首先，所有当代西方发达国家的公务员制度改革进入一个活跃期。其中，公务员制度改革力度比较大的国家，如澳大利亚、新西兰、英国、瑞士等，废除了传统的公务员法而重新颁布了新公务员法；改革力度较小的国家，如法国、德国、日本等，局部改革了公务员制度，但未改变基本制度和原则。其次，20世纪90年代后实行市场体制的原苏东社会主义国家，如波兰、乌克兰等，废除了原有的干部制度，仿效西方模式建立了公务员制度而制定公务员法。中国公务员制度的实践只有十余年时间，如何在国际大背景下把握《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的制度设计，是一个必须作出明确回答的问题。
公务员制度最早诞生于英、美等西方国家，经过百余年的发展，已经形成了公务员制度比较稳定的特征。20世纪80年代末、90年代初以来的西方公务员制度改革，有些方面发生了绝然不同的重大方向性调整。终身制的用人制度逐步动摇，公私部门的人事管理边界逐步模糊，职位分类与品位分类逐步走向融合，绩效工资开始侵蚀职级工资制度。个别国家如新西兰甚至放弃了公务员制度，1988年的《政府部门法》代替了公务员法；美国佐治亚洲1996年也废止了文官制度。如何看待这些变化直接影响到我国公务员立法中的若干制度设计。在公务员立法的过程中，必须处理好立足中国国情与把握当代国际化公务员制度改革的大趋势之间的关系。否则，在制度设计时会陷于无所适从的尴尬境地。笔者认为，寻求专业化与灵活性的统一是20世纪80年代特别是90年代以来西方公务员制度改革的发展态势；从“职业型”走向“职位型”是当代西方公务（《国家公务员暂行条例》于1993年8月14日中华人民共和国国务院令发布，自同年10月1日起实施。）员制度改革的归宿。我国公务员立法的主要使命不是从“职业型”公务员制度迈向“职位型”公务员制度，而是在“职业型”的框架内，立足解决中国人事管理的突出问题，针对当代西方公务员制度的“共时特征”采取“补课”的态度；针对当代西方公务员制度中的“历时特征”，适当设置一些弹性化的制度安排，为下一步的发展留出充分的空间。
第一节当代西方行政改革
20世纪90年代之后的西方公务员制度改革，是20世纪80年代以来西方行政改革的一个有机组成部分。这次始于英国、新西兰的西方行政改革运动，一直持续了1/4个世纪，至今依然方兴未艾。根据哈佛大学肯尼迪政府学院的依莲·修拉·卡马克的统计，世界上超过340万人口的国家和地区的123个国家中，有99个国家开展了行政改革运动，其中几乎所有的发达国家都包括在内。
20世纪80年代西方国家改革的重点是国有企业的私有化，90年代后将改革的重点转为政府核心职能的调整。第一阶段的改革主线是调整政府与市场、社会的关系，优化政府职能结构；第二阶段改革的主线是优化公共服务机制，深化内部管理体制改革，包括公共服务供给方式改革、文官制度改革、预算和财政管理体制改革、利用信息技术推行电子政务等。以经合组织国家为例，这次行政改革力度最大、公务员制度改革力度最大的第一组国家有：新西兰、澳大利亚、英国、瑞士、瑞典；处于中间状态第二组国家有：丹麦、挪威、芬兰、加拿大、美国、韩国等；步子稍慢的第三组国家有：日本、法国、德国、波兰等。
当代西方公务员制度改革的力度与行政改革成正比。
一、当代西方行政改革的动因
西方行政改革的直接动因，就是推动公务员制度改革的间接原因。财政压力是西方行政改革的最初原动力，经济信息化是西方行政改革的内在推动力，经济全球化是西方行政改革的外在压力。这三大经济推动力交互作用推动了当代西方行政改革。其中全球化的步伐进一步加快在其中发挥了动力整合的作用。所谓经济全球化的步伐进一步加快，主要是指资金、商品信息、人员以更大的规模和更快的速度在全球范围内流动与配置。国际资本的流动是经济全球化的基本形式。国际资本与任何形式的资本一样，都是为了追求最大限度的利润。国际资本总是追求到那些提供的服务最好、交易成本最低的地方去投资。世界银行对3600家国际企业进行了调查，请他们对世界各国的可靠性和可信度作出评估，以此为基础建立包含决策可预见性、政治稳定性、免除腐败等方面标准指数。各国为了吸引国际商业与国际投资，必须通过政府改革来创造更好的投资和商业环境。“世界需要征服那些拒绝做出重大改变的国家”。推动西欧国家政府改革的最大推动力，是成立欧盟的马里斯特赫特条约设定的财政指标，该条约要求各国政府将外债减至国内生产总值的固定比例上。信息技术革命拉大了公共部门与私人部门之间的绩效差距，政府不得不引进私人部门的管理原则、管理技术、管理方法，如绩效测评、标杆管理、战略管理等。
