乾德二年八月，即北宋建国的第四年，“始令京师、建安（福建建瓯）、汉阳（湖北汉阳）、蕲口（湖北蕲春）并置场榷茶”。向南方商人买进茶，禁止南唐、吴越等国商人过江卖茶“擅有中州之利”，保护宋朝财利不致外流。同时在宋朝统治区域内，“诏民茶折税外悉官买。敢藏匿不送官及私贩鬻者，没入之论罪。主吏私以官茶贸易及一贯五百，并持仗贩易为官私擒捕者，皆死。”接着乾德三年（965）苏晓为淮南转运使，“榷蕲、黄、舒、庐、寿五州茶，置十四场，笼其利，岁入百余万缗。”开宝八年（975）灭南唐，九年（976）吴越入朝，完成了南方的统一，榷茶制度推行到整个东南地区。太平兴国二年（977）北宋朝廷决定设置江陵府（湖北江陵）、真州（江苏仪征）、海州（江苏连云港市）、汉阳军、无为军（安徽无为）、蕲州之蕲口、襄州（湖北襄樊）、复州（湖北天门）等沿江八榷货务。其中海州务于端拱二年（989）才设置起来，淳化四年（993）又废襄州复州务，最后才设六沿江榷货务。从太祖乾德到太宗淳化年间，经历两朝三十八余年时间才把榷茶制度、榷茶机构健全和巩固了起来。这个过程反映了北宋朝廷在东南地区榷茶的阻力和困难是很多的。显然，在淳化年间以前，当东南榷茶制度尚未巩固时，北宋政府是难于新辟地区，在四川境内实行茶叶榷禁的。
北宋朝廷在东南地区健全、巩固了榷茶制度和榷茶机构之后，在推行榷茶政策时，仍然充满着艰难困苦的斗争。利用国家权力强制对茶叶实行低价收买、高价出卖的榷茶制度，一方面损害了广大茶农和消费者的利益，“民被诛求之困，日惟咨嗟”，引起茶农和茶贩私藏盗贩，甚至武装反抗；另一方面又与商人争利，引起茶商的反夺利斗争。如果说，靠强力能对生产者和消费者实现茶叶的专买专卖的垄断价格，攫取高额的垄断利润，那么，对商人却是难于控制和驾驭的。商业资本本质上是自由的。商人一不是必须出卖产品的生产者，二不是必须购买商品的消费者。赚钱的买卖就干，蚀本的生意不做。对某种商品的垄断控制，无法限制商业资本的自由转移和经营。同时，北宋的茶叶专买专卖制度，既要依靠茶商购买沿江榷货务的茶叶，运销到西北和缺茶地区出售，又要依靠商人运送粮帛至京师，运送军粮至河北、河东、陕西，用茶货支付，以保证财政上和军事上的需要。这些都加强了茶商同官府争夺茶利的地位和条件。茶商利用他们的有利地位和条件，时而拒绝买茶，使淮南“十三场茶积而未售者六百一十三万余斤”，迫使官府放宽卖茶条件；时而乘朝廷军事上财政上的急需，抬高入中京师钱帛和沿边军粮的价格，造成“边籴才及五十万，而东南三百六十余万茶利尽归商贾”。双方斗争的结果，总是官府处于被动失利的地位。北宋朝廷为抑制商人，争夺茶利，又保证财政和军事的需要，不得不经常改变茶法：时而现钱交引，令商人在京师纳钱八十贯左右，到沿江榷货务领一百贯茶；时而虚估交引，令商人在河北、河东、陕西沿边缴纳二三十万贯军粮，到榷货务领取一百贯茶；时而贴射，令商人缴纳息钱后，直接向园户买茶；时而“三说”、“四说”交引，令商人在京师或沿边缴纳钱帛、军粮，用现钱、茶货、香药和盐支付，等等。自榷茶以来，茶法朝定而夕改，茶政得失，争论纷纭。然“皆商吏协计，倒持利权，幸在更张，倍求奇羡”。官府榷茶，实际无利可获。在这种情况下，仁宗天圣年间有的官僚就主张弛禁通商，嘉祐四年（1059）终于下诏承认榷茶为患益甚。“民被诛求之困，日惟咨嗟，官受滥恶之入，岁以陈积，私藏盗贩，犯者实繁，严刑重诛，情所不忍，是于江湖之间幅员数千里，为陷阱以害吾民也。”遂决定废除榷禁，令其通商。
