一、行政上损害救济的概念
行政上损害救济，是指对于因行政机关的违法或适法行政行为所导致的损失或损害，受损者在不可归责于其自身的情形下，可向“国家”请求赔偿或补偿，从而使“国家”负担赔偿或补偿责任的制度。
在法治社会中，随着政府职能及行政业务的不断扩展，更应考虑对人民自由权利的法律上的承认和保障。在人民没有法定义务的情况下，其自由权利因政府机关的行为而受到损害的，则不论政府行为是否合法，国家均应承担弥补其损失的责任。这也是国家责任制度的理论基础。广义上的国家责任制度包括司法与行政两方面的有关措施，在行政方面即为行政上的损害救济制度。
台湾行政上的损害救济制度主要包括行政上的损害赔偿制度和行政上的损失补偿制度。
行政上的损害赔偿制度，是指人民因行政机关的违法行为，致使其权益受到损害，由受害人向“国家”请求赔偿，从而使“国家”对其负担损害赔偿的责任，因此，行政上的损害赔偿制度也称为“国家”赔偿制度。
行政上的损失补偿制度，是指人民因行政机关行使职权所作的适法行政行为，导致其权益收到损失的，由受害人向“国家”请求救济，从而使“国家”对其所受损失予以补偿，或者由主管机关基于职权主动提供补偿的制度。
行政上的损害赔偿与损失补偿措施同为损害救济制度中的重要组成部分，由于两者性质具有相近性，在实践中常易于混淆。从理论角度分析，主要有以下区别：
1．原因不同
损害赔偿责任，是由行政机关的违法行为导致相对人的权益受到损害而产生的；损失补偿则以行政机关的适法行为致使相对人的权益受到损失为原因。这也是损害赔偿责任与损失补偿责任区分的关键前提。
2．条件不同
损害赔偿以行政机关有故意或过失的情形为条件，而损失补偿则不以故意或过失为条件。
3．范围不同
损害赔偿，除了法律或契约有特别规定之外，应当以弥补受害人所遭受的损害以及所损失的利益为范围；损失补偿则仅限于补偿当事人现实直接所受损失。
4．管辖机关不同
就台湾损害赔偿制度而言，其本质上应归属于民事责任的范围。除了在行政诉讼中附带请求赔偿应由行政法院判决以外，根据其《“国家”赔偿法》的规定，当事人向赔偿义务机关提出赔偿请求，双方不能达成赔偿协议的，方可向普通法院提起民事诉讼；损失补偿则纯粹属于行政责任范围，在原则上均由行政机关管辖，以双方协议、行政裁量或行政争讼的方式进行处理。
5．性质不同
损害赔偿由普通法院以及行政法院管辖，所以其具有司法性质；损失补偿通常由行政机关与相对人以协议等方式处理，具有行政属性。
二、“国家”赔偿制度
（一）台湾现行“国家”赔偿制度概况
在《国家赔偿法》制定之前，台湾地区虽然欠缺“国家”赔偿责任的一般立法，但其个别法律条文，对行使公权力造成损害的赔偿问题也有所规定。
台湾宪法第二十四条中规定：“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。”依据宪法本条的规定，台湾于1980年7月公布其《“国家”赔偿法》，并于1981年7月1日正式施行。
台湾的《“国家”赔偿法》大体而言，具有以下特色：
1．原则上以代位责任作为理论基础。即对于公务员故意或过失之不法行政行为，由“国家”（或者其他行政主体）承担赔偿责任，一旦“国家”对被害人予以给付，则代位取得对从事不法行为之公务员的求偿权。
2．就内容上来看，其主要规定了两类“国家”赔偿责任，其一是公务员违法责任，其二是公共设施之瑕疵责任。对于前者，采用过失赔偿责任原则，即要求公务员个人主观上须有故意或过失，方成立“国家”赔偿；对于后者，则采用无过失赔偿责任原则。
