4．靠“一事一议”制度难以推动农村公益事业发展
从我们的调查来看，目前对农民的公共意识估计普遍过高，靠“一事一议”制度，很难推动甘肃农村公益事业的发展。在现阶段，就张掖市高台县的农民收入水平来分析，靠农民对公益事业投入的自觉意识，靠乡村的经济实力，靠农民的财力，发展农村公共事业是比较困难的。2003年高台县农民人均纯收入3300元，2004年为3566元，在西部地区的农民收入中属于较高的层次，但这一收入水平也仅仅能满足农民每年生产和日常生活的开支需要，农民根本没有多少剩余的财力支持农村公共事业的建设。因而，农村税费改革后，设想通过依靠村民大会的“一事一议”制度，靠农民对公益事业投入的自觉意识，推动乡村公共事业的发展是相当困难的。
乡村干部们普遍认为：农村税费改革后，乡村公益事业几乎没有多少变化，主要原因是税费改革限制或取消了农村基层组织对农民集资发展乡村公共事业的权力，而西部各级政府的财政收入又有限，没有能力对乡村公共事业进行大量资金投入。再加上诸如对农民集资修路这种重大的乡村事务，实行一事一议制，在村民大会上要得到80％的村民同意，才能向农民集资修路，现在西部农民每年的经济收入还比较低，因而缺少修建乡村公共道路的能力和热情，从而制约了农村公益事业的进一步发展。
（三）农民专业合作经济组织运行与农村公益事业发展存在的问题分析
甘肃农民专业合作经济组织在实践中起步，在探索中发展，在发展中逐步壮大，取得了显著成效。农民专业合作经济组织的发展领域在拓宽、合作的规模在扩大、合作的程度在加深，呈现出了比较良好的发展态势。但是，从总体来看，甘肃农民专业合作经济组织仍处于发展的初级阶段，在民主决策、利益联结、市场开拓、基地建设等方面还存在许多困难和问题，需要在实践中不断发展和完善。
1．思想认识不到位，影响其发展农村公益事业
农民专业合作经济组织作为农村新兴的行业性公共管理组织，主要开展农业市场化公益事业活动，以维护农民的市场权益。但是，思想认识不到位，影响其开展农村公益事业，主要表现在以下几个方面：一是许多农村基层干部对农民专业合作经济组织存在着认识不清，对其发展的重大意义和积极作用认识不足，在具体工作中重视不够。二是各级政府对自发的农民专业合作经济组织的支持力度不大，对其发展不够关心，缺少必要的引导和扶持。三是法律、政策保护不到位，中央和地方都没有出台有关农民专业合作经济组织运行的比较完善的法律、法规，使其的市场活动和社会活动缺少法人地位。由于各级干部和各级政府的思想认识不到位，政策、法规制定不到位，保护、扶持措施不到位，必然影响农民专业合作经济组织开展保护农民市场经济权益的农村公益事业。
2．运行不够规范，影响其开展农村公益性活动
由于甘肃农村的农民专业合作经济组织大多数是农民自发创办的，组织建设的质量和水平不高，相当一部分农民专业协会没有比较完善的章程，宗旨模糊，职责不清，内部运行不规范，管理机制不健全，权责利关系不明确，没有形成与合作经济规则和市场经济规律相适应的运行机制和利益分配机制，必然导致其开展保护农民市场权益和农村公益性活动的效率较低。比如，酒泉市有65％的农民专业协会没有登记，已经登记了的也不统一，有的在乡（镇）政府登记，有的在科协、农业部门登记，有的在民政、工商部门登记。有的农民专业合作经济组织虽然有章程，但没有按章程运行办事，实际上处于放任自流的状态，无法有效保护农民的切身利益。
3．组织覆盖面小，难以维护农民的切身利益
由于缺乏必要的技术、资金、人才支持，甘肃农民专业合作经济组织还处于起步、探索阶段，覆盖面还不够宽广，组织也比较松散，市场开拓能力和竞争能力及辐射带动能力还比较弱，抵御市场风险能力差，一旦遇到市场波动，难以维护广大农民的经济利益和公共利益。农民专业合作经济组织的市场占有率低，对市场的影响能力有限，直接制约了合作组织带动广大农民抵御市场风险的能力。张掖市是甘肃农民专业合作经济组织发展规模较快的地区，但其覆盖面仍然有限，并不能满足农业专业化、产业化的需要，难以维护农民的切身利益。2005年底，张掖市拥有各类农民专业合作经济组织1064个，人会农户达4．12万户，但仅占农户总数的16％；拥有资产总额14825．8万元，平均每个协会拥有资产只有58．83万元。酒泉市拥有农民专业合作经济组织145个，拥有固定资产2．3亿元，入会农民5．6万户，但仅占全市农村总人口的10％。
