村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是村民依法开展自治活动、直接行使民主权利的重要载体。了解村民委员会产生的历史背景，弄清村民委员会设立的原则和程序，有利于加强村民委员会建设。
§§§第一节 村民委员会的产生
村民委员会最早出现在20世纪80年代初广西壮族自治区罗城县、宜山县（现已改为宜州市）的一些农村。村民委员会是上世纪80年代初期在我国农村出现的一个新生事物。它的产生并不是偶然的，而是我国农村改革和发展的必然产物，是农民群众在党的领导下的一个伟大创造。
一、村民委员会产生的历史背景
村民委员会是二十世纪八十年代初期在我国农村出现的一个新生事物。它的产生并不是偶然的，而是我国农村改革和发展的必然产物，是农民群众在党的领导下的一个伟大创造。
农村家庭承包责任制的推行为村民委员会的产生提供了经济条件。党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到了经济建设上来，农村普遍推行了以家庭承包为主要形式的生产经营责任制，把集体所有的土地、农机等生产资料，承包给农户使用，实行分户经营，自负盈亏。农民获得了生产经营自主权，成为相对独立的经营主体和利益主体。“敲钟上工，集体分红”的生产管理模式被打破，农产品的分配实行“保证国家的，留够集体的，剩下都是自己的”。经济利益的驱动，使农民以前所未有的热情关注自己的切身利益，关注村中事务的管理，关注乡村干部的工作，希望村中公共事务由自己做主，干部不再靠上面任命。一句话，自己当家，自己做主，自己决定自己的命运，用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。可以说，家庭承包责任制的推行，初步理顺了农村最基本的生产关系，从而为村民委会的产生奠定了坚实的经济基础。
人民公社体制的瓦解为村民委员会的产生提供了社会条件。随着家庭承包责任制的普遍推行，高度集权的人民公社体制被废除，生产条件由过去集体组织独占逐步向农户转移。农民与集体组织的关系由过去的依附、依赖关系变为相对松散的权利义务关系，人身依附关系不复存在，村集体更多地需要农民的支持；在社会政治领域，农民有了自由择业和流动的权利，就业和谋生的手段走上多元化，农村阶级成分制度随之也被取消，没有“贫下中农”和“黑五类”之分，农民以平等的“村民”或“公民”身份参与社会生活，享受同等的政治权利，农民的民主意识增强，新的价值观念逐步形成。这些为村民委员会的产生奠定了社会基础。
国家民主化进程的加快为村民委员会的产生提供了政治条件。发展社会主义民主政治，我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。我国是一个农业大国，如何在这样一个国度建设社会主义民主政治，让人民群众当家做主，是我国政治建设中需要不断探索的重大历史任务。新中国建立不久，我们党就领导全国各族人民建
立了国家的根本政治制度，即人民代表大会制度。人民代表大会制度解决了人民代表代表人民管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的问题。但这种民主是一种间接民主，它还没有解决人民群众直接参与管理，直接行使民主权利的问题。20世纪80年代初期我们党又提出了在基层政权和基层社会生活领域逐步实现直接民主的伟大构想，希望通过代表制民主与基层直接民主相结合的形式，扎实有效地推进我国社会主义民主政治建设进程。这就是说，一方面，全体人民，包括农民群众，通过选出的代表组成全国和地方各级人民代表大会，按照宪法赋予的职责，行使管理国家和社会事务的权利；另一方面，要在基层实行直接民主，凡是关系群众切身利益的事项，由群众自己当家做主，依法办理。
