第20章 大学资源及其配置

一、大学资源的有限性与需要的无限性之间的矛盾

为什么要研究大学教育资源配置？资源配置为何如此重要？这是因为，无论是从教育的生产、交流、分配和消费的过程看，还是从宏观、微观层面的教育活动看，抑或是从改善大学与大学、大学与社会关系来看，都会遇到教育资源稀缺问题。可以说，大学教育资源，尤其是优质教育资源的稀缺性，既是一个长期存在的现象，也是一个普遍规律。稀缺性和无限性是大学教育活动中的基本矛盾。

由于我国是发展中国家，用来满足人民群众需要的高等教育资源是十分有限的。但是，随着改革开放的深入发展，广大人民群众接受高等教育的需要又表现出无限性倾向。因此，在高等教育活动中遇到的基本矛盾是教育资源的稀缺性、有限性与需要的扩张性和无限性的矛盾。为了缓和或解决这个基本矛盾，也为了尽可能最大限度地满足人们日益增长的接受高等教育的需要，我们不得不对各种已有教育资源实行优化配置，用尽可能少的投入获取尽可能多的收益，因此，选择竞争机制不失为一种明智之举。

二、大学资源的配置：政府主导与市场机制

在社会主义市场经济条件下，政府应该在教育资源的配置中起主导作用。其基本特征之一就是教育经费主要由政府提供，就全社会整体而言，教育的定价或消费主要由政府调控，而不是由市场供求决定。政府在教育资源配置中起主导作用，并不否定市场机制。

改革开放以来，中国市场化改革已经取得长足进展。据研究，中国市场指数已经由1978年的18．39％上升到50．25％，市场机制已经在市场运行当中起基础性支配作用，社会主义市场经济体系已经初步建立。这是中国经济和社会发展的一条重要历史经验。中国高等教育的发展也极大地得益于市场化进程的推进。

胡鞍钢教授认为，未来20年，中国将健全社会主义市场经济体系，将在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，为中国教育发展创造更加良好的外部环境，并成为教育资源开发的重要机遇。

首先，发挥市场的资源配置效应，提高有限教育资源的使用效率。特别是要人力资源开发和教育领域发挥市场的作用，打破垄断，引入竞争机制，促进教育资源向高效的教育机构转移，淘汰不适应市场需求的、低效的教育机构。

其次，发挥市场的资源调动效应，吸引社会资源投资教育与人力资本开发。目前，我国私人教育支出占GDP的比重不足2％，占全社会教育总支出的比重不到1／3。这一比重远远低于其他国家私人教育支出占GDP的比重，1968年、1985年和1995年韩国私人教育支出占GDP的比重分别为4．46％、6．59％和6．79％。因此，我国私人投资于教育的潜力还很大。因此，推进市场化进程，以高效的教育供给吸引更多的教育投入将能够极大地增加中国的教育发展资源。

再次，发挥市场机制的信息作用，增强人力资本开发的有效性和教育对市场经济的适应性。有效的人力资源开发就是通过投资提高人们在市场经济条件下的生存能力和就业能力。不适应市场需求的人力资本投资是无效的人力资本投资，不适应市场需求的教育是无效的教育。因此，教育机构进入市场，必须把握市场需求，适应市场需求。市场化的进程也对教育与人力资源开发提出严峻的挑战，包括对教育主管部门和教育机构。但是，最大的挑战是对教育主管部门的挑战。因为教育主管部门作为中国人力资源开发的主导者，在教育公共治理上还存在缺位、越位和错位现象，学校办学自主权还没有真正确立。应对挑战的出路在于通过彻底的制度创新，建立适应教育发展的良好机制，形成同市场的友好关系，发挥而不是取代市场作用，纠正市场失效而不是制造市场扭曲。

