职务晋升是对公务员最大的激励，职务晋升制度在激励机制居于关键地位。将公开选拔与竞争上岗确立为公务员法定的职务晋升方式之一，这是职务晋升制度方面最大的突破。吸纳干部人事制度改革的一些新成果，是《公务员法》的立法思想之一。公开选拔与竞争上岗、任前公示、任期制、任职试用期、部分职务的聘任制以及人事争议仲裁制度等，都属于1993年以来干部人事制度改革的新成果。相比于其他改革成果来说，对是否将公开选拔、竞争上岗写进《公务员法》，是否将其与传统的委任制一道确立为法定的职务晋升方式，还有一些保留意见。持保留意见的观点认为，尽管公开选拔与竞争上岗有很强的生命力，但这两项制度还不成熟，其效果还需要进一步验证。如公开选拔出来的干部表面上“好看”，而实际上“不好用”的问题比较普遍，现实中表现好、中、差的比例基本上各占三成。认为竞争上岗只是机构改革中解决人员分流难题的有效工具，不是常规职务晋升的形式。
在《公务员法》中确立公开选拔与竞争上岗作为公务员职务晋升方式的法律地位，属于公务员激励机制创新。当然，还没有足够的证据表明，公开选拔、竞争上岗是公务员职务晋升方式的基本形式，或必将成为主流形式，或最终将取代委任制。
公开选拔、竞争上岗还有继续完善的空间。公开选拔、竞争上岗与委任制是一个在较长时间内多轨并存的职务晋升方式。
《公务员法》中还不宜规定公开选拔、竞争上岗在所有职务晋升中所占比例以及发展速度。本章重点分析将公开选拔与竞争上岗作为法定的职务晋升方式的必要性。
（第一节公开选拔与竞争上岗的产生与发展
所谓公开选拔，就是根据领导职位的条件要求，面向社会通过公开考试与考核相结合的检测手段，筛选出领导人员的制度。所谓竞争上岗是指对机关内设机构的领导职位在机关或系统内部通过公开报名、统一考试、民主测评、组织考察等程序选拔任用领导职务的制度。公开选拔与竞争上岗在适应范围、竞争程度、选拔程序上有所不同。两者都引入了考试这一环节，具有“凡升必考”的色彩；两者都具有一定公开性，试图遏制因封闭、垄断带来的用人腐败；都具有一定的竞争性，都在引入竞争机制，试图形成良性竞争的环境，形成人才脱颖而出的用人机制。两者具有相同的性质，属于同类性质的制度；公开选拔、竞争上岗与传统的委任制晋升方式相比，属于“制度间的选择”。
一、公开选拔
（一）孕育
公开选拔领导干部制度孕育、产生于20世纪80年代初期。1980年10月，重庆市公用局根据市出租汽车公司领导班子建设的需要，公开登报在重庆市内全民所有制职工中招聘经理、副经理和技术业务干部，在当时产生了较大的影响，并得到了中央领导的重视。这一尝试可以看作公开选拔领导干部制度开始孕育。虽然这时还没有提出公开选拔领导干部这一概念，但是具备了公开选拔领导干部的雏形。一是面向社会公开选拔领导干部；二是通过不同于传统的干部考察方式即业务考核的方式检测人才的能力。经过几年的实践发展，到1985年，公开选拔领导干部制度的形式正式产生。这一时期，宁波、深圳、广州、西安等地先后开展了公开选拔领导干部的尝试，但在全国范围内有影响并被公认为公开选拔领导干部制度产生的标志是1985年浙江省宁波市公开选拔局级领导干部。1985年7月至9月，宁波市对计委主任、物价局长、林业局长等五个局级领导职位通过报纸、电台公布选拔条件，荐贤举才，鼓励和提倡自荐，并引入笔试、面试等人事测评新方法对人选进行综合考察，公开选拔局级领导干部。共有171各人选被推荐和自荐参与竞争，通过笔试共有32名优秀者进入面试，最后共选拔出局级领导干部13名。之所以把这次选拔活动作为公开选拔领导干部制度产生的标志，一是因为在这次选拔中首次明确提出了公开选拔这一概念；二是把笔试、面试的考核形式综合引入了干部的选拔活动中并作为重要的必经程序，基本具备了公开选拔领导干部制度的雏形。公开选拔领导干部制度在20世纪80年代初期孕育、产生不是一个偶然现象，它是对传统的以委任制为主体的干部选拔任用制度的一种改革和创新，有其深刻的思想理论基础和政治基础。
（二）探索
吉林省从1988年开始，采取公开推荐与考试考核相结合的办法选拔副厅级领导干部。1984、1985年，宁波、深圳、广州、西安等地为解决对外开放、经济建设与人才紧缺的矛盾，开始采用组织推荐与群众推荐相结合、考试与考察相结合的方式公开选拔处、科级领导干部。吉林省受到这种方式的启发，并借鉴这一做法，于1988年开始采取公开推荐与考试考核相结合的办法选拔副厅级领导干部。
1992年5月，吉林省有关部门下发了《关于1992年度面向全省公开选拔副地厅级领导干部的通知》，面向全省公开选拔副地厅级领导干部。1988年至1992期间，先后4次公开选拔了38名副地厅级领导干部。所选拔出来的38名领导干部，原来未进入组织部门视野之内的有9名，占23.6%。