正是在上述经济、社会、政治条件下，村民委员会应运而生了。
二、村民委员会与村民民约
村民委员会最早出现在20世纪80年代初广西壮族自治区罗城县、宜山县（现已改为宜州市）的一些农村。在这些地方，随着家庭承包责任制的推行，生产队和生产大队这些旧的管理组织处在瘫痪半瘫痪状态，社会秩序一度混乱，村民无法正常生产和生活。有的地方邻里纠纷、家庭矛盾增多；有的地方家族、宗族、帮派势力抬头，赌博、封建迷信等社会丑恶现象死灰复燃；有的地方村干部以权谋私、多吃多占、优亲厚友等违法违纪现象突出；有的地方森林、水土资源破坏严重，公益事业无人关心，公共事务无人管理；有的地方党和政府布置的任务难以落实，干群关系紧张等。在这些社会问题中，大量的属于人民内部矛盾，“公安难断，法院难判”。为解决这些问题，一些地方沿用过去的“唬、哄、蒙、骗”等老办法，甚至动用公安派出所、法院等部门的力量，不仅没有从根本上解决问题，而且往往使矛盾进一步激化，党群、干群之间的紧张关系加剧。为改变这种状况，村民自发地组织起来，选举产生村民委员会，组织维护社会秩序，帮助农民恢复生产，大力兴办公益事业，制定“村规民约”，收到了很好的社会效果，迅速改变了混乱状况。全国最早建立的村民委员会是宜山县屏南乡果作（自然村）村民委员会。1984年撤社建乡时，该自然村与合寨村合并为合寨村民委员会。早在1980年7月14日，果作村民委员会的85户村民便签字画押共同制定了一份村规民约，这是目前有据可查的第一份村规民约，现抄录如下：
村规民约
1.必须提高思想觉悟，认真体会安定团结的重要意义。
2.严禁赌博，不准在私宅、村里开设赌场。违者罚款10元。
3.为了保苗夺丰收，严禁放猪，违者罚款5角，并给赔偿损失处理。
4.维护正常的娱乐活动，不准在村内、村附近对唱野山歌，违者罚款每人10元。
5.不准在路边、田边、井边挖鸭虫，受损失的罚工修补。
6.不准盗窃，违者按件加倍赔偿并罚款5元，情节严重者，呈报上级处理。
7.遗失东西，拿回交给村民委员会，归还原主。
8.不准在泉边、河边大便，不准在上游洗衣、洗头梳发，晾晒蚊帐、床单等污染东西。
9.讲卫生光荣，不讲卫生可耻，自觉做到码头经常冲洗，保持清洁。封山公约
1.严禁毁林开荒，违者每平方尺罚款5角。
2.不准在封山内砍柴、挖树根、割草皮、打石头，违者罚款10元。
3.衬里风景树不准折枝乱砍，违者罚款15元。
4.不准盗窃林木，违者每百斤罚款15元。
5.实行护林有功者奖，毁林者罚款的办法，对维护林木有功者奖5%的资金。
6.不准在育林区放牛羊群，违者每头罚款1元，外村罚款2元。
果作村民委员会：（签名盖章或手印）
1980年7月14日
通过村民委员会把农民群众组织起来，自己管理自己的事务，这是一个新生事物，它一现，立即得到了当地党委和政府的支持，也受到了党中央的高度重视和充分肯定。认为这是农民群众的伟大创造，是与农村经济体制改革相适应的农村新的组织管理形式。1982年，全国人大总结各地的经验和做法，把“村民委员会”这一组织形式写进了修改后的《宪法》，并明确规定了它的性质和任务，确立了村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。新《宪法》颁布后，中共中央、国务院就着手部署撤销人民公社、恢复乡镇人民政府、建立村民委员会的工作。到1985年，全国农村普遍完成了建立村民委员会的工作。1987年11月，六届
全国人大常委会第23次会议制定了《村民委员会组织法（试行）》，正式确立了村民自治的基本原则及其框架。1998年11月4日，《村民委员会组织法》得到修订并正式实施。《村民委员会组织法》的颁布实施，标志着我国亿万农民走上了以村民委员会为载体、依法实行自治的康庄大道。
§§§第二节 村民委员会设立的原则
