笔者曾对半干旱黄土丘陵沟壑区一些地方在退耕还林工程中大量采用苜蓿与乔木混合种植的办法表示过深切的担忧，对其合理性提出了质疑。因为，紫花苜蓿的初始几年生长特快，根系发达且深达几米至十几米，在苜蓿的生长期，将形成很厚的土壤干层，势必威胁乔木的生存，乃至枯死，以后苜蓿生命周期一到，必然是树草两空，等于国家用巨资买了个大量撂荒，甚至再一次被开垦种地将再所难免。
3．2对今后退耕还林工程的几点政策建议
3．2．1对已退耕地进行全面核查，对一些严重背离国家退耕政策的地块进行坚决调整，对确实不符合标准的地块立即采取补救措施根据我们于2007年5～7月份对甘肃黄土高原丘陵沟壑区退耕还林情况的实地考查，有一些已经有7～8年时间的退耕地块，因为气候比较干旱，加之比较严重的鼠、兔、虫侵害和其他人工间作植物的竞争性影响等多种原因，现在只残存着稀稀疏疏而半死不活的苗木。鉴于此，急需采取以下措施。（1）进一步严格和细化退耕地的标准。建议对过去几年不符合中央政策规定的退耕还林地尽快做出果断处理。这样，既不影响对农用地的整体改造进度，保证粮食生产，又可减少资金浪费，避免日后可能出现的无序垦殖反弹。
结合各地实际情况，在退耕还林的时序安排和空间界定等方面建立起符合可持续发展要求的相关制度，力求消除农民因为生计原因而破坏生态环境的根源。努力将退耕还林政策同生态移民和农村能源建设结合起来，建设黄土高原特色社会主义新农村。（2）实现植被建设补贴的战略性转移，由补贴退耕地转移到补贴荒山造林（草）。1949年陕北地区总人口数量为181．23万，至2001年陕北地区总人口数量为522．67万，50年时间总人口增长了2．8倍。据甘肃省安定区（原定西县）志记载，清朝康熙时还“立楼置门、伐木通道”，而到咸丰之后，其间不到200年，就已经是“千里陇原一片赤地”的景象。正如兰州大学生态学专家王刚教授所说：“人多就要吃饭，要粮就要开荒”。笔者认为，目前，一些地方政府官员和个别学者对半干旱地区一般山坡耕地的农用经济效用与退耕还林还草的经济效益估算过于理想化，甚至有张冠李戴之嫌，比如将农牧民为了得到国家给予的超过退耕地机会成本的补贴的热情错划在了退耕地“农转非”的账上。我们不能忽略一个朴素又简单的事实：正是既定土地上畜牧业的产出不能满足起码的人口需求，才促使农业最终替代了牧业，说明，一般而言，农业土地的经济产出率（仅仅是经济产出率）大于牧业，而这在人们尚未明白生态价值的时代或在人们迫于生计时，是人们选择行为方式的唯一决定性因素。当然，这并不是说，半干旱黄土高原地区非要走农业独家的路子不可，事实证明此路不同。因为，可持续发展要求的不仅只是经济收入，而要将林牧业的生态价值计算在盘子中。所以，既要把道理讲明白，又要把数据算真实。鉴于此，急需设立相关课题予以深入研究，以明确具体气候条件下的具体土地上的农林草经济效益和对植被建设的补贴标准和办法，为政府生态补偿决策提供可靠依据，以充分调动广大农牧民建设生态、保护环境的积极性。
3．2．2选择树（草）种要充分考虑成活率、保存率和抗病灾能力和生态系统稳定性建议以立地条件及原生植被为依据，充分考虑地带性和坡度、坡向及水分等非地带特征。树种选择上以乡土树种为主，在半阴湿土石质山区建设针阔混交水源涵养林，针叶林为建群种，阔叶树如杨、槐、榆等及灌木为伴生树种，目的在于扩大薪炭林和饲料林比例；在半干旱黄土丘陵沟壑区，山杏、柠条、早酥梨、旱柳、臭椿、杨树为建群种，山桃、沙棘等为伴生种，总体以灌木为主；在干旱黄土丘陵区，山杏、山桃、大接杏为主栽树种，柠条、沙棘、臭椿、榆树等为伴生树种。灌、草种选择上，依据该区天然分布的灌、草种主要有矮锦鸡儿、柠条、沙棘、丁香、狼牙刺、达乌里胡枝子、百里香、蒿类、大针茅、冰草、本氏针茅、短花针茅、翻白草等，确立灌木以柠条、沙棘为主，人工草场以苜蓿、沙打旺、草木樨等豆科牧草和长芒草、针茅、冰草等禾草为主，驯化一批野生的优质高产草种，也可实施豆科牧草与禾本科牧草混播，摈弃以往以紫花苜蓿为主的单一品种大面积种植的作法，以提高植被系统的生态稳定性。
