2002年8月通过的《农村土地承包法》在法律层面上确立了对于合法土地承包经营权的保护，对通过家庭承包取得的土地承包经营权，做出了可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的规定。同年11月党的十六大报告中也明确提出“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。”2004年2月江苏省政府作为中国地方政府第一个首次出台的《江苏省农村土地承包经营权流转办法》实施。2005年7月，广东省政府也发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》明确规定广东省农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。党的十七大报告指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”
土地经营权的流转，是在国家减税取费直至完全废止农业税的背景下上升到法律层面的，这里有特别重要的政治意义，取消农业税后，地方政府将农民经营的土地视为财政收入的主要来源，在城镇化、城市化的遮掩下，大搞土地财政，并有着不断放大的趋势。一些地方政府以“经营城市”、“经营土地”为名征地，然后通过市场转为经营性用地，获得大量土地差价，把大量土地资源变为土地资本，变为地方“第二财政”。在征地过程中，造成严重的农民失地失业问题。同时，一些基层干部操纵土地流转，剥夺农民的“知情权”和“处置权”，严重侵犯农民土地权益。这种情况，使地方政府以土地再生资源的提取转变为对土地本身的占有和支配，政府和村级组织还在不断加深对农民土地经营权的侵害，使比较缓和了的政府和农民关系再次激化，同时，造成农业用地的快速减少，对国家粮食安全构成现实威胁。因此，出于改善与农民的关系，确保粮食安全的政治需要，国家不得不采取立法形式保护农民的土地经营权，使农民土地经营权具有了产权性质。
2008年10月9日至12日召开的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（简称《决定》）明确指出“土地制度是农村的基础制度”，论述了改革农村土地制度的意义和基本思路。《决定》一方面从完善基本经营制度出发，强调现有土地承包关系保持稳定并长久不变；一方面从健全农村土地管理制度出发，提出了一系列改革完善土地管理制度的重要措施。具体说来，主要有以下五个方面。
一是强调确立更加长久的土地承包制度。中国的农村改革始于土地承包。20世纪80年代初中央决定土地承包期为15年，90年代初延长至30年。此次全会明确规定土地承包关系“长久不变”，给农民长久的土地使用权，有利于保护农民利益、调动农民积极性，实现农业可持续发展；有利于培育土地市场，促进城市化健康有序发展；有利于遏制城乡上下的圈地风，维护农村社会稳定。
二是强调健全严格规范的农村土地管理制度。全会决定按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。最突出的是强调坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度。这是立足中国人多地少基本国情做出的硬性规定。
三是强调加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。《决定》一方面指出要按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；一方面特别重申土地承包经营权流转，不得改变土地农民集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。不得改变土地所有性质，就是要确实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。
四是强调改革征地制度。要求严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。明确界定政府征地权，主要限于公益性征地。政府不能向农民征用经营性用地。按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。强调逐步建立城乡统一的土地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，同时允许农民依法通过多种方式参与开发经营，保护农民利益。
