伯里克利在著名的《丧礼上的演说词》中说：“我们的政治制度之所以被称为民主制，是因为政权在全国公民手中，而不是在少数人手中。”雅典公民的“轮番为政”是雅典主权在民的体现之一。雅典的公共职位是向全体公民开放的。任何一位公民只要有所作为，他都会被推任公职。“依此见解所得结论，名位应当轮番，同等的人交互做统治者与被统治者，这合乎正义。”古罗马时期著名的政治思想家西塞罗鲜明地指出，“任何人不应连任同一官职，除非间隔十年以上方可，他们应根据法律规定，遵守年龄限制。”以天赋人权论、契约论、人民主权论、分权制衡论、代议制政府论为基本建国理论的资产主义民主，是在资产阶级战胜封建王权的过程中建立起来的，处于被管理地位的多数对处于管理地位的少数予以制约的条件更加优越，如产权制度对合法私有财产的保护，普选制度对公民普选权的扩大，都促进了下对上的制约。但资产阶级民主的代议民主制已经取代了雅典古希腊民主的直接民主制，资产阶级民族国家已经取代了古希腊的城邦国家，执政党与在野党的“轮番执政”已经代替了在小国寡民状态下公民的“轮番为政”，下对上的制约是否还要通过周期性的选举来更换政府全部官员？一些资本主义国家经过艰苦的探索，公务员制度确立后，才算有了答案。这就是政务官实行任期制，事务官实行常任制。政务官实行任期制一般不需要专门法律规定，它是周期性选举制度与多党制运作的一个必然结果，而事务官实行常任制则多是通过公务员法来规定的。从此，政务官与事务官成为两类不同性质的政治管理者。
实际上，资本主义国家确立公务员制度以后，管理国家的官员包括选任制官员、政治任命官员、常任公务员三部分。选任制官员与政治任命官员合称政务官。
政务官包括国家元首、政府首脑、内阁成员及行政首长、国会议员以及由政治任命的一些特别职位；事务官就是依法录用考试的公务员。政务官的职责是从事政务，进行政治决策；而事务官的职责是执行政务官的政治决策，依法履行法定职责。
除个别情况外（如君主立宪制国家的国家元首），政务官或由公民投票选举产生，或由国家元首、政府首脑的政治任命而产生，与执政党共进退；而公开的竞争性考试是职业公务员最基本的任职手段，职务常任。资本主义国家之所以通过建立公务员制度来区分政务官与事务官，就是试图完善下对上的制约范围与制约方式。资产阶级建国后奉行了一条政治民主化、管理也必须民主化的执政思路。即大选获胜后的执政党更换前一届政府任命的所有官员，重新任命忠于本届政府与忠于本党的官员。于是周期性的大选带来周期性的官员大更换，虽然有利于下对上的制约，但不利于政府的专业化建设以及社会的长治久安。这种执政思路是资产阶级不成熟的治国理念的一种体现。西方国家确立公务员制度后，其执政思路则纳入政治民主化、管理科学化轨道。政治家是由选民的选票来直接控制的，公务员则是通过法律来直接控制的；政治家对选民负责，公务员对法律负责。政治家与公务员之间形成了一种张力：政治家强调行政是政治的一部分，因此，倾向于对行政进行控制；公务员强调自己业务领域的专业化，不能以政治标准取代专业标准与管理技能。
公共行政学的创始人威尔逊1887年提出的政治与行政两分法的理论，为政务官与事务官的两分的实践提供了坚实的理论支撑。“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”1911年古德诺又在《政治与行政》一书中从政府功能的角度进一步阐明了政治与行政的内涵，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。在此基础上古德诺又强调了任期制度的观点：“如果希望高效率而又公正无私的行政，如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学、准司法、办事和幕僚性的那个部分中，就应该做出长期任职规定。而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有决定影响的地方，特别是对那些行政首脑来说，则应当避免长期任职。”在政务官与公务员队伍的交界处有一支特定的官员队伍，这就是政治任命官员（political appointee）。国家依法对公务员进行管理，并不依靠作为选任制官员的政治家的意志来管理。
基于加强选任制官员的政治领导考虑，选任制官员也依法直接安置一些政治任命官员。所谓的政治任命官员，主要是指由选任制官员自己选定的顾问、助手以及在一些特别职位上工作的官员。以英国为例，英国首相及659名下院议员、109名大臣，属于选任制官员；常务次长、副次长、助理次长、法律顾问、处长、科长、副科长和中下层官员属于常任制公务员；而80名政治顾问，属于政治任命官员。对法国来说，法国当选总统、总理、部长及283名参议院参议员、577名国民议会议员，属于选任制官员；每一名部长所聘请的10名左右的顾问，属于政治任命官员；其余属于常任制公务员。