三、我国财政制度引起的资源配置失衡

根据教育的准公共产品的性质及教育公平原则，政府应该在教育资源配置中起主导作用。我国高等教育管理体制改革，确立了中央、地方两级政府的高等教育职能，即两级政府共同担负高等教育管理者、资金提供者和生产者的职能。在资金提供方面，通过政府间财政转移支付制度来协调中央与地方政府的财政平衡。而我国现行的政府间财政转移支付制度是“分级包干”制度中的转移支付和分税制中提出的转移支付的混合体，是两种不同体制下的产物，较多地照顾了既得利益，存在着偏向发达地区的倾向，对欠发达地区财政转移的支付能力有限。发达地区的地方财力本来就大大高于欠发达地区，又得到较多的中央补助资金，使得区域之间的财力差距越来越大。这种资金分配中的不合理状况，究其原因，是财政决策缺少公共选择机制的结果。政府财力资源分配偏向发达地区，较少顾及经济欠发达地区。现行的公共政策决策机制是政府主导，政府的权力基础在城市和发达地区，农村地区、经济欠发达地区在上级政府中缺乏有影响的代言人，其利益诉求难以表达。

建立新的政府间财政转移支付制度，应当正视由于历史形成的区域之间、城乡之间的发展差距，以缩小区域间公共服务水平为基础，以公平为原则进行转移支付制度设计。虽然在社会主义市场经济条件下，一般按效率优先、兼顾公平的原则进行分配。但是公平与效率是一对矛盾的统一体，长期的效率必须以公平为前提，失缺公平的效率只能是短期或局部效率。我国是世界上区域发展差异最大的国家之一，如果不采取措施缩小区域间的发展差异，经济的发展就不仅不能带来稳定，反而会导致地方保护主义，造成社会不稳定。因此，在整个分配制度以效率优先，兼顾公平为原则的前提下，在转移支付制度的设计上应该以公平为基础，以缩小地区差异为目标。如此方能使不同区域间大学的资源配置体现公平、公正这一基本竞争原则。

四、“计划”手段下的资源配置失衡

市场可以解决社会资源的有效配置问题，但无法解决社会公平问题，公平问题的解决是政府的基本职责之一。公平一般包括两类：一是指机会均等，二是指结果公平。机会均等从绝对上讲，就是人们在相同的约束条件下，具有平等竞争的权力。一般认为市场提供了这样的机会，但实际上并非如此，市场提供的仅仅是平等竞争的场所和规则，并没有赋予竞争相同的起始条件。起始条件的不均等，使我国大学竞争不能体现公平，这既有违竞争的一般原则，又阻碍大学竞争的有序化和普遍性。

大学竞争的起始条件不均等，源于计划体制下的计划手段。与经济发展战略相对应，我国的教育发展战略也大致经历了均衡发展和非均衡发展两个阶段。新中国成立后至70年代末，实行的是区域均衡的教育发展战略。新中国教育向工农开放，提倡普及初等教育及工农速成扫盲，重点发展高等教育以适应经济发展的需要。1952年的院系调整，加强了内地高等教育的发展，在内地新建与迁建了许多高等院校，做到每省都有一所综合大学，使高等教育发展极端不平衡状况有了较大改善。由于新中国成立后教育投资主要由政府财政支出，而当时国家实行的是一盘棋的统一财政制度，各地的教育支出按统一的财政支出标准核算，各地教育发展差异大大缩小。

从20世纪70年代末开始的市场化改革，加剧了地区间发展的不平衡性，同时扩大了地方的财权和事权，各地在教育投资方面有了较大的自主权，面对有限的财政支付能力与高等教育的巨大需求之间的矛盾，国家采取了“集中力量办大事”的策略，以计划方式，人为地划定了一批重点大学，以较大的政策倾斜扶持发展。这种方式催生了一批实力大学，使之获得了发展先机，并对人力、科技资源的配置产生了导向性，但同时剥夺了其他“普通”或“一般”大学的发展资源，将更多的大学置于起跑线之后，丧失了公平竞争的权利。

如果将这种以计划方式划分“重点”与“一般”大学的做法视为历史的话，我们不能无视特定时期的特殊需要而去指责它，更不能漠视其在市场日趋发达情况下的弊端。“重点”大学由于政府的重点资助和扶持获得了发展先机，因而在竞争中保持了领先并占据优势，这更加剧了“先天不足又后天贫血”的“一般”大学的竞争劣势。因此，对于历史形成的发展差距与不平等，对大学的资源配置起码应体现两点：一是注意规则的公平，不再继续扩大差距；二是在可能的情况下，实施“积极的差别财政政策”，向欠发达地区的大学倾斜，以主动缩小差距。