4．服务功能有限，不能满足农民的需要
农民专业合作经济组织并不能满足农民对农业生产、农业技术、市场服务和权益维护等方面的需要。甘肃农民专业合作经济组织大多数都是近几年才成立的，组织结构也比较松散，组织服务功能也不健全，仍然无法适应农村经济发展和满足农民发展愿望的要求。尤其是目前甘肃各地农村的农业专业化水平不高，并没有实现农民专业化生产和地区农业专业化经营，农户、行政村、乡镇、县的农业经济基本上都是多种生产、多种经营，广大农民希望得到的公益性服务也是多样化的，农民迫切希望农民专业合作经济组织能为他们提供各种各样的更加直接的技术、信息、加工、运储、融资、农资等社会化服务，而当前甘肃各地的农民专业合作经济组织由于实力和能力有限，组织服务功能单一，无法满足农民日益增长的各种需求。比如，近几年，在甘肃的河西和陇东两地组建的农民用水者协会，尽管参加的农户比较多，但服务功能单一，只能在农用水协调管理上发挥社会化服务作用，而在其他公益性服务领域就无多少作为。
（四）农村基层组织运行与农村公益事业发展面临的新问题分析
农业税免征后，给农村基层组织运行与农村公益事业发展带来了一些的新问题。从2005年起，在甘肃全省范围内免征农业税，这是解决当前“三农”问题的重要举措。免征农业税政策的实施，使农村基层组织的公共管理职责发生重大变化，可以把工作重心转移到发展农村经济、乡村公共事业和社会全面进步上来。农村基层组织职责发生转变，也使乡村干部的工作方式随之而变：在工作形式上，从过去“索取型”向“给予型”转变；在工作职责上，从“任务型”向“服务型”转变；在群众关系上，从“油水关系”向“鱼水关系”转变。但是，免除农业税也给农村基层管理与社会化服务带来一些问题，不可忽视，需要认真对待。
1．乡村干部的角色难以及时转换，必然影响到农村公共服务事业
免征农业税后，乡村基层组织应该扩大服务职责，为农民提供高效的公共服务，将职能重心转变成“为农民服务”。但乡村基层组织的职能重心转变需要一个过程，乡村干部的角色转换也需要一个过程。在职能、角色的转换过程中，农村公共服务也必然会受到不同程度的影响。
乡村干部多年来一直扮演着“收税者”的角色，不少干部反映自己工作中30％至40％的时间和精力在抓农业税，不管是乡村领导还是一般干部，基本上都有包村包户的任务，而包村包户的首要任务就是完成农业税，并且往往把这一任务指标与干部的工资、福利待遇挂钩。在这样的制度下，乡村干部都很忙，也有动力和压力跑村跑户，积极协助税务部门征收农业税。在剩下的工作时间里，乡村干部也愿意把精力投入到帮助农民搞调整、跑市场上，因为只有农民的腰包鼓了，干部才容易圆满完成上级下达的税收任务。比如，酒泉市肃州区在2004-年村级三项费用支出678万元中，村干部工资338万元，人均5487元；组干部工资172万元，人均1267元。
取消农业税后，使乡村干部30％—40％的工作对象没有了，这样的变革无疑会给广大乡村干部的心理产生一些影响。有的干部认为“农民全部减负，干部如释重负”、“农民种田不交钱，农村工作无事可言”。如果简单地认为，这样乡村干部就会腾出更多的精力帮助农民抓调整、奔市场，是不会如心所愿的。不仅要认识到，乡村干部习惯了传统的催种催收的工作，对农业结构调整没有足够的经验；而且还应该考虑到，人的行动受其动力机制的影响，一个人愿意不愿意做一件事，首先取决于能不能给其带来物质或精神收获。取消了农业税后，乡村干部帮助农民抓调整，首先就丧失了动力机制，因为农民收入增长的快慢跟乡村干部尤其是一般干部没有直接的利益联系。这样一来，乡村干部就不会像过去那样积极、主动为农民群众谋利益。目前，除了计划生育工作外，不少乡村干部产生了盲目感，对农业税取消后自己该干什么心里没底。由此可见，乡村干部的角色转换还需要一个过程，同时，在角色转换过程中，也必然影响乡村干部对农民服务的积极性。
2．乡村债务难以清除，必然会影响到各个方面的公共关系
甘肃各地的农村基层组织都存在数额巨大的债权债务问题，农业税免征后，乡村两级债务化解非常困难，将会影响到农村各个方面的公共关系。