3．对“公务员”采取广义解释。台湾各种现行法律对“公务员”的解释并不一致，各种法律仅就其本身内容及适用范围而进行解释。其中刑法中对“公务员”的界定含义最广，而其《“国家”赔偿法》的适用范围较为广泛，所以基本上援用刑法的解释，将其界定为“依法令从事于公务之人员”。
4．就赔偿责任主体而言，并不仅仅限于“国家”法人，对于“国家”之外的其他公法人，如各级地方自治团体、农田水利会等在特定情况下亦可作为赔偿主体。
5．以“协议”方式为主要程序。其中就受害人请求赔偿的程序方面，规定应先由请求权人与赔偿义务机关进行协议，以求迅速解决损害赔偿问题。在协议不成立时，方可向法院起诉，依民事诉讼途径解决。台湾也有学者将其称为“协议前置”程序，实质上这种规定可以有效的减少讼累。
6．医疗费与丧葬费先行支付。在具体赔偿之前应先行支付医疗费与丧葬费，此种规定不但有实际需要，而且也合乎情理。可以说是对请求权人的一种优惠措施。
7．以预算编列经费。为了使政府赔偿能力获得确定的财源支持，《国家赔偿法》中规定应以预算编列经费，在支付时分别拨付，从而使赔偿义务机关能够充分负责，实现赔偿制度的设置目的。
（二）《“国家”赔偿法》的内容
1．《“国家”赔偿法》的立法依据
就前所述，台湾的《“国家”赔偿法》是根据其宪法第二十四条所制定的。在该法第一条中，对宪法第二十四条进行了重申。而整个《“国家”赔偿法》的内容，实质上是将宪法所规定的有关事项加以扩充和延伸，形成具体化的规定，以便建立完善的赔偿制度，从而实现其宪法第二十四条所规定的“保障人民自由权利”的目的。
2．“国家”赔偿责任发生的原因与要件
关于“国家”赔偿责任产生的原因，《“国家”赔偿法》规定了各种情形，其构成要件并不完全相同。
（1）公务员职务违法
该法第二条第二项规定：“公务员于执行职务行使公权力时，因故意或过失不法侵害人民自由或权利者，国家应负损害赔偿责任。公务员怠于执行职务，致人民自由或权利遭受损害者亦同”。依此规定，公务员执行职务违法所产生的“国家”赔偿责任，其构成要件如下：
①须为公务员的行为。该法对“公务员”一词采用广义解释，即“依法令从事于公务之人员”；②须为执行职务的行为。公务员的私人行为只能由其自行承担责任。但该法所规定的公务员执行职务行为，既包括积极执行职务的行为，也包括消极怠于执行职务的行为；③须为行使公权力的行为。关于“公权力”的理解，出于保护行政相对人角度考虑，台湾多数学者认为应采用广义解释，即指“国家或其他公法人的作用中，除了私经济作用及营造物的设置或管理以外的作用而言，包括所谓非权力作用在内。例如行政处分及给付行政等公法行为”；④须行为违法。该条规定的“不法”实质上是沿用台湾民法典的用语，与公法中的“违法”概念是一致的。所谓违法，包括违反法律、法规命令、行政规则、现仍有效的解释、判例等，甚至包括违反上级长官合法的职务命令。至于法律允许行政机关自由裁量的事项，如果滥用裁量权限、逾越裁量范围的，均应认定为违法行政行为；⑤须公务员有故意或过失。该法采用过失赔偿责任原则，要求公务员的违法行为须出于其故意或过失；⑥须有人民自由权利遭受损害，而且该损害与公务员的违法行为之间有直接因果关系。
（2）公共设施瑕疵 该法第三条第一项规定：“公有公共设施因设置或管理有欠缺，致人民生命、身体或财产受损害者，国家应负损害赔偿责任”。公共设施瑕疵所产生的“国家”赔偿责任，其构成要件如下：
①须为公有公共设施。其是指公有并供公共使用的公共设施而言的，包括道路、河川、桥梁、公园、机关房舍等。但应为建造完毕，验收合格并开始使用的设施。如果在建造中发生损害，则依民法侵权责任事故处理；②须设置或管理有欠缺。如设计错误、建筑施工不良、保管不妥或未及时修缮维护等；③须因而导致人民生命身体或财产受到损害，而且该损害与公共设施的瑕疵之间有直接因果关系。
