1922年12月18日和29日，国会众参两院先后通过了张绍曾组阁的同意案，事前，张绍曾曾亲自招待两院议员，说了许多关于统一与裁兵问题的官腔话，又说了不少封官许愿的私房话，同意案才得以通过。1923年1月4日，黎元洪正式任命张绍曾为国务总理。
黎元洪选中张绍曾组阁，原因是多方面的。张绍曾1879年生于直隶大城县，1895年入北洋武备学堂，毕业后被保送日本陆军士官学校学习。1902年回国得到光绪皇帝的接见，其后职位迅速提升。1910年随载沣出洋考察欧美陆军，辛亥革命爆发时响应革命。1915年袁世凯复辟帝制，张绍曾与蔡锷组成反袁讨逆军。张倾向保派，但又是吴佩孚的儿女亲家，保、洛两派都不会反对。张与吴景濂关系密切，国会通过不会有大的困难。张在黎复职前后是“恢复法统”的积极主张者，面对西南力主和平统一，又与黎的政治主张相吻合。更为重要的是，此时保派已在谋划推举曹锟上台当总统，在国会中收买议员，鼓动先办大选后谋制宪与统一。张虽亲保，保派也把他列入自己的小集团，但终非嫡亲，对他并不十分放心，而张与保派也并不完全一致，尤其是在选举与统一的问题上，主张先谋统一后办选举。因此，黎企图由张组阁而实现府院合作，以抵制保派的大选。
张绍曾内阁不仅是黎元洪复职后的第一次正式内阁，也是1917年国会被解散以来唯一经国会批准的“合法”内阁，并且又得到了直系军阀的承认，本应是一个可以正常运转、不致有多大风波的内阁。可是，张内阁成立后，同样遇到了麻烦，政潮之大，超过了以往历届内阁。
张内阁所遇到的第一个麻烦，就是它的和平统一方针与直系的武力统一政策存在着严重分歧。张绍曾组阁后，1923年1月8日致电西南各省，主张“对内先谋事实上之协商。对外完成法律之统一”，建议召集各省军民长官、各政党领袖、社会名流举行国事协议会，协商和平统一问题。可是，直系军阀则主张武力统一，曹锟、吴佩孚认为，孙中山于3月1日在广州重建政府，称起大元帅来，是破坏约法，破坏和平，主张下令“讨伐”。
张内阁所遇到的另一个麻烦，就是张绍曾先制宪后选举的主张与保派的先选举后制宪方针背道而驰，保派为了早日大选，决意搬掉张绍曾这块绊脚石。前已述及，早在曹锟过61岁生日时，曹锐就公开向人表示：“咱们三哥与冯(国璋)段(祺瑞)都是北洋派的同期前辈，冯、段做过总统和内阁总理。三哥年过六旬，做做总统有何不可？”曹锟也深知岁月不饶人，自己年事已高，在政坛上活动的时间已经不多，再不抓紧时间当上总统，恐怕以后就更没有机会了。于是，由曹锟等人主持，私下串通众议院议长吴景濂、副议长张伯烈，大肆收买议员，将愿意投票的议员一律聘为直鲁豫巡阅使署的顾问，自1923年1月起，每月发给津贴200块银元，有380多名议员领取了津贴。农历年关，曹锟又以“炭敬”的名义，送给吴景濂3万块银元、张伯烈1万块银元，张因正副议长待遇相差悬殊，大为不平，曹锟又为他补发了1000块银元。张绍曾并不理解曹锟急不可耐的迫切心情，而是和黎元洪一道，力主先制宪后选举。张绍曾与曹锟的意愿相左，成为曹锟当总统的绊脚石，张内阁的前景是不会美妙的。