据陇西县农税局提供的资料显示，2004年全县乡级负债1400多万元，平均每个乡镇负债82．4万元。目前甘肃各乡村几乎都有负债，债务逾期不能偿还现象比较突出。取消农业税前，由于有农业税及附加，乡村两级基层组织在还债上还有点希望可盼。取消农业税后，乡村两级基层组织已经完全失去自主财源，而上级出台的化债措施，如通过发展经济化债、清收债权化债等，在操作中都不切合实际，尤其是对村组债务而言，不具可操作性。村组一级有欠债的早就把集体资产用来抵债了，要通过发展经济来化债无疑是一句空话。通过清收债权化债，实际上很多债权都只是账面数字，已经成了无法收回的死账。这样，清除乡村两级基层组织的巨额债务将成为农村基层组织运行的一大难题。
另外，在过去农业税费征缴过程中，迫于“双过半”的压力，有一些乡村干部是通过自己借、垫等办法完成任务的，现在过去所欠的税费又不能收缴到位。2004年，陇西县农民负担尾欠506．8万元，农民人均11．7元，其中：农业税尾欠183．6万元，“三提五统”尾欠205．8万元。税费尾欠如果不清收，已缴纳的农民心理不平衡。清收操之过急、方法不当，违背政策，将可能引发矛盾。
3．县乡财政更加困难，必然会影响到农村基层组织正常运行
农业税全免后，县乡财政收入渠道变窄，刚性支出又必须确保，乡村财政收支矛盾加剧，农村基层组织正常运转更加困难。尤其是对农业经济相对比较发达的河西地区来说，县乡两级财政收入面临大幅度减少状况，使原先就财政收入短缺的情况更是雪上加霜，必然会影响到农村基层组织的正常运行。
2002年，酒泉市肃州区共收取农业税及其附加2501．5万元，中央财政补贴（转移支付）306万元，这些都难以应付不断增长的财政需要。以村级三项费用为例，2002年实际收入638．4万元，实际支出680．4万元，超支42万元。2004年实际收入601．3万元，实际支出678万元，超支76．7万元。2004年肃州区乡级可用财力总额为2922万元（其中，农业税收入2500万元），而支出则达到2949．2万元。缺口27．2万元，加之村级三项经费缺口76．7万元，造成乡镇、村组运转困难。按照政策，2005年全部取消农业税后，乡镇工商财源薄弱，增收几乎不可能；而2500万元的财政缺口，只靠财政“转移支付”恐难应付；同时村级发展资金将面临严重短缺。
尽管甘肃省政府最近做出决定，从2005年起，省级财政每年将拿出12950万元，补助全省乡镇公用经费。每个乡镇每年补助10万元，可以缓解乡镇一级财政紧张问题。村级经费也可以通过上级转移支付得到一定弥补，但数额非常有限。免除农业税及附加后，转移支付不增加，村级收支矛盾将更显突出。
4．公共财政增收困难，必然会影响到农村公益事业发展
农业税全免后，甘肃农村基础设施建设面临“无米下锅”的局面。税费改革前，甘肃各地农村基础设施建设资金来源：一是靠向上级部门争取资金，二是向农民摊派来完成。农村税费改革后，农村基础设施建设向农民摊派的那部分资金来源通过“一事一议”的办法解决，但导致投资额逐年下降，农村渠、路、线及学校、村委会的维护、修建成为迫切需要解决的一个问题，取消农业税后这部分资金更是没有着落。
以酒泉肃州区为例，在村级三项费用中，2002年实际支出680．4万元，其中村办公经费138．3万元，村均8434元；五保户供养费40．2万元，人均975元。2004年实际支出678万元，其中村办公经费129万元，村均7862元；五保户供养费39万元，人均1025元。可见，在农村税费改革后，村级村办公经费和五保户供养费都在下降。免除农业税后，村级公益事业费用将更加紧张。另外，村组公路兴修维护、农田水利基本建设、学校设施改造、村级卫生防疫保健等公共基础设施和公益事业也将因没有经费投入而陷入停滞状态。农业税免征后，尽管通过压缩机构、编制、人员，可以减少一些费用，但村组经费紧张，经费远远不能满足发展的需要，公益事业就更加难以发展。
5．乡村干部的失落感，必然影响到他们从事公益事业的积极性
全面取消农业税征收，实现了中央对农村“少取多予”的承诺，符合民心，深受干部和农民欢迎，也标志着农民从此享受零赋税，暖了农民的心窝。体现了党和政府对广大农民生产、生活的关心。
