二是难以证明工资低是导致腐败的最大原因，难以证明设立荣休金制度后就能遏制腐败。在论述《公务员法》立法的社会生态环境时，笔者在前几章中描述过当前体制转型期的腐败的严峻形势，如何最大限度地遏制腐败，《公务员法》的制度设计对此应有所贡献。反对荣休金制度设计的观点认为，导致腐败的原因是多方面的，如权力缺乏制约、体制转型期间出现制度漏洞等，如果说是公务员的工资低，也可能不是导致腐败的主要原因。新加坡、中国香港基于法制健全、权力制约有效的环境，设立“无法定过错全拿走，有法定过错全失去”的廉政公积金制度，这种做法对中国大陆可能缺乏针对性。从已有的腐败案例来看，涉及金额数百万，甚至几千万的屡见不鲜，因此，人们难以把握到底多少荣休金才能超过官员腐败带来的经济利益，才能对他们有吸引力。太少了，可能是杯水车薪；太多了，老百姓可能受不了。对个别地方率先出台廉政公积金的做法，有观点认为，这可能是“以最崇高的名义包装最丑陋的行为”，有人甚至还发出“是廉政措施，还是集体腐败”的疑问。
笔者认为，要不要设立荣休金制度与如何设计荣休金制度是两个问题。从长远看，应该设立荣休金制度。在没有全国性规定之前，也不应该反对地方政府设立规范的廉政公积金制度。荣休金的数目不一定多，如英国一次性退休金（相当于本文中所说的荣休金）只是年工资的两倍，也没有多少钱。但它是一个标志，它标志着一个公务员全部职业生涯中的清廉。根据“无法定过错全拿走，有法定过错全失去”原则建立廉政公积金制度，寄托着全社会对一个公务员保持高尚从政操守的期待。
（三）职务任免
1.立法思想
加强和改善职务管理，增强公务员队伍活力，是职务任免制度设计的立法思想。
职务任免的实质是职务管理，就是确认机关与公务员的某种职务关系。一般情况下，机关是通过对公务员的任职而对其加以使用；每一个公务员都必须担任一定的职务，并履行职务所要求的职责。取得、丧失公务员身份，或者调动工作岗位，都与职务发生关系，都涉及到职务的任免。公务员职务任免制度就是公务员任用方式、任免机关、任免权限、任免程序、任免情形等方面的规定和规范。健全职务任免制度，将为公务员管理的其他环节提供良好的基础。因此，职务任免制度设计的立法本意就是突出职务管理的严肃性。机关必须按照法定的情形、权限和程序任免公务员的职务；任免职务必须在国家核定的职数限额内进行，不允许扩大公务员职务限额，规定公务员不得在企业、经营性事业单位和社会中介组织兼任职务，以保证公务员队伍的廉政勤政。
职务任免制度设计还应该具有增强公务员队伍活力的功能。公务员制度在西方发达国家的早期发展阶段，普遍采取公务员常任制，非因法定事由、法定程序，公务员不被免职、降职、辞退、政纪处分。委任制（常任制）带来的是稳定性有余，灵活性不足。因此，20世纪80年代以来当代西方国家，特别是已经基本进入“职位型”公务员制度的国家，普遍扩大聘任制公务员的范围。尽管我国公务员制度只有10多年的发展时间，也开始出现公务员队伍活力不足、灵活性不够的问题。100%的常任制不利于机关弹性地开发人才资源。也有设立聘任制客观需要。考虑到中西方公务员制度处于不同的发展阶段，不能将聘任制与常任制置于平分秋色的地位。委任制依然是最基本的任用制度。另外，我国已经确立的退休制度，解决了领导干部“活到老一定要干到老”的问题，但是没有解决领导干部“不到退休年龄绝不退职”的问题。职位，特别是高层领导职位，应该是创业的平台，不应该只是解决待遇的手段。人与职位都是非常稀缺的资源，人与职位的最佳匹配是职务管理的重要内容。因此，应在总结试点经验与充分论证的基础上，对领导成员职务实行任期制。
2.制度要件
（1）任用方式
职务任免是职务任用的外在形式。因此，职务任免制度设计首先要定位职务任用方式。公务员职务实行选任制、委任制和聘任制。领导成员职务实行任期制。
（2）任免情形
选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被免职的，其所任职即终止。选任制公务员选任职务终止，不再担任公务员职务的，不保留公务员身份。
委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。
机关按照规定聘任公务员，可以按照法定的录用程序公开招聘，也可以从符合条件的人员中公开选聘。按照平等自愿、协商一致的原则签订书面聘任合同，根据聘任合同管理。聘任期满不再续聘或者聘任期内解除聘任合同的，所任职务终止，不保留公务员身份。
（3）规范兼职