另外，黎元洪任期已快满，本来再等几个月，曹锟就能顺利坐上总统的宝座，但是曹锟已经急不可耐，要把黎元洪赶走。黎元洪其实是个傀儡总统，毫无实权，但是被人赶下台，又心有不甘，所以联系张绍曾内阁及政学系议员与曹锟对抗，不肯让位。曹锟要上台就必须先把黎元洪撵走。保派的政客们提出了“军事驱黎”和“政治驱黎”两种办法。曹锟主张“先唱文戏，后唱武戏”，即先通过国会把黎赶走，为此，曹锟补发了曾一度停发的议员津贴。金钱收买起了作用。国会认为黎元洪早就超过了合法任期，所以，应自动退位，由国务院摄行总统职权，然后组织选举，产生新总统，但是此招并未奏效。
因为国会中还有不受收买的一群拥黎的政学系议员，而张绍曾内阁与黎逐步一致，主张先宪后选，因此保派政客决定采取“阁员倒阁”的办法，由保派阁员高凌霨、吴毓麟、程克先拆内阁的台，造成北京的无政府状态，然后由军警直接向总统索饷，把黎逼走。
4月26日举行国务会议时，冯玉祥、王怀庆、聂宪藩率领团长以上军官85人，分乘汽车35辆驰至退思堂，向张绍曾，刘恩源请愿立即发饷100余万元以安军心。刘思源说了一句“我就辞职不干”的话，冯即悻悻地说：“你辞职不干我们的事，就是死在此地，我们也还是要钱。”张绍曾答应尽力想办法。一个旅长说：“我们患的是猩红热，你们不要拿医治肺痨病的方法来对付我们。”讲来讲去，内阁承认5月上旬分作三批发付一个月的军饷140万，由军官代表到财政部领到支票三张，才分途散去。
27日，刘恩源向汇丰银行大班希烈提议，拟用“借新债还旧债”的办法，向四国银行团借款5亿元，先付垫款3000万元以解目前燃眉之急。希烈虽然肚子里觉得好笑，但是面子上照例地要说一句“转达各国银行团，并向本国请示”的话。刘恩源据以发表借款有望的消息，以炫耀自己的本领。当天就有参谋部部员40余人到刘宅讨索两年以上的欠薪，刘在张绍曾家议事未归，张叫宪兵司令车庆云到刘家劝令解散。这位司令大打官腔说：“你们应当解散，否则就是扰乱秩序。扰乱秩序就要枪毙。”此言一出，引起大家的公愤，请将全体40余人一齐执行枪毙。车司令看见硬来不行，又换上了一副笑脸，说什么“自己人闹着玩儿的”，部员们因为时已晚，只得悻悻而散。第二天，参谋部次长蒋雁行带领会计科长到国务院，一面索饷，一面大兴问罪之师，张绍曾又向他们赔了许多的不是。30日，参谋总长张怀芝也跑来，满面怒容地质问总理有何权力枪毙部员，张绍曾赌咒发誓不承认说过枪毙的话，并叫车庆云到参谋部道歉了事。
军警长官冯玉祥等5人，曾到公府陈诉北京军警的困苦情形。冯说，有些警察下班后拉洋车维持生活。有人揭发刘恩源克扣军饷公开贪污的实证：高在田(团长)领到军饷1万元，却开了5万元的收据；龙济光领到2万元，开了11万元的收据。黎元洪也谈及公府指挥使徐邦杰领到1万元，刘向他索取回扣4000元的一件事。冯说，既然这样不好，应当依法办罪。黎默然不置可否。随后，吴景濂也到公府来向黎声明，借款必须提交国会同意，否则就是违法。其实，刘恩源信口开河说了一句“借款有望”的话，这笔借款根本是空中楼阁，却引起了狗抢骨头的一场闹剧，国会也想从中捞一票，吓得刘躲躲藏藏不敢露面。张绍曾因为财政破产打算辞职，据说他要找一位名手写这篇辞职呈文，却还没有找到呢。
这时，中国驻欧十国公使、领事，因为11个月的经费没有领到，准备下旗回国。因此新任外交总长顾维钧不敢就职，代理部务的次长沈瑞麟也辞职不到部，外交部成为一个无人负责的机关。