在东南榷茶引起阶级矛盾尖锐的情况下，在与茶商争利，弄得焦头烂额，无法可施，茶法屡改，得不偿失的情况下，在茶法榷禁、通商争论不止，举棋不定的情况下，北宋朝廷是无力在四川榷茶的。真宗景德二年“八月十七日通判凤翔府王为宝请于兴元府置榷茶务，帝以扰民不许”，就反映了北宋朝廷无力在四川地区榷茶的处境。
其次是四川人民的反掠夺斗争，推迟了北宋王朝在四川地区榷茶的时间。
自唐以来，四川经济就很发达，居于国内各地的前列。五代十国的孟蜀统治时期，“府库之积，无一丝一粒入于中原，所以财币充实”。北宋平蜀后，分水陆两路把蜀地的宝货历经十年时间，运往京师，并加紧对四川地区的掠夺。这种反动政策，在平蜀的当年，就引起了全师雄领导的两川蜀兵起义。接着，973年渠州农民李仙起义；981年绵州王禧起义；991年昌州、合川任诱起义，夔州士兵谢荣起义；993年资州王尽起义；994年下级军官张嶙起义；993——995年王小波、李顺起义；997年军士刘旴起义；999——1000年士兵赵延顺和都虞侯王均起义。总计北宋平蜀后的三十多年中，四川地区爆发了十多次较大规模的农民和士兵起义，这在当时国内其他地区是未曾有过的。四川人民的反抗斗争，给了统治者以沉重的打击。很多官僚都不敢到四川地区做官，众口同声地说：“蜀经王均、李顺之乱，人易动。”“后凡官于蜀者，多不挈家以行。”宋真宗认为最能治蜀的张泳到成都做官后也心惊胆战，坐卧不安。他在《再任蜀川感怀》诗中说：“官职过身鬓已衰，傍人应讶退休迟。从来蜀地称难制，此是君恩岂合违？兵火因由难即问，郡城牢落不胜悲。无烦苦意思诸葛，只可颁条使众知。”流露出他到四川做官的懊丧、悲观和无可奈何的心情。在人民起义的打击下，特别是到四川地区做官的官僚，则只图平安无事，任满溜之大吉，哪敢惹是生非、主张榷茶。
这里要特别指出的是，淳化年间王小波、李顺起义对延缓北宋在蜀地榷茶起了极大的作用。据文献记载，北宋政府在东南地区榷茶制度健全和巩固之后，淳化年间曾有在四川榷茶的打算。苏辙说：“臣闻五代之际，孟氏窃据蜀土，国用褊狭，始有榷茶之法。及艺祖平蜀之后，放罢一切横敛，茶遂无禁，民间便之。其后淳化之间，牟利之臣始议掊取。”然而这次“始议掊取”导致了王小波、李顺“贩茶失职，爆发了川峡地区大规模的农民起义。榷茶之议，只得寿终正寝。直到熙宁七年王安石变法派李杞到成都“相度”“置市易利害”时，还有官僚顾虑怕再引起类似王小波、李顺起义，足见这次起义对延缓在四川榷茶的影响达几十年之久。
此外，四川还是一个少数民族聚居区，茶叶是少数民族的必需品。蜀地榷茶是不利于避免、减少它直辖区内的民族冲突和民族矛盾的。从北宋在四川地区榷茶后，某些少数民族聚居区因顾虑榷茶“别生边事”，而不榷或缓榷的情况看，害怕榷茶引起少数民族反叛，也是四川地区榷茶较晚的因素之一。
