康熙时，就有朝臣向皇上提出动议，应对土司实行“改土归流”。即消除土司制度，设立州、县，由朝廷派出流官管理。康熙以为，实行怀柔羁縻政策，给土司以相当之自治权力，不仅促使各土司竞争图强，还可以大大减少朝廷派流官、吃俸禄的开销，两全其美。进入雍正，要求“改土归流”的奏折更是接二连三。御用文人王履阶在《小方壶斋舆地丛钞》刊发《改土归流说》，以叶掩其半的眼光，历数土司制度之“积弊”，必以除之而后快——
苗蛮风土，其土险，其俗悍，其人骄健，其兵械銛利。虽有长官土司，惟听土目发纵指示，不受官司约束。宋、元以来，屡动王师，时服时叛，每窥伺中朝官之柔懦廉干，以为动静。狃于积习者谓：庸议不通，嗜好不同，衣服异制，五味异和，器械异宜，世与吾民杂处，苟中无喜事，自属耦居无猜，何必臣其民，食其税，裂其庐，郡县此区区之地，竟欲改土归流，以为得哉？且其民专恃劫夺以为生，日寻仇衅以为事，贪利忘害，悯不畏死，滇、黔、粤、蜀之民，被其流毒者数百年；有良田而不知耕，有奇材而不知用，有宝藏而不知采，取其性情而不知廉耻，畏兵威而不知感怀，非独禀质异人也，亦地之使然欤？曰：议改土归流，正为是数端也。苗疆犬牙相错于数省中，惟与四川、云、贵毗连者，独多膏肥之地，四隅准则幅员，几及二千里。籍户口，区土地，扼险要，建城池，踞其险，彼失所恃，驻以兵，使有所惮，以地形言，宜改者一。峻岭矗层霄，箐深穹百里，轮囷大木，生自鸿荒，竹箭琅玕，一望苍碧，此中土美利也，彼第视为薪蒸之物，不甚爱惜，苟能节取，则材木不可胜用，宜改者二。天地精英所聚，久则必宣，山川清淑之华，积而必发，苗铁固推重一时，铜银备国用，药饵资养生，他省珍宝视之，彼民泥沙贱之，微其物产，亦少助库，藏于微芒，宜改者三。至信可格，豚鱼胜德，可感异物，苗虽顽，同是人耳，人同此心，心同此理，父兄亦知亲，长上亦知戴，悉意抚绥，忍自甘化外哉！宜改者四。苗俗虽悍，苗情则直，官吏于正供外不取丝毫，亦知感戴之不能忘。醒赵翼知镇远府，贷谷出入如一，即满路讴歌，有成效也。能数年潜移默化，讵天良之不发于中哉？宜改者五也。若夫不改之害，官司之威赫于疆吏，土目之暴正于官司，上征一，而土目取十取百，下供一，而土目先盈十盈百，一年四小派，三年一大派，小计钱而大计两，苛敛之害，有如是者；杀人者死，常刑也，土民有罪被杀，其亲族必输数十金，谓之垫刀金，其他被冤者，不敢伸雪；被刑者，剥肤炙骨，惨酷之状，口不忍言，其刑有如是者；良苗恒为土目鱼肉，而悍苗为之爪牙，苦役则当之，美差则匿之，国家或大征召，檄及土司，拨充兵役者，皆良苗、富苗也，而悍苗且纠结奸民，从中生事，其弊端有如是者；喜庆恒事也，官司与土目有喜庆，民并竭资以供之，虽靡费不知惜，民若有事，则官司与土目主持之，竭力承奉而不知顾，甚至土司一娶子妇，则土民三载不敢婚，其难言之苦又如是。因其便，除其害，彼狃于积习者猥曰：未为得也哉？！
