第二次世界大战后,英国的普遍情绪是“再不回到战前去”,这同一战后的“向后看”的思想形成了鲜明对比。1945年7月,艾德礼领导的工党在大选中大获全胜,一个主张社会主义的政党在英国这个历史最悠久的资本主义国家里,第一次成为议会多数党,1200万英国人投了工党的票。需要指出的是,自工党诞生以来,工党与社会主义是联系在一起的,它的有关社会和经济变革的主张,在很长的时间内,不仅遭到了其政治对手、伦理传统和主流经济理论的反对和不容,而且在大多数人看来也是不切合实际的。工党第一次上台执政时,就引起了当时英国社会各界的恐惧和担心,1924年1月的《英国评论》极为恐惧地写道:“现在,英国的太阳有被完全吞噬的危险,在英国的历史上,国家的命运第一次被掌握在革命党的手中,它不仅仅是像17世纪为了推翻整个王朝或是改变宪法,而是企图摧毁文明生活的根本基础。”
然而,二战后的英国人似乎改变了对社会主义的看法。1942年6月,盖洛普民意调查提问:“你认为在现在的英国,哪个国家更得人心,是俄国还是美国?”调查结果是62%的人认为是俄国,只有24%的人回答是美国。人们开始认为管理英国的工业,乃至解决国家生活中的重大问题,最好的办法是实行国家干预。1945年大选结束后,就连保守党领导人也不得不承认,在战时英国与苏联结盟被视为正确选择的前提下,很难设想一个反社会主义的政党能获得胜利。可以说,工党的上台执政标志着英国抛弃了过去视为金科玉律的指导思想,转而走向它的反面。但是,走向干预政策的实质就是彻底背离英国得以强盛的“自由放任”基本原则,这说明英国在战后已经失去了过去的道德号召力,这种强调公有制的国家干预思想在根本上是与英国的自由主义传统格格不入的。但是,不走干预之路,对于一个已经失去一切优势又百废待兴的英国来说,当时似乎确实没有其他路可走。
福利国家是国家干预的第一个重大举措。从历史上看,国家参与济贫、资助、提供教育和医疗服务,无论是地方性的还是全国性的,并不是前无古人的创举。但过去以济贫法为核心的救济制度,国家在其中的作用还比较有限。既然国家有权干涉个人的经济和日常生活,那么,个人的命运就是一个社会问题,国家对国家的命运承担着一种不可推卸的责任,这就为以后英国政府将惩贫为主的社会政策转变为真正的福利政策埋下了重要的契机。而且,工业革命使英国积累了大量的财富,它为解决贫困问题奠定了物质基础。更为重要的是,工人阶级力量不断壮大,经过19世纪后半叶的两次议会改革,绝大多数工人阶级已经取得了选举权,并有了自己政治利益的代表,任何政党出于选举的考虑,必须认真考虑工人阶级要求改善生活条件的呼声。在这样的背景下,从20世纪初开始,自由党政府颁布了一系列的福利法案。到20年代中期,英国已经建立起社会基本保障的雏形,二战的爆发,促使国家来掌管福利问题,贝弗里奇报告应运而生。
《贝弗里奇报告》主要包括两方面内容:一是全面的医疗保险;二是全面的社会保障。为此,工党政府上台后,开始努力实现上述内容。1948年7月5日,《国民医疗保健法》、《国民保险法》和《国民救济法》同时生效。英国政府在同一天宣布,英国已经成为福利国家。
国有化是国家干预最突出的表现。从1946年开始的两年时间内,工党政府完成了对煤矿、民航、铁路、公路、运输、煤气、电力等部门的国有化。1950年大选前,工党许诺的国有化目标已全部兑现。保守党不仅接受了工党充分就业、福利国家的政策,也认同了对部分企业实行国有化的主张。因此,在战后的30年中,除了钢铁工业之外,工党与保守党在国有化政策上基本一致,国有化比例一直保持在20%左右,双方都认可了混合经济模式。
因此,从20世纪40年代到70年代,英国出现了历史上一个共识政治时期。这种共识是建立在历史经验基础上的,《贝弗里奇报告》是这种共识政治的出发点,凯恩斯的经济理论则是共识政治的灵魂。在共识政治的初期,英国经济出现了持续增长的势头,英国人的生活确实从来没有这么好过。但是,在经济持续增长的同时,工资和公共支出以更快的速度增长,英国经济隐含着通货膨胀的危险。因为从根本上说,凯恩斯的经济理论是一种扩张性的理论,一旦经济发展到一定的饱和程度,社会需求减少,整个情况就会发生改变。
国有化很快就出现了问题,企业在国有化之后几乎都成了亏损企业。实践证明,工党实行了国有化,但国有化却要以国有企业降低生产效率为代价。人们日益认识到:与私营企业相比,国有企业不是具有更多的,而是具有更少的生产性;国有化似乎并没有带来人们所设想的更大的公正,相反,意味着一种新的等级制度;国有化导致了一种新的专制主义,而不是工党所承诺的更大自由的实现。但是,彻底放弃国有化似乎就意味着回到老路上去了,这又不行。于是,到撒切尔夫人实行私有化改革前,英国历届政府在国有化问题上始终争论不休、摇摆不定。