五是强调完善农村宅基地制度。依法保障农户宅基地用益物权。明确指出农村宅基地和村庄整理所节约的土地，要复垦为耕地。
适应农村生产力发展的内在要求，为了尽快摆脱农村改革与发展的困境，在实际的土地生产经营过程中，农村土地制度在原有土地集体所有、家庭承包经营运行格局的基础上，发生了和正在发生着不同程度的变动，从而使中国农村土地制度有了重大创新。这次创新主要体现在以下几个方面：
自1985年开始，农村土地产权关系原有格局通过土地权益的相互交叉与重新组合而处于不断变革与运行状态之中，其主要变革格局及发展趋势是：集体所有权日益弱化，表现为占有权的缩小、收益权的分解、处分权的限制、使用权的下放；农民经营权日益扩张，表现为占有权的增大、处分权的扩展、收益权的回归、使用权的充实、决策权的自主；国家管理权日渐强化，表现为各种必要法律规范的制定与完善、宏观调控体系的建立与健全、土地资源的严格保护、土地占有权与处分权的约束、收益权的税收化与规范化。当然，这一阶段的农村土地产权关系，无论是在理论上还是在实践中均呈现出明显的波动性与探索性；但有一点是肯定的，那就是每一次土地产权关系的变革与调整都是在家庭承包制这一基本制度框架内围绕着如何更有效地调动农户家庭的积极性进而达到土地资源优化配置的目标展开的，而且还表现出显著的权利分化趋势。
对于农民经营来说，产权性质的土地经营权在三方面有巨大的推动。
其一是专业化经营的发展。农村土地家庭承包经营，一开始是一种“小而全”的自然半自然式的经营制度，商品率与专业化程度很低，经营管理带有浓厚的小农经济色彩。1985年以来，这种格局逐渐向兼业化、进而向专业化方面发展，形成了中国独具特色的各种专业户。作为农村土地制度的新形式的专业户经营，与一般家庭承包经营相比，有其明显的特征与优势。专业户经营以商品生产为基础，以市场为舞台，经营规模有较大的灵活性与弹性；专业户经营以分工与专业化为基本特征，经营效果好，投入产出率高；专业户能积极主动地利用先进农业生产技术；专业户有很强的示范作用。由此可见，专业户经营是中国农业家庭经营的高级形式，是中国家庭经营适应市场经济要求发展的基本方向。
其二是社会化经营的发展。主要是指农民家庭经营的生产经营活动，由封闭走向开放、由分散走向联合、由孤立走向协作，这种发展趋势为农村土地制度的有效运转创造了良好的外部经营环境。
其三是规模化经营的发展。全国七届人大第一次会议通过了修改宪法原有“任何单位和个人不得占有、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”条文，允许土地的使用权在国家的规定下进行一定期限的有偿转让；新的《土地管理法》明确规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”这就意味着可以通过土地使用权的转让建立农村的土地市场体系，对于促进土地资源的优化配置，实行土地集中，实现适度规模经营具有决定性的意义。土地流转始于1988年，当时，在农村逐渐出现了土地的小范围的流转，在少数生产力发达地区开始有步骤地推行农村土地的适度规模经营。20世纪90年代以来，全国各地又相继出现了土地的转让、转包、出租、股份合作、租赁、反租倒包等多样化的土地流转。土地流转适应了农民经营专业化和社会化的发展要求，从而推动了规模化经营。
这三大发展，对农民来说，一是提高了农民的组织化程度，农民随着经济地位上升，政治地位还会上升。二是拓展了农民获取社会资源的途径，大大提高了农民的社会参与能力和流动能力。三是具有产权性质的土地经营权制度，保证了土地流转过程中政府和村级组织对农民利益的挤压减少。
二、土地制度与中国农民问题之政治分析
（一）土地制度变革解放了农业生产力
符合农民需要和农村实际的土地制度会极大地促进农业的发展，相反，则阻碍农业的发展。20世纪50年代初的土地改革，满足了广大农民占有土地的需要，极大地促进了农民积极性的提高，有力地促进了中国农业的发展。1952年与1949年相比，农业生产总值增长了48.5%，年均增长14.1%，粮食总产量增长42.8%，年均增长12.6%。农业的集体化及人民公社化实行的20年，是中国农业发展最为缓慢的时期。在这20年中，农业生产年均增长只有1.48%，粮食生产年均增长率为2.13%。家庭承包责任制对中国农业发展起了较大的促进作用。十一届三中全会以来，家庭联产承包责任制是土地的所有权仍归集体，经营权归个人的一种土地制度，经过30多年的实践，证明它是成功的。