（3）其他情形
除了公务员职务违法及公共设施瑕疵所产生的“国家”赔偿责任外，该法还规定了司法性公务员职务违法的赔偿责任以及受托行使公权力违法行政的赔偿责任。其中该法第十三条规定：“有审判或追诉职务之公务员，因执行职务侵害人民自由或权利，就其参与审判或追诉案件所犯职务上之罪，经判决有罪确定者，适用本法”。第四条规定：“受委托行使公权力之团体，其执行职务之人于行使公权力时，视同委托机关之公务员。受委托行使公权力之个人，于执行职务行使公权力时亦同”。
3．“国家”赔偿的方式及范围
该法第七条规定：“国家负损害赔偿责任者，应以金钱为之。但以恢复原状为适当者，得依请求，恢复损害发生前之原状”。可见，从便捷原则考虑，其赔偿方式与民法侵权行为的损害赔偿正好相反，以金钱赔偿为原则，以恢复原状为例外。
关于赔偿范围，该法并无明确规定。根据第五条法律适用的规定，“除依本法规定外，适用民法规定”。根据台湾民法典的相关规定，对当事人的损害赔偿，包括积极性的所受损害以及消极性的所失利益。同时赔偿并不限于财产上的损害，非财产损害亦可请求赔偿相应的金额，当事人名誉被侵害的，还可以请求行政机关为其恢复名誉。
4．赔偿请求权的行使
（1）赔偿请求权人
赔偿请求权人通常为权益受到损害之人，包括自然人，也包括法人。该法第十五条规定：“本法于外国人为被害人时，以依条约或其本国法令或惯例，中华民国人得在该国与该国人享受同等权利者为限，适用之”。所以，“外国人”也可以根据相互保障的原则，以被害人身份享有赔偿请求权。除被害人之外，为被害人支出殡葬费者、被害人对其有法定扶养义务者以及被害人的父母、子女、配偶均属于赔偿请求权人。
（2）赔偿义务机关
赔偿义务机关指代表“国家”或其他公法人负赔偿责任的机关。关于赔偿义务机关的认定，该法就三种不同情形分别予以规定。
①公务员职务违法的损害赔偿，以该公务员所属机关为赔偿义务机关；②受委托行使公权力的，以委托机关为赔偿义务机关；③公共设施瑕疵的损害赔偿，以该公共设施的设置或管理机关为赔偿义务机关。
赔偿义务机关经裁撤或改组的，以承受其业务的机关为赔偿义务机关；无承受业务机关的，以其上级机关为赔偿义务机关；无法确定赔偿义务机关或有争议时，由上级机关确定，上级机关自请求起超过二十日不确定的，以该上级机关为赔偿义务机关。
（3）赔偿请求程序 《“国家”赔偿法》在程序方面采取协议前置主义。请求权人应先以书面方式向赔偿义务机关提出赔偿请求。对此请求，赔偿义务机关应与请求权人进行协议。协议成立的，应作成协议书，协议书依法具有执行效力。赔偿义务机关拒绝赔偿的，或者自提出请求之日起超过三十日不开始协议的，或者自协议开始之日起超过六十日协议不成立的，请求权人可提起损害赔偿的民事诉讼。
关于损害赔偿的诉讼，该法采用双轨制，既可以通过民事诉讼途径，也可以行政诉讼附带赔偿的方式处理。但已经根据行政诉讼法提出行政附带损害赔偿诉讼的，不得就同一事实以民事诉讼方式提出赔偿请求。
根据民事诉讼的保全程序，《“国家”赔偿法》规定法院可依据赔偿请求权人的“声请”为“假处分”，命令赔偿义务机关先行支付医疗费或丧葬费。
（4）消灭时效
关于赔偿请求权的时效，该法采用台湾民法典的体例，规定赔偿请求权，自请求权人知道有损害之日起二年，或者自损害发生之日起五年不行使而消灭。
5．“国家”求偿权