（三）推广
1992年，中央有关部门转发了吉林省《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》，要求各地各部门勇于探索，不断改进干部选拔方法。此后，许多省市开展了公开选拔工作。
1993年5月，吉林省有关部门下发了《关于在全省开展公开推荐优秀中青年干部工作的通知》，在全省公开推荐优秀中青年干部，并提出要与“一推双考”结合起来，使“一推双考”工作不断得到完善和创新。在这次活动中，全省共推荐出优秀中青年干部19680名，从中确定了1000名地厅级后备干部，选拔出20名副地厅级领导干部。1994年，党的十四届四中全会决议对这一改革措施予以肯定；指出：“对公开选拔领导干部，要认真研究和总结，使其不断完善”。1995年，吉林省有关部门对“一推双考”工作进行了认真的总结，经过反复研究，形成了《吉林省公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部的暂行办法》下发各地。这一规范性文件对全省各地开展“一推双考”工作起到了很好的指导作用。
同时，省委组织部对“一推双考”办法进行了推广，将其适用范围进一步扩大。一方面，在省直机关开展了以“一推双考”为主要形式的处级领导岗位“竞争上岗”，选拔了一大批年轻干部到处级领导岗位；另一方面，积极支持各市州采取“一推双考”办法选拔领导干部，并委派专人到开展这一工作的地方进行指导和协调。1996年10月，吉林省有关部门再一次下发了《关于在全省开展公开推荐优秀中青年干部工作的通知》，继续在全省范围内公开推荐优秀中青年干部。同年，中央有关部门以文件转发了《吉林省公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部工作的暂行办法》，使这项工作在全国进一步开展。
1997年6月，吉林省有关部门向中央有关部门报送了《关于公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部工作有关情况及建议》，对1993年以来，吉林省“一推双考”工作进行了认真回顾和总结，对工作的基本情况、主要做法、工作效果、存在的问题及建议作了全面汇报。1998年12月，胡锦涛同志在全国省区市党委组织部长会议上，对公开选拔工作了进一步肯定，并提出了新的要求。他指出：“要逐步扩大公开选拔的范围，增加群众参与程度。今后，在党政职能部门出现空缺，或新增职位，或机构和人员调整的时候，应尽可能采用这种办法选人。”（四）规范1999年3月，中央有关部门下发了《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》，对这项工作进行了规范。
2000年中共中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》对公开选拔提出了明确要求。全国改革的力度明显加大，并取得显著成效。2000年7月至2003年上半年，全国通过公开选拔产生的县处级以上领导人员（党政领导干部）1.4万余名，其中地厅级323名，县处级4.1万名。公开选拔的职位发生较大变化，许多地方公开选拔党政部门的重要领导职位、党政领导班子成员人选、后备干部、女干部等；选拔范围逐步扩大，一些地方面向新经济组织管理人员和海外留学人员，公开选拔国有企业领导人员。2003年4月中共中央办公厅颁发了《公开选拔领导干部工作暂行规定》，公开选拔进入了规范推进的新阶段。
二、竞争上岗
（一）酝酿、探索
1994年以来，一些地区和部门在1993年机构改革及推行和参照试行公务员制度入轨阶段的人员过渡工作中，积极在机关内部试行竞争上岗，效果良好，此后在全国各地得到推广，并得到中央领导同志的肯定。国务院部门从1998年机构改革开始，有30多个部委局的近2000个职位实行竞争上岗。竞争上岗制度受到了广大公务员和群众的认可和支持。
（二）推广
1998年7月，中组部、人事部制定下发了《关于党政机关推行竞争上岗的意见》，并召开了全国竞争上岗工作会议，对机关推行竞争上岗工作做了部署，1999年年底，中组部、人事部又联合下发了《关于在地方政府机构改革中作好人员定岗分流工作会议的通知》，进一步要抓住机构改革的机遇，积极稳妥地在党政机关推行竞争上岗。机关内设机构的领导职位，原则上都应通过竞争上岗的方式确定人选。竞争上岗应该说是机构改革人员分流的重任催化的结果。1998年国务院机构改革的工作要求是，国务院的在京公务员精简一半；2000年的省级政府机构改革，除海南、宁夏、重庆外，各省区市政府机关编制精简的比例平均为46.9%，除海南、宁夏、重庆外，各级党委机关编制精简的比例平均为20%。运用传统办法进行人员的定岗分流几乎是不可能的，于是，竞争上岗成为机构改革中化解矛盾的工具。