3．2．3遵循景观生态学原理，细致规划，增强景观异质性根据景观生态学的理论及整体优化、异质性、多样性、综合性和生态美的原则，退耕还林在不同尺度上，必须做好土地利用的整体规划，避免集中年份连片退耕，要根据宜林则林、宜草则草、宜灌则灌原则，按照生态经济需求及退耕地坡度、水分等，因地制宜地种植，以增加景观异质性，避免因没有遵循植被演替过程而引起的大面积的生态林的退化甚至枯萎，或者形成土壤干化和干层的发育。许多研究证明生物多样性的提高会导致生态系统在功能上的优化并导致生态系统稳定性的提高，而衡量植物群落稳定性最重要的尺度是物种组成和结构，因此，应充分利用地上与地下营养空间。这样，一方面可以提高林草生产率和总生物量，保障农户燃料需求及后续产业维系，为鸟类及其他动植物提供良好的生境；另一方面通过植物间的生化他感作用，可以增强抵御病虫害的能力。此外，可以发挥廊道—斑块机制作用，在群落尺度及斑块尺度上利用植被的自我修复能力和景观驱动作用促进原有植被的自然恢复。
3．2．4加大宣传力度，指出生态效益是退耕还林（草）工程的首要目标对退耕区生态效益的追求应是评价退耕项目成功与否的首要因素，任何退耕配套政策都必须服从于追求生态效益这一大前提，当然，生态效益也不是评价退耕还林（草）项目成功的唯一指标。对于这一事关退耕还林（草）工程全局的基本道理有必要进一步提高在全社会造势的力度，让所有的人都明白这一基本道理。退耕还林（草）不同于一般的水土保持、小流域综合治理等项目，退耕还林（草）有其更复杂的社会背景，生态效益与经济效益、社会效益，在短期内有着明显的矛盾与冲突。退耕的发生地多为生态脆弱、贫困地区，耕地是农民主要的生活保障来源，退耕项目与农民的利益息息相关。只注重对生态效益的考量，忽视了农民的基本口粮需求与经济利益，必然会减低农民退耕的积极性，甚至导致重新复垦。同时忽视对农村剩余劳动力转移的研究与农民自我发展能力的培育，必然会导致退耕社区的非良性发展，影响农村社会稳定与社会进步。因此，如何在取得较好的生态效益的同时，又能兼顾社会效益、经济效益的协调统一，是退耕还林还草项目成功实施的关键。只有既能取得生态效益，又能取得社会效益和经济效益的退耕项目，才能称得上是促进退耕区全面发展的成功项目。因此，退耕还林（草）的效益应当是一个生态效益为先，经济效益和社会效益兼顾的综合性指标体系，同时在指标的选取上也对农民利益和农村的发展给予足够的重视。尽管农户和各级干部都能认识到黄土高原植被恢复的第一目标是生态效益，但经济学家格外关注的经济人现象丝毫不为人们的忌讳而消失。几年来，退耕还林（草）实践中的种种现象已经从实证层面无可辩驳地回答了这个问题，急功近利的思想不只体现在农民身上。国务院规定，在陡坡退耕还林中，生态林应占80%以上，经济林一般不应高于20%。实际上许多地区经济林面积大大超过这一比例。今后，保护好退耕还林成果，保证国家退耕还林千秋大业宏伟目标的实现，将是一项长远而无比艰巨的历史性任务。
制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，其社会作用在于能够有效约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，制度作为一种“公共物品”，同其他物品一样，其替代、转换与交易过程也都存在种种技术的和社会的约束条件。制度变迁也可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，制度的最优化选择无疑是确保每个人、每一代人的利益和权利公平、公正地实现的前提。制度机制是迄今为止，国际社会解决生态环境问题最有效、最持久的办法。
现代制度经济学理论认为，实施制度安排有利于降低经济生活中交易费用，减少不确定性，限制机会主义行为并形成激励，使个人经济努力转化为私人报酬率接近社会报酬率的活动。因为，经济主体的行为是受制度约束的，制度的规定与实施情况直接决定了制度的运行效果。