“国家”或其他公法人对被害人履行赔偿义务后，对公务员或其他应负责任的团体或个人享有求偿权。关于“国家”求偿权，该法基本采用日本的立法体例，其中规定，执行职务的公务员或受委托执行职务的人，有故意或重大过失的，赔偿义务机关对该公务员、该个人或其隶属的团体享有求偿权；因公共设施瑕疵导致损害赔偿的，“国家”或其他公法人对应负责任者，同样享有求偿权。
三、行政上的损失补偿
台湾学术界一般认为，损失补偿的理论是以“所有权的保障”为基础的，并以对人民财产权的尊重为前提。台湾对于行政上损失补偿措施，并没有一般性的统一规定。其有关规定分别散见于各种行政法规之中。一般认为，其法源基础为宪法的第十五条之规定，“人民之生存权、工作权以及财产权，应予保障”。在此基础上，一些行政法规及解释对损失补偿制度作出相应规定。如其《土地法》、《电业法》、《自来水法》、《文化资产保存法》、《大众捷运法》、《戒严法》、《战士授田凭据处理条例》等等。
（一）损失补偿的原因
1．征收损失补偿
征收是对人民财产权的直接严重侵害，所以各国宪法中均有征收补偿的规定。但台湾宪法中除了上述第十五条的原则规定外，就征收补偿仅在其第一。八条第一项第十四款中将公用征收列为台湾当局立法并执行或交由省县执行的事项，此外并无其他规定。原因之一是在宪法之前的《土地法》等相关法规对征收补偿已有规定。但台湾司法院大法官在其相关解释文件中认为，土地征收是政府因公共事业的需要，对人民受宪法保障的财产权经过法定程序予以剥夺。因此规定征收事项及程序的法律必须符合必要性原则，并且应当给予合理的补偿。进而要求将征收补偿制度提升到宪法层次。
2．特别牺牲的损失补偿
特别牺牲理论，源自于德国行政法。所谓特别牺牲，指国家的适法行为，对当事人权益所造成的损失，与他人相比较显失公平，而且是元义务的当事人被迫为公益而作出的牺牲。依据自然法公平正义的观念，公用负担应当均衡平等，所以对特定人的特别牺牲，应当由社会全体予以分担，即由国家给予损失补偿。
台湾传统损失补偿制度中，对特别牺牲并没有明确规定。但在其司法院大法官的解释中，则将特别牺牲作为损失补偿的原因之一。其中释字第四00号解释中称，“既成道路符合一定要件而成立公用地役关系者，其所有权人对土地既已无法自由行使收益，形成因公益而特别牺牲其财产上之利益，国家自应依法律之规定办理征收给予补偿”。
（二）损失补偿的成立要件
台湾学术界一般认为，征收与特别牺牲作为行政上损失补偿的两种基本原因行为，具有以下共同的成立要件。
1．须属于行使公权力的行为。即行政主体行使公权力而导致当事人受到损失。而其行为不论是行政处分行为还是事实行为，均应予以补偿。
2．须对财产或其他权利造成损害。征收产生所有权剥夺的效果，而特别牺牲则以权利受到限制而未致丧失为原则。
3．损害须达到严重程度。如果财产所受限制属于一般财产权利人的社会责任，或者其侵害轻微未妨碍权利人正常使用和收益的，不产生“国家”补偿责任。
4．相对人或利害关系人须有值得保护的利益。即相对人、利害关系人的生命、身体及自由等非财产权利及合法的财产权利。对违法的财产征收或牺牲不在补偿之列。
5．须基于公益的必要性。即征收或当事人的特别牺牲是为了增进公共利益而采取的必要措施。
6．须为合法行为。征收补偿及特别牺牲补偿均应以合法行政行为为前提，否则应属于违法行政的损害赔偿责任范畴。
（三）损失补偿的方式及程度
行政上损失补偿的方法，除了以金钱支付外，也可以实物或有价证券予以补偿。关于补偿程度，理论上一般认为应以“正当的补偿”为标准。但补偿的“正当性”很难确定，一般只能以行政行为的目的、被侵害利益的性质与程度等因素综合判断。就其范围而言，往往并非完全的补偿。