其实，早在明代，就有改土归流的先例。永乐十一年，贵州土司思南、思州相仇杀，朝廷命顾成率兵五万治乱，将原二宣慰司之地改设流官，宣慰废。永乐十三年，普安安抚使慈长“谋为不轨”，乃改司为普安州，派流官统治。至明正统年间，便进行大规模改土归流。正统三年，革贵州治古、荅意二长官司，以其地归入铜仁府，置流官。正统八年，云南鹤庆土知府高伦，以“私敛民财，多遗兵器，杀戮军民，支解枭令”等罪伏诛，改设流官。成化十四年，云南寻甸土知府安晟死后，因兄弟争袭，遂改置流官。此后，仅云南一地，即改县以上土司二十六家。
雍正登基初年，面对朝臣“改土归流”动议，未动声色。之后，历数土司积弊奏折不断，才稍稍松口，并嘱：“不要好大喜功，要兼顾情、理、法三原则解决。”
皇上一松口，“改土归流”急先锋湖广总督迈柱，署理湖北总督傅敏、湖广巡抚马会伯等，认为立功机会已到，对湖广十八土司的“改土归流”进行了周密部署。其一，为各土司王罗织罪名：或违命朝廷，或贫庸暴戾、或掠夺他土、或内乱不止等等；其二，制订改土归流后之区域归属；其三，物色流官；其四，制订相关政策，保持“归流”之稳定。
雍正四年，对桑植宣慰司实施“改土归流”，设桑植县；
雍正六年，对永顺宣慰司实施“改土归流”，分设永顺、龙山两县；
雍正七年，对保靖宣慰司实施“改土归流”，设保靖县；
雍正十一年，对东乡安抚司实施“改土归流”，其地划入恩施县及宣恩县；
雍正十一年，对忠建宣抚司实施“改土归流”，其地划入宣恩县；
雍正十二年，对酉阳宣慰司实施“改土归流”，其地设酉阳州；
雍正十二年对忠峒安抚司实施“改土归流”，其地入宣恩县；
雍正十三年，对施南宣抚司实施“改土归流”，其地划入利川、恩施、宣恩三县；同年还对忠路安抚司、散毛宣抚司、忠孝、金峒安抚司、高罗安抚司、大旺安抚司、龙潭安抚司、沙溪安抚司、漫水宣抚司实施了“改土归流”，其地分别划入利川、来凤、咸丰、宣恩等县。
对“地域极广、兵力极强”之容美土司的“改土归流”，雍正尤为慎重。湖北总督傅敏在《奏陈土司情况》中说：“容美与保靖唇齿相依，已布置官兵于附近要地，若行改流，可与桑植土司逐步办理”等等。雍正在此奏折上朱批：
“当缓者，田旻如前令其子来请安，进土物，还请陛见。”意思是田旻如忠于朝廷，对容美之“改流”不可操之过急。
雍正六年二月，迈柱就任湖广总督，闻田舜年案使好几位朝廷要员跟着倒霉，未身临其境查访，就断定容司为祸根，必欲从严治之。上任伊始，便向皇上呈送奏折掏皇上的口气。翻出三十年前容掳桑民千余口之旧账，并以田旻如不意归还为口实，将予治之！只是从缓而已。
雍正御批——
“尔从缓之见是。王柔似一实心效力之员，似其旋楚与之筹计。尔甫经莅任，朕又远隔数千里之外，率意措置，或恐未当，百凡慎重为第要著。再者闻各土司俱有耳目腹心，布于督抚左右，须当谨防，而一切事尤宜缜密料理，毋稍疏忽。此系朱纲奏朕之语，不识伊曾向福敏、马会伯言及否也。”
雍正之意，一是对迈柱“从缓”之计颔可；二是要迈柱谨慎从事，不可虚张声势，怕的督抚左右有容司心腹耳目，导致激变。
迈柱上折不几日，湖北巡抚马会伯亦奏，与迈柱同出一辙。
雍正朱批——
“从容办理之见甚是。此事应当徐徐详审而为之者。田旻如受朕恩深厚，料必知改悔从前之过，断不敢支吾延缓也。”
在迈柱等积极活动之下，建始县候选知县田喜雨上奏弹劾容美土司课征管内土汉民“丝花”、“农物”，认为“已干法纪”，并附有一纸土司田氏公布在当地的告示。雍正阅后云——