对公务员的兼职情形做严格规范，是世界各国《公务员法》的普遍做法。如德国《公务员法》第65条规定，政府不得批准下列兼职工作：兼职的种类和范围需要占用公务员大量精力（超过了正常周工作时间的1/5），以至妨碍了公务员正常履行公务；兼职会与公务员的义务发生矛盾；兼职从事的工作是公务员所属的行政机关处理或将会处理的事务；兼职会影响到公务员的公正性或不偏不倚；兼职会严重限制将来对公务员的任用；兼职会损害公共行政管理的形象。德国《公务员法》第64条规定了允许公务员兼任职务的情形：经最高公务机关批准，公务员有义务兼任公务中的一项职务，但这一职务必须是公务部门下属机构中的职务，公务员的兼职所从事的工作与该公务员的职前教育或职业培训相符，而且对他不产生任何费用。最高公务机关可以委托下一级机关行使该项职权。《国家公务员暂行条例》对公务员兼职作过规定，即“国家公务员原则上一人一职，确因工作需要，经任免机关批准，可以在国家行政机关内兼任一个实职。”“国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。”在《公务员法》立法的过程中，倾向性的意见是，“只规定公务员不得在企业以及其他营利性组织、社会中介组织兼任职务”，对公务员在机关内兼职不作限制。主要是考虑到如下两种情况，一是目前机关中高一级非领导职务兼任低一级领导职务的现象大量存在，从实践效果看，这是在领导职数有限的情况下解决干部待遇问题，激励干部努力工作的一种有效手段，各方面都予以认可；二是这次制定《公务员法》确立了分类管理的思路，按照各类公务员的职务设计，将出现行政执法类职务、专业技术类职务兼任领导职务的情况。对这两种情况如何看待，还需要在实践中进一步探索和规范，目前以先不作限制为宜。
关于限制公务员在机关外兼职问题，需要作两点说明：一是与《国家公务员暂行条例》相比，增加了公务员不得在社会中介组织兼职的规定。社会中介组织介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并在各类市场主体之间从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动。这种机构或组织依法设立，对其行为后果要承担相应的法律责任和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。规定公务员不得在其中兼职，有助于加强对这些组织的管理和监督，也有助于公务员廉洁从政。二是对因工作需要经任免机关批准兼职的，规定兼职的公务员不得领取兼职报酬。有些兼职是客观需要，如常设机构的领导职务担任非常设机构的领导职务，如总理担任全国防汛抗旱总指挥部的主任；有些兼职是自身职务派生出来的职务，如财政局的副局长兼任发展与改革委员会的委员。在逐步推进行政体制改革、理顺政企关系的进程中，由于一些特殊原因，个别公务员在企事业单位兼任职务的情况还会存在，比如在一些以工业矿区为主体的城市，为了有效协调政企关系，地方和企业领导人实行交叉任职等。规定公务员兼职不得兼薪，也是出于廉政方面的考虑。
（第一节《公务员法》的立法框架（二）
3.前后对比
与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》应该有三个比较大的变化，一是领导成员实行任期制。二是将聘任制确立为公务员一种任用方式。三是回避公务员最高任职年龄限制问题。在整个《公务员法》的制度设计中，带有制度创新色彩的部分，除分类制度设计之外，当推任期制与聘任制的创设。
笔者将辟专章论述。
《国家公务员暂行条例》曾对此作过规定，即“国家公务员担任不同层次领导职务的最高任职年龄，由国家另行规定。”从实践情况看，由于该问题比较复杂，国家没有对此做出统一规定，只是在机构改革、领导班子换届时有过类似的政策规定。
基于以下考虑，在《公务员法》中可不做统一规范。
一是大多数公务员从事一般业务工作，经验的积累和工作的稳定是极其重要的，除了必须的交流外，应鼓励其在本职岗位上努力工作，不需要对其担任领导职务的最高任职年龄做出限制。
二是公务员中的领导成员的最高任职年龄问题，也要区别对待，换届时如何规定，要从当时的实际情况出发，制定具体政策规定，不宜一刀切。这样将更具灵活性和实效性。
三是机构改革时，为了推进改革的实施，确定一定的年龄界限，则是非常情况下的非常政策和手段，而且每次机构改革遇到的情况也不一样，解决的问题也不相同，更要视具体情况而定，也不宜在《公务员法》中做出规定。
