但对伪满洲国的建立，南京政府除了不承认之外，没有采取任何积极的措施来对付，而是把希望寄托在国际联盟的调查调停上。而国联调查团的组成行动很迟缓。1931年12月10日决定成立调查团，到次年1月5日确定人选，14日任命英国人李顿为团长。2月3日从欧洲出发，先到美国，再到日本，并在日本逗留半月之久，参观会见。而正是在此期间伪满洲国被日本关东军炮制出笼。3月14日到上海，又在长江流域考察水灾，延至4月20日才分两路进入东北。李顿调查团进入东北后，处在日方严密监视下，行程、会见均被日本人控制。6月5日回到北平起草报告书，7月4日又取道朝鲜去日本和日方交换意见。7月23回到北平拟完报告书，次日，离开中国返回欧洲向国联总部报告。
1932年10月1日，李顿调查团报告书在日内瓦、南京、东京三地同时公布，全文十余万字，分成十章。其中承认东北是中国的一部分，但对日军发动侵略战争的罪行没有一字指责，对伪满洲国基本上持否定态度，认为是由于有日军在场及日本官员鼓动下出现的。这个“新国家”的大权实际上操纵在日本官员手中，东北人民对伪满洲国始终持憎恶态度。但否认中国有自主反对日本侵略的权利，而提出所谓“国际共管”解决东北问题的办法。实质上反映了英美政府的政策，即要求日本可以在东北以至全中国攫取重大的权益，但必须以结束对东北的独占为条件。
李顿调查团的报告书发表后受到中国人民的强烈抗议及全世界主持正义人士的谴责。10月6日，中国共产党发表《反对国联报告书通电》，谴责该报告书是“公开的最无耻的宣布瓜分中国的新计划，号召全国人民以革命的民族战争驱逐日本及一切帝国主义出中国去”。各阶层人士纷纷抨击，连国民党内部也对报告书采取保留态度。
但蒋介石从他依靠国际调解、不愿坚决抵抗日本侵略的外交政策出发，愿意接受“国联报告书”，他的做法是：对报告书作必要的修正后接受报告书，既可避免国内外舆论的指责，又可使日本承担破坏国联调停的罪责，加深英美与日本的矛盾，以有利于南京政府躲避全国人民对其妥协丧权的谴责和反对。
1932年11月21日，国联理事会在接受日本要求、延期了6个星期后，终于从这天开始正式审议报告书。12月6日，报告书转到国联大会讨论。一些中小国家纷纷在会上发言，强调国联必须采取行动来制止日本的行为，以维护国联盟约，并指出报告书中对日本过于袒护，英法等国公开采取绥靖政策，当时法国正忙于解决战债纠纷和裁减军备，英国除忙于协调法、德裁减军备外，更要尽力摆脱经济危机造成的内外困境。伦敦失业者于1932年10月发起暴动，英国政府稳定国内局势尚且自顾不暇，更无力过多地过问国际事务。
所以，英国在会上公开宣称：国联没有武力，满洲问题情况又复杂，因此只有退缩。英国代表不仅不对日本的侵华公开谴责，反而着力渲染中国的排外情绪和抵制日货等行动对解决问题造成障碍。在英、法的这种态度下，自然使国联大会未能形成统一意见。大会又决定把李顿报告书交给19国委员会审议。
1933年12月15日，19国委员会向中日两国分送调解草案，但日本对“调解”根本不予理睬，1933年1月20日，19国委员会在日方拒绝调解的情况下又正式提出是否接受不承认伪满洲国的原则，被日本立即拒绝。随后，19国委员会在2月16日向国联大会提送了一份报告书。这份报告书在对日本侵入东北的事实认定上，不承认伪满洲国问题上比李顿报告书有进步，但实际仍维持绥靖原则，坚持在东北“高度自治”，没有提出对日本侵略东北的具体制裁。
1933年2月24日，国联特别大会对19国委员会的报告书进行表决，结果以42票赞成（包括中国），日本1票反对，泰国1票弃权，获得通过。大会还成立一个由21个成员国组成顾问委员会并邀请美、苏两国参加，以便应付以后形势。日本在报告书通过后发表声明：“日本认为它在中日冲突上与国联的合作努力已达到最后限度。”并立即退出会场。3月27日，日本天皇宣布日本正式退出国联，并更加疯狂地对外准备扩大侵华战争。
南京国民政府依靠国联作为解决日本侵略东北问题的主要外交方针，结果遭到彻底失败。国际联盟执行绥靖政策，以牺牲中小国家的利益来换取妥协下的和平，最后导致欧、亚两个战争策源地形成，使世界再次陷入世界大战的危险之中。
五、日军进犯华北和对日妥协外交