表现在：其一，1984年中国粮食产量首次突破4亿吨，比1978年增加了1亿吨，平均每年递增5%，为历史上粮食第二个增长最快的时期。其二，推动了消费需求，促进了城乡发展。1985年，新中国第一次出现了农村消费占绝对比重的态势，当时农村社会商品零售总额占全国的64%，农民收入增长幅度平均超过10%。农民消费所需的一般制造业商品极大地拉动了城市工业的发展，同时也给乡镇企业创造了巨大的市场空间，乡镇企业和城市一般制造业的增长又拉动了重化工业的增长。其三，实现了效率与公平的并重。它既满足了国家和集体的需要，增加了农民的收入。又促使大量农村剩余劳动力从土地上解放出来，进入城市，成为城市农民工，农民获得了向上流动的机会。
提高农村劳动生产率是中国农村土地制度变革的目的，也是农业发展的方向。从一般意义上说，大规模经营具有较高的劳动生产率和农产品的商品率。在中国的社会主义实践中，曾试图通过互助合作的形式引导农民走规模经营的道路，并在很短的时间内，将农民的土地所有权收归集体所有，实现了集体统一经营基础上的土地规模经营。但是由于照搬苏联的模式，脱离了农业生产力的实际发展水平，不尊重农民的意愿，过快地实行合作化，并过早过快地实行了向高级社和人民公社的过渡。因而农业集体化的大规模经营并未显示它应有的高效率。家庭承包责任制将集体经营改变为家庭经营，使家庭成为土地经营及分配的主体。家庭经营由于劳动的积极性较高，劳动监督成本为零，从而具有较高的劳动效率。但土地的规模经营也从大规模经营改变为小规模的分散经营。狭小的规模是提高农业劳动生产率、实现农业现代化的重大障碍。因而在保持较高的劳动效率的同时，促进土地的相对集中，实现土地的规模经营就成为家庭承包责任制后的土地制度变革的目的。
（二）土地制度变革促进了农村剩余劳动力的社会转移
家庭承包责任制安排的土地产权制度给农民提供了向外流动就业机会，促进农民进城务工，进城经商、农民转变为市民等。从1983年中央一号文件允许农民自理口粮到小城镇落户，1984年中央文件鼓励发展乡镇企业，到20世纪90年代初，对农民工流动有意识地实施有序化工程，都极大地促进了农村剩余劳动力的转移。这种社会转移促进了国民经济的快速发展。
从1978年到2000年，中国城市数量由193个增加到663个，建制镇由2173个增加到20312个，市镇总人口由1.7亿增加到4.56亿人，占全国总人口的比重由1978年的17.9%提高到2002年的36.1%。到2002年，工作生活在小城镇的农村人口以及在乡镇企业工作的农民和跨地区进城打工的农民工总共超过2个亿，卢海元.农民工的社会保障［M］.北京：经济管理出版社，2004年，第23页.他们中的大部分将会逐步脱离土地进入城镇，成为城市化建设中劳动力的主要组成部分。农村劳动力进入城市已经不是一种简单的人口流动，它是在中国特殊国情下完成城市化进程的特殊形式，也是中国走出二元经济结构的特殊方式。农村剩余劳动力的流动，不仅冲击了城乡分割和区域封闭的二元社会经济体制，促进了多种生产要素在更大区域范围内的配置和组合，而且突破了阻碍中国经济社会发展许多封闭型结构，开拓了一条城乡统筹、协调发展道路。
（三）土地制度作为制度资源是农民的政治福利
土地资源是基础的、可再生的资源，在传统农业社会，拥有土地，就拥有生存保障，对农民来说，拥有土地经营权、收益权，就是一种政治保证。虽然经过30年的改革开放，农民对土地的态度和土地对农民的意义发生了很大变化。在一些经济发达地区，由于农村居民的绝大部分收入来自非农产业，土地的收入功能降低，加上农业的比较利益逐渐下降，人们以货币收入抵御风险的能力提高，土地作为社会保障功能已逐步弱化，土地对农民的效用开始发生变化。出现了一部分农民不愿承包责任田，有的甚至自愿放弃土地经营使用权，转由他人承包。但是大多数农民考虑到农村非农就业的风险，或从地价成倍上涨中看到土地的保值、增值作用，也不肯放弃承包土地。对于绝大多数农民来说，土地仍然是立身之本，依然是家庭收入的主要来源。全社会70%左右的人口仍然要依靠农业这个最原始产业提供生存保障，近50%的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。土地是大多数农民赖以生存的主要生产资料，在农村社会保障体系不完善和不存在的情况下，土地的社会保障功能不可忽视。土地作为社会保障的替代物，为中国农民提供了基本的社会保障，使农民在突发破坏性事件发生时不至于遭到毁灭性打击，从而成为维护社会稳定的一个重要因素。
（四）土地经营权流转的实质是农民的权利的保障