四是由于新创设了领导成员实行任期制的制度，可以在很大的程度上替代原来关于最高任职年龄的功能。
4.主要争议
在《公务员法》立法的过程中，有人认为确立聘任制后，可能把不住公务员队伍的“进口”关，可能出现“考”不进来的，“调”进来；“调”不进来的，“聘”进来。笔者认为，坚持“凡进必考”同样是公开选聘聘任制公务员的基本原则。之所以确立聘任制，是因为一些职位适合聘任制公务员，但这些职位同样有内在的职位要求，所以，同样要求客观的评判尺度。
（四）培训
1.立法思想
强调公务员培训的权利与义务的统一，强调分级分类培训，是设计培训制度的立法思想。
培训属于公务员的素质更新。公务员的培训是指机关适应国家发展战略和公务员职业发展需要，根据工作和提高公务员素质的需求，按照职位的要求，有计划有组织地为提高公务员政治和业务素质进行的教育、训练活动。培训是开发机关人才资源的基本途径。
参加培训是国家公务员的权利和义务。但在培训实施过程中却存在着作为义务不够落实，作为权利得不到保障的问题。有些公务员属于“学习委员”，多头培训，重复培训。相当一部分公务员得不到应有的培训。“按照职位的要求”进行培训，是法定要求。从现在实施的培训来看，主要是以职务层次为标准组织培训，并没有“按照职位的要求”来组织培训。
不管是在何种岗位上工作，只要是县处级、司局级，就组织在一个班次学习。这在形式上满足了任职培训的要求，但不一定符合按职位的要求进行培训。因此，培训制度设计的立法思想始终必须突出两点：一是强调公务员培训的权利与义务的统一，二是强调分级分类培训。从义务角度看，公务员必须参加初任培训和任职培训。从权利角度看，必须强化机关对公务员承担的责任。机关应着眼于公务员职业发展来安排培训工作，使公务员在职业生涯中持续得到培训和提高。公务员的培训作为机关公务员队伍建设的基础性工作，应切实体现在机关公务员培训的总体规划与实施计划之中。机关中的职位千差万别，不可能根据每一个职位的特点进行培训，但应当根据职位的类别特点组织分类培训。
2.制度要件
（1）培训原则。我国公务员培训的基本原则是，理论联系实际，学以致用，按需施教，讲求实效。注重能力建设。理论联系实际，是公务员培训的方向。学以致用，是公务员培训的目标。按需施教，是培训内容要求。讲求实效，是对公务员培训的效果要求。注重能力建设，是公务员培训的目的，是培训最终的落脚点，是公务员参加培训作为权利与义务的结合点。
（2）培训种类。与公务员培训制度的立法思想与基本原则相适应，公务员的培训可分为四类：一是对新录用人员在试155用期内进行初任培训。二是对晋升领导职务的公务员在任职前或任职后1年内进行任职培训。三是对从事专项工作的公务员进行专门业务培训。四是对全体公务员应当进行更新知识、提高能力的在职轮训。这四种培训方式基本上与1993年《国家公务员暂行条例》相承接，只是每类培训的范围与要求更加明确，从而使公务员的培训贯穿整个公务员的职业生涯。
这四种类型的培训，是必须组织的法定培训，还可组织其他类型的培训。如许多机关以适当的形式来支持公务员接受MPA教育，等等。
（3）培训要求。区别对待领导成员与领导成员以外的公务员的培训时间要求。与现有相关规定相衔接，领导成员每5年或者每届任期内应参加累计不少于3个月的培训，领导成员之外的公务员每人每年参加培训的时间累计不少于12天。这种要求与公务员的第一个层次的分类（即政治层面的分类）相适应。
区别公务员的类别特点进行分类培训。对担任专业技术职务的公务员，按照专业技术人员继续教育的要求进行在职培训。专业技术人员按《全国专业技术人员继续教育暂行规定》
等规定开展继续教育已经多年，有较好的实践基础，得到社会各界的普遍认同，形成比较完备的制度。这为专业技术类公务员的各类培训提供了重要的参考。对担任行政执法职务的公务员，应根据行政执法的实践特点进行培训。对法官、检察官的培训，本来就不同于一般公务员，《公务员法》出台后，更应着眼于司法规律的掌握来改进法官、检察官培训。对警察，也应该适当体现其特点。如在国家规定的四类培训基础上，公安系统可继续实施晋升警衔培训。
应当有计划地加强对后备领导人员的培训。后备领导人员是党政人才的重要组成部分。后备领导人员的培训不是与法定的四类培训相并列的一种培训，其中包括任职培训、专门业务培训和在职轮训。
（4）培训结果的应用。公务员的培训情况、学习成绩，应作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。