5月1口，国务会议开到中午，大家共进午餐。吴毓麟要到天津祝靳(云鹏)母的寿，他问院秘书长吕均有无议案尚待讨论，吕均答以“没有”。3日，吴回到北京参加国务会议时，质问张绍曾说，前天国务会议已经开完，怎么又发表张会卿为塞北关监督的命令？刘恩源抢先回答说：“这是财政部主管的事，交通总长可以不管。”吴指着刘的鼻子破口大骂：“放屁！国务会议取决于多数，并不取决于主管部门。我退席后，当天的出席阁员就不足一半，不能继续开会。我又问过吕均，已无议案讨论了，为什么却又鬼鬼祟祟地讨论起来！张会卿这个小子是从哪里钻出来的？”张绍曾苦笑着说：“二爷，不要乱骂人，张会卿是家叔呀。”这句话引起了吴的更大火气，拍案大骂：“不管是你的爹，还是你的叔叔，违法的事情一定要办罪！”又回过脸来再指着刘的鼻子骂道：“我问你，这个缺卖了多少钱？你花了八万五千元买进方家园桂公府的大房子，这笔钱是从哪里来的？”这时，刘实在受不了，便也怒发冲冠地骂道：“你卖铁路局长、电报局长的缺，难道我不知道！”于是这两位阁员揪做一团打起架来，张绍曾左面一揖右面一拱劝他们不要闹下去，他们哪里肯听，吴毓麟气呼呼地大声叫嚷：“我们见总统去！”
这幕恶剧，看起来所争的只是违法通过任命官吏的问题，其实里面含有倒阁和私人报复的双重作用。塞北关这个缺每年有10万元的“外快”，张绍曾本来是要派他的兄弟张绍程去发这笔财的，但又害怕引起物议，才派张会卿顶一个虚名，好处仍然落在张绍程的手里。吴毓麟大动肝火也不是没有原因的，他曾推荐他的私人唐小亭充当这个差事，被刘恩源拒绝，因此借题发挥地演出了这幕狗咬狗的恶剧。此外还有“阁员倒阁”的一种作用。事后张绍曾归罪吕均应付不当，这个决议作为无效。因此吕均愤而辞职，由司法次长薛笃弼兼代院秘书长。同时还发生另一任命官吏的违法案件：农商总长李根源提议任命前湖北财政厅长魏联芳为实业专使，这是一个简任职，而发表命令时却改为特派职(特任级)，高凌霨、吴毓麟、程克联名提出质问，张绍曾也将这个决议取消了。
5月5日举行国务会议时，保派三阁员都用不出席的手段来拆内阁的台。5月8日，阁员出席国务会议的只有李根源一人。同一天，刘恩源因为10日到期的支票无法兑现，害怕军警前来包围，化装乘坐三等客车逃往天津。9日，张绍曾为了避免军警纠缠，想躲到西山大悲寺念经，祷求仙佛赐以神斧，扫荡人间的妖魔鬼怪，不料刚走出西直门就被军警拦阻，只好折回本宅。他的父亲跑进城来痛骂他名誉扫地，有玷家声，逼着他辞职下乡，他又借口“忠孝不能两全”，拒绝提出辞呈。
13日，刘恩源辞职照准，以张英华继任财政总长，刘下台时还发表通电，说了一些“从政20年，素严操履”的鬼话。
这个时候，张内阁已经走到山穷水尽的绝路了，可是他和黎元洪一样抱有不下台的决心，因此又有新的问题发生。原来众议院议员任期即将届满，而制宪会议经常流产，宪法完成遥遥无期，因此国会议决议员出席宪法会议者每次给以出席费20元，缺席者每次扣除岁费20元，无故缺席两次者除名，因故请假者须有五人证明。同时修改国会组织法，出席宪法的法定人数由两院议员总数各2／3改为3／5，表决人数由出席人数3／4改为3／5。两院议长请黎指拨此项制宪经费，黎召集张绍曾及两院议长、财政次长杨寿柟、税务督办孙宝琦等讨论，决定在海关建筑经费项下借拨120万元，分作4个月，每月借拨30万元。