日本于1932年3月强行成立伪满洲国后，国际上英、美等大国并未对此强烈谴责，这使其侵略野心再次得到鼓励，就试探趁势攻占华北。1933年2月23日，日军进军热河，24日退出国联大会，这一切充分表明日本侵华的肆无忌惮。以当时双方的军事实力相比较，中国完全可以消灭日本侵略军。但蒋介石采取的是用牺牲东北、华北部分地区来换取和日本妥协的对日政策。而日本由于力量不足，关东军忙于镇压东北抗日义勇军的武装反抗，主要兵力都被牵制住，而国内还未作好占领华北五省的准备，不愿过早刺激英、美，引起英、美的抵抗，遂决定对华北暂停进攻。中日双方于1933年5月31日签定《塘沽协定》，规定中国军队撤出山海关一芦台、北平一线以西以南，把绥东、察北、冀东划为非武装区，使冀察境内长城要塞都为日军控制。从此华北门户洞开，直接威胁平津安全，潜伏下更大的战争危险。蒋介石承认了日本对东北及华北部分地区的占领控制。但日本对东北的统治稍加稳固之后，就开始实现其侵华目标的第二步——阴谋占领华北，进而为进攻全中国作准备。其特点是以武力为后盾，通过军事进攻和在外交上玩弄政治谋略相结合，步步进逼，压迫蒋介石妥协退让，蚕食华北。手法上，在不放弃武力进攻的同时，更多的是通过外交谋略（包括威胁、利诱、欺骗、收买）来实现侵略目的。
这一阶段日本对华政策在手法上有所改变的原因是：（1）日本侵华行径激起中国人民的英勇反抗，也遭到世界人民的谴责，国联19国委员会通过了不承认伪满洲国决议。日本在1933年初退出国联后在国际上日趋孤立。因此，策略上需要有所改变，采取更隐蔽的手段。（2）日本看透了蒋介石政权的腐朽软弱，认为可以通过又打又拉的手段来实现蚕食华北的目的。（3）日本需要时间巩固后方，调兵遣将。作好发动更大规模侵华战争的准备。（4）从国际形势看，使日本法西斯发动更大的侵略战争的时机尚未成熟，西方的希特勒正在进行战争准备。
从1933年6月至1935年初，在近一年多的时间里日军加紧对华北北部地区的渗透、蚕食。此时，日本对华政策一方面是在东北强化殖民统治，另一方面，积蓄力量，在华北的军事进攻暂时停止，但政治阴谋活动加剧。其政策方针是：“对中国支持其分裂势力，以削弱其中央政府的力量，目前须对华进行经济活动。”为此，日本加紧和各地汉奸勾结，密谋组织地方割据政权。在外交上加紧对蒋介石政权威胁利诱。1934年5月14日，日本代表太田与殷汝耕签定“大滩协定”，决定华北与伪满洲国通车。30日，日本驻华大使有吉，又与国民党亲日派黄郛在上海进行“中日亲善谈判”。结果是从7月1日起，华北与伪满洲国正式通车，这样就使蒋介石政权在事实上承认了伪满洲国。
在国际上日本还企图割断英、美等帝国主义对蒋介石的支持。1934年7月17日，日本外务省情报局长天羽英二发表声明：“如果对于中国想采取共同行动，即使在名义上是财政的或技术上的援助，必然带有政治意义。……因此，日本在原则上不得不对此表示反对。”这个声明露骨地暴露了日本独霸中国的意图，结果招致英美及世界人民的坚决反对。天羽和外相广田不得不赶忙出来解释，以掩盖其侵略野心。日本从东京不断发出诱降信号。广田在议会演说时，高唱对华不威胁、不侵略、中日亲善，蒋介石也遥相呼应，频频派出要员去日本，一时间所谓“中日亲善”的烟幕，甚嚣尘上。
从1935年初至1936年1月，华北危机加深，日本对华政策开始以武力威胁、政治阴谋结合的办法，对华北进行蚕食，并为以后大举进攻作准备。
1935年7月25日，关东军参谋部决定了“对内蒙措施要领（绝密）”，其中规定：“随着华北工作的进展，而使内蒙脱离中央而独立。”日本中国驻屯军司令多田骏声明：“通过华北五省的军事合作，防止赤化。”这些文件都表明了蚕食中国领土的野心。同时，在外交上，日本也不放弃引诱的手段，抛出了广田三原则，与国民党政府驻日大使蒋作宾进行会谈。期间国民党政府提出对广田三原则的三点答复：（1）中国本无以夷制夷之意，中国在与其他各国关系方面，决不使中日关系受到不良影响，尤其不使有排除日本或妨害日本的意思。（2）今后，中国虽不能和满洲进行政府间交涉，但中国对该地方之现状决不用和平以外方法来引起变端。（3）中国北边一带之境界地方应如何防范赤化，若日本完全实行中国所提中日亲善之三大原则，则中国在不妨碍本国主权独立原则下，拟与日本协议有效之办法。这充分暴露了蒋介石政权对日本侵略妥协退让的立场。
为实现蚕食华北的计划，日军制造了“张北事件”，大肆讹诈，胁迫蒋介石政权签定了“土肥原——秦德纯协定”，使中国丧失了察哈尔省的大部分主权。1935年7月，在日军强迫下又缔结了“何梅协定”，日本不费一枪一弹攫取了中国河北省部分主权。11月25日，便操纵汉奸成立所谓“冀东防共自治政府”，使冀东20多个县脱离中国中央政府统治。12月7日，日本进一步胁迫蒋介石成立了。“冀察政务委员会”，实际上是把冀、察两省置于中国行政区域以外，成了变相的“满洲国”。
南京政府对外妥协投降政策发展到登峰造极的地步，对日本的进攻一退再退，唯以妥协退让应付，没有通盘的对日交涉方针，对国内红军则调集百万大军围追堵截，必欲彻底消灭而后快，对其他非蒋系势力则军事镇压、金钱收买相结合，以剪除异己为首要任务。这种对内镇压、对外退让的两面政策激起中国各阶层人民、各方力量的极大谴责和反对，在南京政府内部也孕育着新的危机。中国的政局到了转变的关头。