政治任命官员具有自己特定的产生方式与管理办法。在政治忠诚、专业知识、社会关系这些任用资格条件中，最关键的是要与政府首脑或部长具有相同的政治立场，能够得到充分的信任。政治任命官员或由政府首脑，或由部长任命（有的国家需经立法机关审查后才能任命），属于典型的“任人唯亲”，但相关责任人要承担连带政治责任。2002年5月底，英国交通大臣引咎辞职，主要是因为其顾问在“9·11”事件后发表了有损政府形象的言论，被媒体曝光后丢了饭碗，交通大臣也被迫引咎辞职。政治任命官员与选任制官员共进退。不再担任政治任命官员后，回到原来的工作领域（如法国），可重新返回社会（如美国、英国），可重新回到公务员队伍（如法国）。可见，常任制公务员是“法律的仆人”，而政治任命官员是“选任制官员的仆人”，而选任制官员是“公民的仆人”。公务员是由法律直接来控制的，政治任命官员是由选任制官员直接来控制的，而选任制官员则是由公民（通过选票）来直接控制的。
综上所述，西方国家选任制官员和政治任命官员的领导职务不可能是终身制，其选举制度和政党制度决定了这些高层官员必定是任期制的，由此生成高层政府官员新陈代谢的更新机制。西方国家公务员队伍中的确存在更新机制不畅的弊端，20世纪80年代以来正通过扩大聘任制公务员的范围来予以解决。在我国现行政党体制下，没有政务官随执政党共进退之说。西方政务官那种随选举周期有机更新的新陈代谢机制在我们国家是不存在的。所以，要建立中国高层官员的更新机制，必须立足中国特有的政治体制寻找新的思路。以普遍适用的原则建立的任期制，就是一种比较现实的选择。
权力的接受者必须对权力的来源负责，这是权力运作基本规律。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”既然权力的属于人民，那么，“任何领导干部的任职都不能是无限期的。”邓小平1980年就敏锐地意识到，“领导职务终身制”是党和国家的领导制度存在弊端的重要表现之一。“从党和国家的领导制度，干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”
2.缺乏任期制是领导职务终身制延续的制度根源
何谓领导职务终身制？有三层内涵，一是干部无限期地担任领导职务，直至身体健康原因不能工作或去世这样一种现象。简言之，“活到老，干到老”，依靠离、退休制度才能解决这类领导职务终身制。二是担任领导职务一直到离退休。简言之，“不到退休，绝不退职。”领导职务成了终身的身份。三是没有或不受任届、任期的约束，无限制的任职。或是本来就没有任届、任期的规定，或是有相关规定，也不遵守，长期任职形成的影响等于终身职务形成的影响。导致第二类、第三类领导职务终身制的主要制度根源就是缺乏相应的任期制。
1980年邓小平在分析干部领导职务终身制形成的原因时指出：“干部领导职务终身制的形成，同封建主义的影响有一定的关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系，革命战争时期大家还年轻，50年代正值年富力强，不存在退休问题，但是后来没有及时解决，是一个失策。应当承认，在当时的具体历史条件下，这个问题无法解决也无法完全解决。”那么如何解决领导职务的终身制呢？邓小平提出应健全三个方面的制度，“关键是健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任、聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”从邓小平提出要“废除干部领导职务终身制”以来，已经历了1/4个世纪。就邓小平提出的这三个方面的制度来说，首先，退休制度是执行最好的制度，退休制度解决了党政领导干部“活到老，干到老”的问题，但是没有解决“不到退休，绝不退职”的难题。其次，干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度已经基本建立，除弹劾制度外，此处提到的其他制度执行得也不错。最后，关于各类领导干部的任期制至今还没有“作出适当的、明确的规定”，这是导致干部领导职务终身制的制度根源。
首先，从党章规定来看，至今没有关于党内领导职务任期制的明确规定。