福利国家的建设很快也出现问题。福利开支来源于国家、企业和个人,而英国并不是一个自然资源丰富的国家,国家财政主要来源于企业和个人的税收,税收过大必然对企业发展产生不利影响:第一,不论是企业倒闭还是企业裁员,都冲击着充分就业的基础,维护充分就业和增大福利开支本身就有冲突的地方;第二,企业税收过重必然影响投资者的积极性。在资本市场,投资回报率是引导资本流向的关键因素,换句话说,利润高低决定着投资者的投资意向。税收高,利润就低,资金外流就是必然的结果;第三,个人税收的增加导致专业人员外流现象加剧或公民工作积极性下挫。中外很多学者都将福利国家作为英国经济衰落的一个重要原因,它实际上说明了一个国家或民族的短期利益和长期利益的关系问题。作为一个在两次世界大战后已经破产的国家,英国不是一心一意地把发展作为重中之重的问题对待,而是系上了与英国财力不相符的“福利国家”的沉重包袱,这种包袱就像滚雪球一样越来越大,严重制约了英国经济的发展。从战后英国发展中,我们可以看到一个滑稽的现象:福利开支的增大引起财政赤字的增加,国家为了转嫁财政困境,采取通货膨胀的手段最终还是让老百姓买单。从表面上看,英国人的福利不断提高,但确实是“羊毛出在羊身上”。工人阶级要求增加工资的罢工活动不断增加,劳资矛盾加剧。
从本质上看,雇主与雇工的根本利益不同,在市场经济条件下,劳资矛盾很难彻底消除。但是,保持良好的劳资关系是经济发展的一个条件,它要求工会、企业和政府之间保持一种和谐的关系。因此,工会的作用不可忽视。但是,英国工会具有自身的特点,它按行业划分,不像法国、德国等国家那样按工业部门划分。相对来讲,行业工会可以为了本行业的利益罢工,而不顾它所在的工业部门的整体利益。而且,英国工会的规模和数量也远在德国和法国等欧洲国家之上,工会靠的就是人多势众,英国工会也就更具有战斗力和不妥协性。因此,劳资关系在英国更难调节。自1966年后,英国罢工数量、规模和造成的损失逐年增多,1970年与1966年相比,罢工次数增加1倍多,罢工人数增加3倍多,损失工作日增加4倍多。罢工尤其是非正式罢工活动对经济产生了很大的破坏力。
国家对科技开发也实行干预。英国传统的科技成果转化慢和转化率低的问题一直存在。而且,在资金受到限制的情况下,出于保持大国地位和独立的核威慑力量的需要,英国科技投资向重军事科技方向倾斜,造成英国民用产品在世界市场的竞争力不强。
在经历50年代和70年代的两次科技革命后,英国在世界范围内的科技地位继续下降,日本等国也跑到了英国前面。像英国这样的国家,要想阻止长时期的衰落,就尤其需要凭借高科技优势,在快速发展的世界市场中获得较大份额,但英国却没有做到这一点。在高科技产品进出口贸易中,英国只在化工产品和航空航天设备两个方面有贸易顺差,而1975年至1985年的10年中,英国高科技进口率却增长了一倍。这种趋势的特点是恶性循环,因为费用很高的科研与开发只能通过大规模生产来补偿,而大规模生产要求占领高度竞争的市场,又需要得到高水平科研开发的支撑。世界经济和科技革命一日千里,英国要想赶上美国、日本等先行一步的国家,绝不是容易的事情,这不是说英国人没有科技开发的能力,而是它的科技开发和研究的资金不够。在撒切尔夫人执政的第一任期内,英国科研经费下降了4%,而同期,大多数国家却增加了它们的科研预算。据统计,英国在世界技术密集型产品市场上所占的份额由1965年的12%下降到1984年的8.5%。当今世界,特别是像英国这样规模的国家,一旦失去科学技术的优势,要想重新树立起优势,决不能跟在别人后面,而是要抓住科技革命的机会,在变革中抢占领先地位。遗憾的是,英国在1870年以后的历次科技革命中,都没有真正抓住机遇。
基于以上种种原因,通货膨胀和经济停滞同时发生的“英国病”发作了,并成为历届政府的“头痛病”。
进入70年代后,英国经济基本处于停滞状态,某些时期还出现负增长,失业人数超过百万,通货膨胀率达到两位数。1951年,英国在加拿大、澳大利亚、新西兰、南非等殖民地或原殖民地国家的实物出口占总数的28%,对西欧国家的出口占29%,对其他国家的出口占37%;1983年,英国的实物出口在上述三个地区的百分比变为5%、57%和23%。英国不仅失去了它的殖民地,而且丧失了它的贸易帝国的地位。持续30年的落后,英国与美国、日本等国家的差距逐步拉大,英国成为了“欧洲病夫”。由于经济持续下滑,60年代的英国开始出现了一种“衰落主义文化”,“英国病”在1967年英镑危机中激化后,病情就一直没有减轻过。看来,国家干预不仅没有给英国带来它想要的东西,而且造成了相反的结果。因此,英国的现实情况不得不让英国人对主张国家干预的凯恩斯理论产生怀疑,货币主义逐渐取代凯恩斯理论,成为政府制订经济政策的理论依据。
需要指出的是,英国战后所奉行的凯恩斯主义虽然背离了英国传统的自由放任思想,但它毕竟是英国人自己的思想,凯恩斯主义代替自由放任可以看成是英国思想上的一次自我更新。但是,货币主义却不是英国人的创造,而是美国人的发明,英国经济落后的结果导致其经济思想上的枯竭,也就是说,英国沦为“欧洲病夫”之后,用来治病的药品却需要从“国外进口”。这与19世纪中期,其他国家纷纷效仿英国相比,确实是天地之别!