2000年《干部人事制度改革纲要》提出“积极推行竞争上岗，党政机关内设机构中层领导职务出现空缺，提倡采用竞争上岗的方式确定任职人选”。2002年7月，《党政领导干部选拔任用工作条例》明确，“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一”。从此，机关上岗的适用范围不断扩大。最突出的一个案例是，2003年3月10日，蓝田在全国首家推出所有政府组成人员领导岗位竞争上岗。
蓝田在全国首家推出所有政府组成人员领导岗位竞争上岗2003年蓝田县之所以通过竞争上岗来选拔所有的政府组成人员，就是因为他们看到，“竞争上岗管用”，“竞争上岗能推动经济的发展”。1998年首开部分政府组成人员竞争上岗的先河，结果在不到5年的时间里，从一个国家级贫困县发展为一个农业科技县，摘掉了贫困的帽子，老百姓得到了实惠。
这是蓝田县通过竞争上岗来选拔全部政府组成人员的最初原动力。
蓝田县通过竞争上岗在选拔县政府组成人员时的基本程序如下：
1.民主审查资格参与竞争的55人报名后，领导小组一边确定方案的原则、条件、资格、资格审查，一边到报名所在单位进行民主测评，测评结果分为优秀、称职、比较称职、不称职。同时将竞争上岗人员各自简历、竞争岗位、工作实绩等情况在醒目的地方进行张贴，并通过电视台连播3天。领导小组安排专人值班，开通电话热线，随时接待群众。办公室将群众的反映的情况再拿到有关部门去审核。最初的一关“过滤了”11人，44人参加笔试。
2.笔试（25分）
由领导小组统一组织进行。试题由西安市考试中心负责命题并组织阅卷。主要测试竞争者的邓小平理论、马列主义哲学原理、市场经济理论、业务知识、组织管理能力及分析解决问题的能力。试题分判断题、选择题、简述题、分析题、写作题5个类型。试题体现出较强的灵活性。如其中一个试题为分析题：“西安市平原地区的平坟工作卓有成效，但也有人说平原地区的工作不能一刀切，并且建议对偏远地区耕地上的公坟，可以由村民集资种成树林，把坟头保留下来。您怎样评价这个建议？”考试者的普遍感受是，如果没有成熟的乡镇基层工作经验，没有对党的农村政策的准确把握，靠死记硬背是很难答好的。
3.演讲答辩（25分）
主要测试竞争者的组织管理能力、分析解决问题的能力、语言表达能力、应变能力、仪表气质、专业知识和业务能力等。
此阶段进行的三天时间里，连续进行了4场，参与者达3000多人次。演讲答辩过程中，省市领导、专家、教授及蓝田县委、人大、政协四大班子领导共计12人担任考官，竞争人员当众汇报自己的工作实绩、并做任职演讲。演讲结束后，现场抽取问题，并进行答辩，并回答村民代表现场提出的问题。在群众的监督下，考官当场打分与亮分。
4.考察考核（50分）
主要对竞争者的德、能、勤、绩、廉进行考察，重点考察工作实绩。考核考察中分民主评分和考察评分。并采取了分层民主测评，权重赋分，工作实绩量化评价的方法。县级领导、县级离退休领导、县人大常委、政府常委对竞争者的评分、县级部门（含市管单位）全体领导和乡镇党政正职领导、竞争者所在单位（对本单位参加竞争上岗人员）对参加上岗竞争人员的民主评分各占10分。德、能、勤、绩、廉的四个要素的权重分别为1.5：1.5：1.5：4：1.5。组织考察占10分，主要通过个别谈话、查阅相关资料的方式，在综合分析考察的基础上给予分数。五项相加，就是最后参加竞争上岗人员的考察考核评分。根据统计，具体参与民主评分达1586人，参与谈话达700余人。
期）
案例来源：《中国改革》（农村版），第13页，2003年8月号（总223（三）规范针对各地各部门在竞争上岗实际操作做法不规范，随意增减程序等比较普遍的问题，中央办公厅于2004年3月颁发了《党政机关竞争上岗工作暂行规定》，对竞争上岗必须经过的报名、资格审查、笔试、面试、民主测评、组织考察、党委（党组）讨论决定等程序以及每个程序的要求进行了进一步规范。
据有关部门统计，从1999年至2002年底，全国31个省、区、市政府机关共有35.3万个职位实行了竞争上岗。2002年竞争上岗人数占到了同年晋升人数的59.8%。自2000年7至2003年上半年，通过竞争上岗走上正处级领导岗位的有4万余名，其中地厅级323名，县处级4.1万名。