《村民委员会组织法》规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。根据这一规定和我国农村目前的实际情况，设立村民委员会必须考虑以下原则。
一、便于群众自治
这是设立村民委员会应遵循的根本原则。便于群众自治，主要是指便于村民委员会组织村民开展自治活动，便于村民管理本村事务，便于村民直接行使民主权利。这一原则决定了设立村民委员会必须有适度的规模，规模大小将直接影响到村民自治的效果。如果设置规模过大，村民之间难以相互了解，及时沟通联系，召集会议比较困难，不利于村民集体讨论决定问题，不利于村民参与管理村内事务，也不能及时有效地监督村干部，村民自治必然会受到影响。相反，如果村民委员会的设置规模过小，聚集不起一定的人力、物力、财力，农村集体经济发展不起来，势必会加重村民群众的经济负担，同样也不利于村民自治。因此，村民委员会的设置规模必须适宜，不能过大，也不能过小，衡量标准就是看是否便于村民自治。
二、居住状况和人口多少
便于群众自治的原则决定了设置村民委员会必须考虑村民的居住状况和人口多少。因为我国幅员辽阔，农村的社会经济发展不平衡，自然地理条件差别很大，村民的居住状况如平原地区与山区、东部地区与西部地区、南方与北方各有不同。因此，设置村民委员会时，要把区域和人口结合起来考虑。聚居的、人口多、地域不大的地方，一个自然村可以单独设立一个村民委员会；人口多、地域又大的，一个自然村可以划分设立几个村民委员会；散居的、地域大、有一定人口数量的，可以单独设立一个村民委员会；地域大、但人口数量很少的，可以和临近的村落联合设立一个村民委员会。总之，要做到区域和人口都比较适中，以便于村民自治。
三、历史习惯和经济状况
设置村民委员会还必须考虑本地的历史习惯和经济状况。所谓历史习惯，是指历史形成的状况和村民的意愿。有的村虽然地域不大，但长期以来就是分成几片管理的，这样的村就不要硬捏到一起，而应当考虑历史习惯，尊重村民的意愿，设立几个村民委员会；有的临近的几个自然村落，历史上就合在一起，相互之间有着千丝万缕的联系，有许多共同的利益和要求，虽然地域偏大，但不影响村民开展自治活动，村民又不愿分开，就不要强行分开。尊重历史习惯，保持历史的连续性，不仅有利于保持过去的各种优势和优良传统，维护和巩固群众之间团结和睦的关系，而且可以避免重新划分而引起的各种纠纷，避免集体财产流失，保持基层社会生活的稳定。
所谓考虑经济状况，就是说村民委员会的设立要适应当地经济发展的需要，而不是阻碍甚至破坏经济的发展。通过合理组织，充分发扬民主，有效地促进经济的发展，使群众逐步走上富裕文明的道路，是实行村民自治的根本目的。如果村民委员会的设置规模不当而阻碍甚至破坏了经济的发展，也就违背了村民自治的原则。因此，在设立村民委员会时，如果集体经济很发达，有一定的经济实力，尽管规模偏大，但分开会造成对集体经济的破坏，群众又不愿意分开的，就不要强行分开；相反，如果集体经济不发达，尽管村的规模偏小，但群众普遍愿意分开的，则可以适时调整规模，分别设置几个村民委员会，以便化解矛盾，加快集体经济的发展。一般来说，经济比较发达的地方，交通和通信等条件往往也比较发达，实行自治的条件比较好，村民委员会的规模可以相对大一些；经济不发达，交通和通信不方便的地方，村民委员会的规模就应当小一些。从我国目前村民委员会设置的情况看，绝大多数村民委员会是在原来生产大队的基础上设立的，村民小组是以原来的生产队为基础设立的。实践证明，这样设置比较符合我国农村的实际情况。
§§§第三节 村民委员会设立的程序
村民委员会的设立、撤销、范围调整，直接涉及村民的切身利益，因此，在这个问题上，必须征求和尊重村民的意见，不能仅由几个村干部说了算，也不能只由乡镇人民政府决定。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，必须不折不扣地遵循以下三个程序。