在1976年工党年会上,接替威尔逊担任工党政府首相的卡拉汉发表了著名讲话:“很长时间以来,甚至是从战后开始,我们忽视了英国社会和经济的变化,我们一直生活在借贷的时代里,依靠向国外借钱来保持我们的生活水平,而没有抓住英国经济的症结所在。我们下了使经济通货膨胀的一剂猛药,通常认为,通过凯恩斯需求管理理论,可以使英国经济走出萧条、扩大就业。但实践证明并不是这样,如果我们还坚持这个理论,必然导致经济的进一步膨胀,接下来就是更大程度的失业。”这个讲话被认为是凯恩斯时代结束的标志,也表明了卡拉汉政府的改革决心。
英国经济现状也确实让卡拉汉感到改革势在必行,英国驻法大使汉德逊爵士对英国衰落的描写虽然悲凉但却符合实际:“现今,你只需到西欧转一转,就会马上意识到,相形之下我国是多么贫穷和寒酸,我们的机场、我们的医院、我们的游乐场,没有一样有人家好……我们的衰落是众所周知的事实。在法国,人们现今已把我们和病夫联系在一起,正如过去总是把我们和成就联系在一起一样。在许多公开的讲话中,英国竟然被当成一个不可模仿的样板。”
撒切尔夫人在英国处于困境中担任了首相职务,她所面临的经济难题与卡拉汉政府时期是一样的:经济衰退、通货膨胀、大量失业。1979年5月,撒切尔夫人上台时,由于“英国病”的长期困扰,英国的“欧洲病夫”形象突出起来,能否医治好“英国病”,是撒切尔夫人避免前任历届首相覆辙的关键。
撒切尔夫人上台后,决定以货币主义代替凯恩斯主义,大刀阔斧地实行了一系列改革。一是将通货膨胀作为头号公敌,宣布采取以货币政策为基础的反通货膨胀计划。二是将私有化作为实行货币主义政策的核心,私有化改造从公共服务部门逐步扩大到工业生产部门,并公开宣布,私有化“无禁区”。到撒切尔夫人离任时,英国工业中的国有部分已减少了60%。三是削减国家福利开支,将“普遍性原则”改为“有选择性原则”,即重点扶助收入低者和贫困者,减少救济范围。四是向工会开刀,对罢工采取强硬立场,遏制了工会的势力。五是重视科技工作,采取多种措施,提高科技开发和运用能力。
撒切尔政府的一系列重大改变还是有效果的,久病不愈的“英国病”一段时期出现了某种好转的迹象,在1979-1987年期间,英国劳动生产率年均增长2.1%,超过了法国、联邦德国和意大利等国的增速。但是,撒切尔主义所能做的只是对过去政策的一种修正,根本的问题并没有解决。比如,英国总体科技水平仍落后于其他科技大国,英国科研开发投资水平长期低于德国、法国、日本和美国,90年代前期,英国研发总投入逐年递减,在计算机、电子商务和数据网络等高科技领域,英国与美国、日本和一些欧洲国家的差距很大。而且,撒切尔主义的负面后果则是失业率和贫富差距的加大,它在福利政策和工会问题上的态度和立场,也必然遭到很多人的反对。
1997年大选,工党获得了压倒性胜利,撒切尔主义的时代结束了,英国人开始把希望寄托在工党的第三条道路之上。
第三条道路与撒切尔主义的区别在于使公共事业部门扮演了核心的角色,与社会民主主义的区别则在于主张公共部门要尽全力与私人和民主部门结成合作伙伴关系,其终极目的是通过对政治、经济、社会、文化价值的反思和改造,重新构造一个新型的福利国家,实现英国长期稳定、繁荣和发展。正如布莱尔政府上台之初,伊丽莎白女王在议会公开讲话中指出的那样:“朕的政府的计划核心,就是通过提高英国工业的竞争,建立一个现代和有活力的经济。他们将制定增强竞争的法规……改善国民卫生健康体系,并将该体系的信托基金与私人组织建立联系,政府将建立这方面的法规。”
但是,通过一系列改革,英国经济似乎并没有取得实质性的改观,在世界经济大潮中,我们所看到的英国只是在追随潮流,而不是领导潮流,甚至在追随之中都时时感到吃力,稍有怠慢就会落伍。