二、当代西方行政改革的主线及指导理论
改革的两条主线：市场化与绩效化。
改革三大领域：政府做什么？政府如何做？政府组织内部管理体制改革。政府做什么以及如何做，体现的是市场化的主线，其背后的理论是公共选择理论。政府组织内部管理体制改革体现的是绩效化的主线，新公共管理理论是其指导理论。
政府做什么？按核心职能与非核心职能分开的思路，理顺政府与社会、政府与市场之间的关系。有学者称之为政府卸载与政府职能结构优化。
政府如何做？指那些属于政府份内的事情如何做。市场化、社会化是方向。尽可能借助社会力量。核心理念是公共服务的安排者与生产者分开。
政府内部管理体制的适应性调整。发达国家政府内部管理改革可以分为理念、体制、机制和操作技术四个方面，涉及组织结构、人事制度、预算财务管理、工作程序设计多个方面。与中国行政改革侧重机构调整不同，当代西方国家政府侧重管理层次。其总的改革导向是绩效化。
下面简要介绍公共选择理论与新公共管理理论。
（一）规则变革是公共选择理论关于行政改革的核心观点
公共选择，是指通过非市场的方式来解决社会公共问题。
公共物品的有效供给，是最典型的社会公共问题。公共物品的供求规律不同于私人物品的供给规律（如公共物品不像私人物品那样容易直接从市场上募集成本），因此，就有了相对于市场个人选择的非市场集体决策，即公共选择。公共选择的过程实质是一个政治决策过程，就是通过公共政策的形成及其执行来供给公共物品，满足人们的公共需要。公共选择理论就是利用经济学的分析工具专门研究非市场决策的一门经济学科。公共选择理论的主题是政治学的主题，包括：国家问题、投票规则、官僚体制等。
经济理性人假设是公共选择理论的逻辑前提，而规则变革是公共选择理论的研究起点。所谓经济理性人，就是指个人一般按照成本一收益的理性计算追求自身效用最大化的满足。
经济理性人是市场经济发展的前提，也是市场经济塑造的结果。尽管每个具体经济理性人的表现程度不一样，但经济理性人在充当三种决策（个人决策、代理决策和集体决策）角色时，其选择行为是大相径庭的。经济理性人可以在既定预算约束下最大化满足自己的利益，也可以通过“损人”之手段达到“利己”的目的，更可能的是借他人的资源，通过合法形式来达到自己的目的。经济理性人通过交易才能最大限度满足自身效用。广义上的交易，是指为了满足自己利益而与他人的交往。狭义上的交易就是指市场上的等价交换。经济理性人在交易中必须有一定的规则约束才能顺利进行。规则旨在减少人们的不确定性，降低交易费用。
1.规则的含义
规则就是人们在交往中约束人们行为的规范。规则与新制度经济学中“制度”含义基本相同。诺斯将制度界定为：“制度是为约束谋求财富或本人效应最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理行为规则。”与“社会制度”这样一个分析不同社会形态的宏观分析工具相比，规则只是评价不同经济绩效或行政绩效的微观分析工具。如，17世纪初期英国创立专利法这样一种保护个人专利的规则，缩小了创造发明的个人收益与社会收益之间的差距，极大促进了经济的发展。与“体制”相比，规则只是体制的内涵要素。体制是一系列相关规则组成的有机结构。体制改革可首先体现为规则改革，规则变革的涓涓细流也许汇成体制改革的滔滔江河。与各种角色构成的“组织”相比，规则只是一组行为规范，是组织内部各种要素的粘合剂，是组织运转的指示器。
公共选择理论把政治过程也看成是一个复杂的交易过程。
布坎南认为“政治是一个解决或调停不同的个人利益之间冲突的过程”。诺斯认为，政府是通过提供公共物品（一系列产权规则、交易规则以及严格执行规则）来换取社会税收的过程。公共选择理论并不否认政治过程中的强制因素，只是认为强制因素在复杂的政治交易中更容易出现。因此，抽去了政治交易中的权力因素、不平等因素，强调人们交易的自愿性。