最后，军事上的需要，乃是熙宁年间在四川地区榷茶的决定性因素。
我国征收茶税始于唐德宗建中元年（780），榷茶始于唐文宗时期（828——840），唐代的税茶和榷茶，都是为了解决军费和财政困难。宋代榷茶的目的同样如此。一是官卖以实州县，增加地方财政收入；二是令商人沿边入中粮草，偿以茶货，节省馈运，解决沿边军需；三是令商人在京师或沿边榷货务入纳金帛，以赡京师，增加中央财政收入；四是作为外贸出口物资，以所有易所无。“而其大者最在边备。盖祖宗以西北宿兵供亿之费，重困民力，故以茶引走商贾，而虚估加抬以利之。”（《通考》卷一八《征榷考》）解决防御契丹、西夏侵扰的几十万大军军费需要，是北宋在东南地区榷茶的主要原因。所以随着契丹、西夏侵扰的减少，“嘉祐四年，天下无事，仁皇慨然一切弛禁”。
为了解决京师钱帛和河北、河东、陕西军粮的急需，在东南地区榷茶是最理想和可能的，而在四川榷茶既不必要，也不可能，因为东南榷茶，茶商到沿江榷货务买茶，通过水陆运输“转致于西北以致散于夷狄，其利又特厚”。卖茶之后，购买军粮输边或向京师纳钱，又得厚利。往返贸易，交通方便，有利可图，商人乐意。而四川地处西南偏疆，远离京师、河北、河东等地，河山阻隔，交通不便，长途运输，得不偿失。终宋一代，除有商人将蜀茶运往接近四川的陕西、甘肃的部分地区出卖外，是无人把蜀茶运往河北、河东等地出卖的。因此，即或北宋朝廷在四川地区榷茶以助北方军需，也是无茶商愿在陕西、河东、河北入中粮草和在京师缴纳钱帛，而在四川领茶出卖的。同时，榷茶专卖的条件之一在于物以稀为贵，限制一定的供应量是保护专卖垄断价格的必要条件。由于官府卖茶价格昂贵，当时东南官茶已经时有积压、滞销现象。在这种情况下，最好的办法当然不是再增加榷茶地区，加剧官茶的积压，而是在未榷茶地区“听民自买卖，禁其出境”。防止未榷茶地区的茶叶流入榷茶地区，破坏它的榷禁垄断价格。于是，“天下茶皆禁，唯川峡、广南听民自买卖”，就势在必然了。
然而，神宗熙宁年间对熙河用兵，则必须禁榷川峡茶叶以解决熙河用兵的需要。《宋史·食货志》记载四川榷茶的过程说，“熙宁四年，神宗与大臣论昔茶法之弊，文彦博、吴充、王安石各论其故，然于茶法未有所变。及王韶建开湟之策，委以经略。七年，始遣三司干当公事李杞入蜀经画买茶，于秦凤、熙河博马。而韶言西人颇以善马至边，所嗜唯茶，乏茶与市。即诏杞据见茶计水陆运致，又以银十万两、帛二万五千、度僧牒五百付之，假常平及坊场余钱，以著作佐郎蒲宗闵同领其事”。熙河地区与蜀地较近，在这里用兵打仗，需茶博马和筹集军饷，自然不会舍近而求远，弃之两川，求之东南。榷禁蜀茶势在必然。故后来陆师闵欲把榷茶推“延荆楚、两河，神宗不许”。过去河北、陕西用兵打仗，需要东南茶货以助军粮，故东南茶皆禁，川峡、广南独得通商；而今熙河用兵打仗，需要蜀茶以助军饷，也就必然是天下茶皆通商，而蜀茶独禁了。
茶叶专买专卖制度的特点
熙宁七年北宋王朝派李杞到四川地区榷茶，从成都府、利州路开始，逐步推行于梓州路。到元丰八年，已在蜀地设置买茶场41，京西路的金州买茶场6，陕西卖茶场332。这三路之茶全面禁榷，榷茶机构全面建立。至于夔州路的茶货，“祖宗旧法未尝禁榷，政和后来主管茶马官累次申乞卖引，皆以民夷不便，不曾施行。”，直到绍兴二十四年才实行茶禁。但因“每年所收引钱不过七八千贯”，至绍兴三十年即行罢榷。