此告条属恭谨，不过如此慎重而已。汝等何必事事刻求也。
雍正七年四月，四川提督黄廷桂、巡抚宪德联合参奏田旻如“私受夷职”、“私收丝花”、“强过塘汎”、“不遵国法”、“中怀叵测”等。雍正朱批——
“楚蜀各土司中，惟容美最为富强，缘自前明官吏，玩惕弛纵”，遂致越分僭礼，相沿成习，迄今尚未改也。地方大吏，应晓以大义，渐令革除。若据滥给委牌，科敛丝花等款，即坐以狂悖之罪，似属太过。已密谕楚督迈柱，令其严饬田旻如矣！汝等虑其疑畏，不遽根究之意甚是。“
是年六月初，雍正训谕迈柱：或调田旻如到省问话，或委员前往容美宣谕。迈柱生怕旻如出容，忙遣荆南道员高起入容传谕：六月十四日，高起抵容，即向旻如宣读皇上圣谕——
“据四川提督黄廷桂奏称：容美土司田旻如之祖父，自天朝定鼎以来，受恩豢养，乃康熙十九年，犹私给川民向继洪游击委牌，僭列太保职衔；又康熙四十九年，给向世民游击委牌；雍正五年给向中虔游击委牌。夫川民非其所辖，何得滥给委牌？又田旻如勒索土民，科敛花丝。因其地接川省与建始所属之粟谷坝等处连界，每年滥遣土目，勒收春花二丝银两，越界滋扰。所差之人，有副将，千把之称。滥假名器，任意妄为，臣不敢隐蔽，据实奏闻，并将委扎一并进呈，等语。朕思容美土司，自本朝定鼎以来，颇为恭顺，大兵进讨吴逆之时，著有劳绩。其委给扎符，征纳丝花，大约容美在明代时，不无越分僭礼之举。当时地方官吏，不能正以大义，遂成常套。今虽倾心向化，而踵行之习，未能尽改，是田旻如之过出于不知，非有心作此骄肆之事也。尔等可寄字与湖广总督迈柱，详细晓谕田旻如，以示朕原情宽贷之意，钦此。”
听罢皇上谕旨，田旻如一方面深谢圣上体恤宽宥之恩，另一方面深感自己已陷入无辜讼事之中，似有许多魔爪伸向自己。为摆脱困境，于是怀着极为惶惧的心情，重托高起向皇上转呈一道奏章——
“湖广容美等处军民宣慰使臣田旻如为富不仁受恩感激，谨陈下悃事。窃臣边荒末吏，受本朝豢养深恩，历今三世。逮至臣身遭逢圣主破格优容，宠赐频施，屡加训诲。臣每自思，有逾涯分，而圣恩如天，复冒不遗，此臣所以惶惧冰竞，感激泣血，而再输悃幅者也。於本年陆月拾肆日，奉督臣迈柱委令荆南道臣高起亲至臣司，将圣主上谕详悉晓谕。据四川提督臣黄廷桂奏称，容美土司田旻如之祖父自天朝定鼎以来，受恩豢养，乃於康熙拾玖年，犹私给川民向继洪游击委牌，僭列太保职衔；又康熙肆拾玖年，给向世明游击委牌；雍正伍年，给向中虔游击委牌。夫川民非其所辖，何得滥给委牌？又田旻如勒索土民，科敛丝花，因其地接川省，与建始县所属之粟谷坝等处连界，每年滥遣土目，勒收春花二丝银两，越界滋扰。所差之人，有副将千把之称，滥假名器，任意妄为，臣不敢隐蔽，据实奏闻，并将委札一并进呈，等语。朕思容美土司，自本朝定鼎以来，颇为恭顺。大兵进讨吴逆之时，著有劳绩，其委给札付，徵纳丝花，大约容美在明代时不无越分，僭礼之举。当时地方官吏，不能正以大义，遂成常套。今虽倾心向化，而踵行之习，未能尽改。是田旻如之过出于不知，非有心作此骄肆之事也。尔等可写字与湖广总督迈柱详悉，晓谕田旻如，以示朕原情弘贷之意。钦此，到臣。臣敬聆之下，惶惧无地，继以感深泣下，引罪不惶，何敢妄为置辩。外既蒙