强调规则变革，是公共选择理论以交易经济学的观点来观察政治的落脚点。规则好，可以使坏人少做坏事，甚至会使坏人做好事。规则不好，无法使好人充分做好事，甚至会使好人做坏事。要想改变结果，就要改变过程，要改变过程就要变革约束交易过程的规则。物质技术水平的高低决定生产成本的高低，规则的选择决定交易成本的大小。如何改善市场呢？通过“促进交换过程，通过重组贸易、协约和协定规则，就可以改善市场”。如，WTO成员之间的不懈谈判，就是试图优化规则，促进贸易，推动经济全球化。同理，“要改善政治，必然要改善或改革规则”，因为，政治竞争是在既定的规则结构内进行的。要想提高政府效能，不能全部指望公共管理者对公共利益的奉献，重要的是改革政府系统得以运转的规则。但是从何着手呢？公共选择理论提出了规则变革的优先原则。
2.与政治规则相比，优先选择经济规则
从性质的角度看，规则可以分为政治规则与经济规则。政治规则构成政治（政府）制度，经济规则构成市场制度。公共选择理论提出了一个非常重要的观点就是，优先选择经济规则来解决公共问题。“选择‘官僚主义’解决的做法永远只应该是第二等的最好做法，只有在其他一切办法都证明确实不能发挥作用的情况下，才有必要采取这种解决办法。”于是，“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”，成为公共选择理论的一个基本理念。与传统行政学相比，公共选择理论不是强调通过改革政府本身来解决公共问题，而是主张“政府不是解决问题的办法，而是问题本身”，必须重新调整政府与市场之间的关系，重新发现和利用市场机制。为什么经济理性人在经济市场的利己行为能生成自然秩序，而在政治市场上却造成灾难性的后果呢？政治市场与经济市场存在本质区别。政府制度与市场制度具有本质的区别。
社会上存在经济市场与政治市场两种市场。在经济市场中，人们进行商品与服务的交易，交易的媒介是货币，在价格机制、竞争机制与供求机制的作用下，资源可以得到最优配置；在政治市场上，政治家和选民之间进行权力和福利的交易，交易的媒介是选票。经济市场上的消费者追求效用最大化，生产者追求利润最大化。政治市场上选民追求福利最大化，政治家追求权力最大化。政治家并不比老百姓高尚，为了追求权力最大化，可以牺牲管理的科学化，可以牺牲社会公共利益。如，布坎南认为，美国的民主是“赤字民主”，这是选民与政治家在政治市场上互动的必然结果。研究表明，财政压力是当代西方国家行政改革的最初原动力。
政府制度与市场制度具有本质的区别。
政府部门供给公共服务的成本与收益的脱离程度高。在市场制度的作用下，成本越低，收益越高；而在政府制度的作用下，提高效率、降低成本、节省预算，只能导致下一年度预算的削减。因此，降低成本，提高效率，不是政府部门刻意追求的理性选择；追求预算最大化是实现个人利益与部门利益最大化的理性选择。当然法治比较健全的当代国家，政府部门是“要钱不要权”，而处于转型期的我国，“政府部门既要权，又要钱”。事实上，西方发达国家也正是弱化预算与效率之间的脱离程度为导向，改革预算制度，如实行绩效预算制度、跨年度预算制度等。而对现阶段的中国来说，健全公共财政，切断权力与利益之间的脐带，推行部门预算，则是当务之急。
政府决策者权力与责任的脱离程度高。私人组织由所有者决策，决策一旦失败，后果和损失由自己来承担。政府中由政治家和官僚来决策，决策一旦失败，后果由社会和老百姓来承担。因此，决策的后果风险大。
生产者与消费者的脱离程度高。市场上的消费者可以通过自由选择、“用脚投票”来直接监督厂家；鉴于因政府供给公共服务的垄断性，由于缺乏测量政府机构产出的质和量的明确指标，以及消费者处于纯粹受惠者地位无法理直气壮争取权益等原因，消费者难以直接有效地监督政府部门。推行公共服务的市场化，打破垄断；抓住关键指标，推进政府部门的绩效管理；与消费者签订“公民宪章”，通过电子政务进行公民满意度调查，增加消费者选择权，加大公民对政府部门的监督力度，是政府改革的理性选择。这也是中国与当代西方国家在当前阶段都有条件采取的改革举措。