民主革命时期，中国共产党有时通过对各级党组织的规定来间接体现对干部的任期要求。1921年经过选举产生的党组织领导成员的任期为1年。1922年7月党的二大通过的第一个《中国共产党党章》第16条规定，“全国代表大会为本党最高机关，在全国代表大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关”。第8条规定，“中央执行委员会任期1年，区及地方执行委员会任期均半年，组长任期不定，但均得连选连任，干部由地方执行委员会随时任免之。”1923年6月，党的三大通过的《中国共产党第一次修正章程》延续了二大党章对任期时间的规定。1925年1月，党的四大通过的《中国共产党第二次修正章程》在延续前面规定基础上，第一次针对个人提出了任期要求，“支部或书记任期3个月，区及地方委员支部干事或书记辞职时，须得上级机关之许可。”1927年6月1日通过的《中国共产党修正章程决议案》没有对党组织或党员干部做出任期规定。1928年7月通过《中国共产党章程》仍然缺乏对党组织与党员干部的任期制规定。
抗日战争时期陕甘宁边区制定的几部法规中，对参议员、人民代表的任期都做出了规定。1945年通过的新党章特别强调党的选举制度，且新党章的第53条规定，“由支部全体党员大会选举支部委员会，以进行经常工作，任期半年至1年。”建国后1956年八大通过的新党章对党组织任期做了更加明确的规定。第31条规定，“党的全国代表大会每届任届5年。”第40条规定，“党的省、自治区、直辖市委员会任期3年。”第33条规定“党的中央委员会任期5年。”第43条规定，“省、地、县、自治县、市代表大会每届任期3年。”第49条规定，“基层党委员会、总支部委员会和支部委员会任期1年。”“文革”期间八大、九大分别于1969年4月14日、1973年8月8日通过的党章，大大简略了对党组织与干部的任期规定。两个党章只是笼统的规定，“党的全国代表大会，每5年举行一次。在特殊情况下可以提前或延期举行。”“党的地方县以上，人民解放军团以上的代表大会，每3年举行一次。”“党的基层组织，每年改选一次。”改革开放后邓小平提出了废除领导职务终身制的任务，但没有任期制的专门规范。1980年，党十一届五中全会讨论党章修改草案时，提出了废除领导职务终身制的问题。此后，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中明确提出，“从组织上发挥社会主义的优越性，自觉地更新各级党政领导机关，逐步实现领导人员的年轻化、专业化的问题。”在1982年7月30日举行的中共中央政治局扩大会议上，邓小平提出，“这次的党章有些问题没有完全解决，比如领导职务终身制的问题，已经接触到了，但没有完全解决，退休制度的问题也没有完全解决，设顾问委员会，是一种过渡性质的。”“顾问委员会，应该说是我们干部领导职务从终身制走向退休制的一种过渡。”“但是在这个过渡阶段，必须认真使干部队伍年轻化，为退休制度的建立和领导职务终身制的废除创造条件。”直到1987年十五大、2002年十六大修改的新党章，依然没有对党内领导职务的任期制作出明确具体的规定。
其次，尽管法律、法规中有一些任期的零散规定，但任期制并没有按普遍适用的原则依然没有建立起来。
在创建中华苏维埃政权时期，采用了任期制。1931年全国苏维埃代表大会上通过、1934年1月第二次全国苏维埃代表大会通过修正的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，“地方苏维埃代表有一定的任期，参加城市或乡村苏维埃各种组织和委员会的工作。”新中国成立的半个多世纪以来，颁布的六部宪法，每一部中都有关于任期制的要求和条款。根据宪法修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国检察院组织法》、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，对国家机关有关领导成员作了进一步的规范。但是任期制并没有按普遍适用的原则建立起来。这主要表现在四个方面。
一是对地方党政领导职务还没有任届限制。目前除宪法规定全国人大常委会委员长、副委员长、国家主席、副主席、国务院总理、副总理、国务委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长连续任职不得超过两届外，没有对其他党政领导职务做出任届期限的规定。
二是对部分委任产生的重要领导职务没有任期规定。现在实行任期的范围仅限于包括县以上各级人民政府组成人员在内的经过选举产生的领导干部，这一部分在整个干部队伍中所占比例极小。对大量的委任制干部，全部没有规定任期。其中，对工作部门与工作机构的副职领导没有规定任期。
三是任期制的相关制度和措施不配套，缺乏可操作性。特别是缺乏有效的任期目标责任制和任期考核制度。