圣恩鉴察”，实系相沿常套踵行之习，未能尽改。谨将致罪之由，备委悉陈。其私给札付之处，土司旧习原有委给札付之事，除属下有印之员，受职之际，上请部札号纸。其余地方苗众，各置头领把目，以其与齐民等，无职不能弹压，故量其大小分职，土官给札，以便分理约束苗众，安缉地方。盖臣司独在土司扼要之冲，故朝廷特给五员副将关防，以便弹压各属。臣之祖父以为官职例有等阶，其有苗疆苗众之任者，各给以游击都守之札，受职办理。其给向继洪等之扎，实系旧习，臣受职数犹守成例，受恩如臣岂敢创立私意，授职川民自取罪戾。然不知早为改除，预为声明，罪已难宽。其徵纳丝花之处，亦实系明代将建始、巴东前四里后四里给容美，令其军属容美，粮属有司。故自有军属容美之例。旧习常套，每地纳丝花半觔或数两不等，此皆臣踵行之习，致蹈不预为声明不早为改除之罪矣。然此数者臣罪无辞，乃蒙不即敕部议处，复加
温谕，怜臣过出不知，非有心作此骄肆之事，此子不能得之於父，而臣何人，乃得之於主，虽捐糜何能仰报。乃王大臣并督臣，更令，凡有非礼越分之事，咸悉改除。臣自受恩以来，夙夜冰竞，矧令唤启愚蒙，尚敢仍蹈前辙，复深罪戾，惟有洗心易辙，悔过迁善。至川省连界之粟谷坝、李家坝、革潭坝等地方，虽系臣祖置之产，其居民系土民工安置。今既谨守法度，合将土众撤回，其地方所宜，惟侯督臣区画，理合一并声明。但此免行推究之。天恩在我皇上圣慈，原情弘贷，予臣以自新之路，而臣抚心自问，犹恐上乖皇上法体，是臣但知侥幸圣主格外恩施，而负皇恩实深也。伏祈皇上，敕部议处施行，以为不者首明之戒。臣不胜惶惧待罪之至。谨具奏以闻。
雍正柒年陆月贰拾壹日湖广容美等处军民司宣慰使臣田旻如
见了田旻如奏折，雍正朱批——
“田旻如奏折已览矣，可向伊密传朕谕。朕已开恩，宽其以往，但令伊向后事事谨慎，一一遵朕训谕而行，奉公守法，教养土民，改革从前土司陋习，自然子子孙孙永承国恩也。伊奏中言，恐乖法体，祈部议处之奏，但此事原皆该抚提密折奏闻案件，并非内外所共知闻之事，朕可以私恩默中消结者。伊所请勿庸敕议也。如此传谕之，钦此。”
迈柱速遣枝江县知县傅采入容宣读圣谕，旻如感激涕零，遂托傅采转呈奏折大谢皇恩。——
“湖广容美等处军民宣慰使司使臣田旻如谨奏为恭谢天恩事。臣僻在荒服，世沐圣德，复蒙皇上屡沛殊恩，正愧涓埃未报。雍正柒年闪贰月贰拾陆日督臣迈柱差枝江县知县，臣傅采到臣司宣扬圣谕。臣跪聆之下，感激涕零。臣何人斯？仰邀天语谆诲，加恩无已如此耶！嗣后惟有益矢忠诚，奉公守法，随事谨慎，教养土民，恪遵圣训周详，痛改前人积习，务使臣司一草一木咸沐浴於圣恩浩荡之中，庶臣仰报高厚于万一也。臣无任感激之至，谨奏又闻。
雍正阅此谢奏，批曰——
“嘉悦览焉勉之。”
至此，田旻如以为天下无事，殊不知，在迈柱操纵下，弹劾其“不法”、“妄为”奏折仍一道接一道，有的说他私造楼台，有的说他擅用阉人，有的说他暴虐，有的说他僭越，等等。
雍正见奏中有旻如造“九五居”之罪，暗曰：你这小小土目，亦敢建“九五居”，朕乃九五之尊，难道汝僭与朕并驾齐驱不成！于是愤然朱批——
此事若言已奏于朕，则国法不容稍缓矣。另有命大学士密传之旨，汝其遵行施行可也。