指定17万元为制宪经费，13万元为驻外使领经费，由总统“谕”令税务处转知税务司照拨。这本来不是一件了不得的事情，可是曹锟怀疑黎假公济私，联络议员，以利于下届总统的竞选。此时保派阁员又已改变方针，仍然出席国务会议，以便从内部找岔子进行倒阁运动。5月26日举行国务会议时，吴毓麟提出质问，制宪经费案未提交国务会议，违反责任内阁制，应予以否认。高凌霨、程克附和这个意见。张绍曾声明本人事前虽然预闻，但是一切都由总统决定。会议结束后，阁员们都到公府参加每周举行一次的聚餐，张英华、高凌霨认为这个问题侵越内阁职权，黎却一口咬定有内阁总理及国会议长参加，并不涉及法律问题，而且不是个人私事，更谈不到浪费国家资财。不料张英华退后，竟以公函通告税务处，嗣后非有财政总长命令，任何拨款不得支付，这显然是对黎的一种极不礼貌的行为。
6月2日，国务会议除否决制宪经费案外，还通过任命薛笃弼为崇文门监督一案。原来公府经费照例由崇文门税收指拨，原任监督陶立又是吴佩孚保荐的人，内阁为了应付冯玉祥的军饷，改派冯的关系人薛笃弼担任，而事前并未征求黎的同意。因此，新任院秘书长张廷谔携带命令到公府盖印的时候，黎指手划脚地骂道：“你们公然造起反来了，我偏不许你们造反！”他除拒绝盖印外，还痛骂张英华狐假虎威，欺负总统，应当宣布罪状，免职查办。张廷谔退下来将这些话报告全体阁员，有人主张派兵赶走陶立，保护薛笃弼上任；有人主张内阁提出总辞职，让老黎一个人去唱独角戏。同时他们还拒绝参加当天举行的公府聚餐会。这些话传到公府，黎又软化下来，打算以内阁负责筹划制宪经费为命令盖印的交换条件。
6月6日举行国务会议时，高凌霨首先发言：“总统对于政务，或者以命令的方式交院办理，或者不交国务会议而自行处理。例如制宪经费案、崇文门监督任免案、任命张拱宸为军警督察长案，都是总统独断，责任不明。总统既不信任我们，我们应当告退。”吴毓麟、程克、张英华异口同声地赞成内阁提出总辞职。张绍曾还没有来得及开口，高凌霨就接着说，如果总理不辞职，我们也可以联名辞职。张绍曾无可奈何地说，要辞职还是大家辞职的好。政学系阁员李根源、彭允彝都没有发言。高凌霨便把保派阁员事前拟好的辞职呈文拿出来，大家依次签了名。吴毓麟早已吩咐路局备好专车，逼迫张绍曾当晚前往天津。
7日，黎叫农商次长刘治洲、陆军次长金永炎到天津挽留张绍曾。张绍曾向金暗示：问题就是坏在两个“高”字上，一“高”是指高凌霨，另一“高”是指最高问题。
内阁总辞职的一天，北京军警代表在旃檀寺陆军检阅使署举行会议，大家认为总统有钱养活议员政客，而我等穷得没饭吃，非和他当面算账不可。6月7日，北京驻军第九、第十一、第十三等师和步军统领、毅军、警察厅等单位代表500余人身穿制服，腰佩军刀，到公府要求总统发给欠饷。黎在居仁堂接见时，扫了他们一眼，问道：“你们来此，意欲何为，是否逼我退位？要我走我就走！”军官们回答说：“不敢，但是现在没有内阁，只好请求总统作主。”黎应允在端午节前两天筹发一笔欠饷，他们才退了出来。
张绍曾是曹锟指使保派阁员硬逼下台的，可是冯玉祥首先通电指责总统干涉内阁职权，八个省区军阀接连反对总统破坏责任内阁制，似乎张绍曾内阁又是他们所爱戴的。此外就是一片索饷的电报。黎看了这些电报，对幕僚们悦：“活见鬼，现在只有巡阅使制，哪有什么内阁制！”