宋朝在四川地区的榷茶同东南地区的榷茶一样，都是为了加强对生产者、消费者和茶商的掠夺，通过专买专卖来获得高额垄断利润，以满足军事上和财政上的需要。其榷茶办法虽然大体相同，但也有其不同的特点。
四川地区榷茶特点之一，是榷茶机构买茶卖茶的办法不尽相同。东南地区的榷茶是在产茶地区设置买茶场，在沿江茶叶集散地设置榷货务，经办榷茶事宜。买茶场只负责买茶和送茶至榷货务，而不负责卖茶；榷货务则负责收茶和把茶卖给商入，而不负责买茶。四川地区则设提举茶场司总管榷茶事宜，在产茶区设置买茶场和陕西等地设置卖茶场，具体经办茶叶的专买专卖，其中买茶场还兼领卖茶的职务。
四川地区买茶场掠夺茶园户的办法，一是压其斤两，侵其价值。榷茶之前，每斤能卖七八十文之茶，一般只按五十文收买；每袋十八斤之茶，只作十四五斤，甚至十三斤计算。二是支付茶钱或以银推折，每两比市价高估四五百文，或多支交子少用现钱，使园户亏损钱帛。三是预支茶本，名曰出息二分，实乃“假令米一石八百钱，即作一贯文支俵，仍出息二分，计一贯二百文”。种种借端辗转刻剥，茶园户受害不浅。官府为了多买茶叶，还规定“茶场监官买茶精良及满五千驮以及万驮，第赏有差。而所买粗恶伪滥者，计亏坐赃论”。这样，就驱使主办茶场官员不顾茶园户利益，尽力刻剥收买，致使茶“园户有逃而免者，有投死以免者，而其害犹及邻伍。欲伐茶则有禁，欲增植则加市。故其俗论谓地非生茶也，实生祸也”。
买茶场所卖之茶，按买茶价取息十分之三出卖，比东南地区按收买价一倍至数倍取息较低。然随买随卖，取息十之三，今日买十千之茶，明日即作十三千卖之，周转期短，利润亦厚。同时，某些地区茶司违法，别作名目，取息五分或数倍以上。“如雅州茶每斤三十文者，计一百文卖，二十文者，计三十四文卖，十八文者，计三十二文卖。”
陕西、熙河等地卖茶场所卖之茶，则较四川地区随买随卖取息十分之三为多，一般按买价的三四倍出卖。如雅州名山不满十贯之茶，运至秦州即卖三十贯或四十贯。但是，这些茶叶必须由四川地区搬运至陕西和熙河卖茶场。搬茶办法：一是依靠商人贩运，“令出产州县出给长引，指定只得于熙、秦州、通远军及永宁寨茶场中卖入官”。并且“先具客人姓名、茶色、数目、起离月日，关报逐处上簿，候客人到彼，画时收买。如计程大段过期不到，即令行遣根逐”。二是由官府直接把茶搬运至熙、秦各地卖茶场。为此，官府在四川至熙、秦沿途设置水陆茶递铺，把四川地区的茶叶搬运至凤州，然后转搬熙河路出卖。总计水陆运每年达五六万驮之多。于是凡“水陆搬茶所经州县，并推排脚户，置簿籍定姓名，准备随时价和雇，如有损失毁败，全数备偿”，以致骚扰一方，民不堪命。同时还置搬茶铺军人，于成都府路差厢兵搬茶。其中水运则置“百料船三十只，差操舟兵士六十人，军大将一人管押”。由于川路险阻，搬茶至陕西极难，多达数百人的搬茶士兵，“不一二年死亡逃窜几尽”。，便又决定“委逐处招刺，仍许投换。如不足即以州县首获逃军拣选充刺。尚不足即于辖下州军定差，一年一替”。
