从1920年11月起至1921年3月，俄共（布）党内关于工会问题的争论持续了4个月之久。在这场争论中，不仅托洛茨基的这些主张是错误的，尤为错误的是他不顾大局，在这个困难的时刻挑起并加剧了这场争论，从而分散了全党对当前最迫切的任务——恢复经济的注意力，被迫把许多精力放在既不紧迫又不十分重要的工会问题的争论上。正如列宁所说，这一场争论“是太奢侈了，以至于使全世界都觉得奇怪——个党在殊死斗争的最困难情况下，而且在发生歉收和危机的条件下，在遭到严重破坏和军队复员的条件下，竟然用尽心思去研究各种纲领的细微末节，那么现在我们应当从这些教训中得出政治的结论，应当不仅得出关于各种错误的结论，而且得出关于阶级关系、工人阶级和农民的关系的政治结论”。托洛茨基后来也不得不承认，这场争论是“离题的”，“列宁出于准确无误的政治本能，意识到已经到了危急关头，采取措施减轻军事压力”，而他还要“试图让工会作出空前巨大的努力”，全党在进行关于工会问题的争论，“而实际问题却是日常的面包、燃料和工业原料问题。”
在排除托洛茨基等人的干扰后，列宁又开始把精力投入到新经济政策上。
1921年3月中旬，俄共（布）第十次代表大会在莫斯科斯特维尔德洛夫大厅举行。列宁向大会致开幕词和向大会所作的关于实物税报告中，对“战时共产主义政策”作了客观的历史的评价，指出在当时的历史环境条件下，为了救国家，救军队，救工农政权，除了实行余粮收集制，别无他法。在当时战争条件下，这种政策是基本正确的，是一种功劳。但同时必须要看到这个“功劳”的限度，它是战争和严重经济破坏迫使我们不得不实行的政策，是一种临时的办法，它不是也不可能是适应无产阶级经济任务的政策。在战争已经结束的环境中，如果继续实行先前曾经是胜利条件的旧政策，只能导致失败。列宁还分析了战争结束以后国内阶级关系的变化，坦率承认农民的不满情绪已达到了顶点，国内已经出现经济和政治危机。由此作出结论：必须重新审查党现行的农村经济政策，制定以粮食税为中心的新的农村经济政策，允许农民自由支配交税后剩下的粮食和农产品。经过讨论，大会通过了《关于以粮食税代替余粮收集》的决议，作出了向新经济政策过渡的决定。
俄共（布）十大以后，关于新经济政策的法令陆续出台。3月21日全俄苏维埃中央委员会通过了《关于用实物税代替粮食和原料收集制》的法令。几天之后，苏维埃政府颁布了《关于实物税税额》的法令和《关于在完成余粮收集任务的省份自由和买卖农产品》的法令。5月17日，人民委员会通过了《就如何对付小工业、手工业和手工业农业合作社问题给政权机关的原则性指示》。5月24日，人民委员会通过了《关于交换》的法令。8月9日，列宁签署《人民委员会关于贯彻新经济政策原则的指令》。9月，苏维埃颁布《关于工资等级问题的基本原则》。另外，为改善工人的生活状况，苏维埃政府在1921年还接连颁布了《关于工人个人奖励的命令》、《关于企业的集体供应的命令》、《关于实行货币工资的命令》。
通过颁布一系列法令，新的经济政策逐渐丰富和完善起来，其主要内容有：
（1）以粮食税代替余粮收集制。规定粮食税的数额比余粮收集制的数额要低得多：粮食低43.3%，油料作物低50%，肉类低74.5%。这样，农民在缴纳实物税以后，剩余粮食和其他农产品一律归自己支配，可以自由买卖，以换取自己所必需的工业品和其他农产品。规定在正常中等年景粮食税数额为2.4亿普特，比余粮收集制时期少征收2亿普特。粮食税数额在春耕公布，增产不增税，以调动农民的生产积极性，也为工业的恢复和发展提供更多的粮食和更广阔的市场。粮食税是实行新经济政策的核心，它根本上改变了国家和农民、城市和乡村之间经济关系的性质，农民从原来的单方面的粮食提供者，成了城乡商品交换中平等的一方，也体现了国家利益和农民个人利益的结合。
（2）开放市场，实行自由贸易，使农民的余粮和其他农产品进入市场，促进商品生产和商品流通。一开始，列宁设想通过粮食税和国家资本主义，实现城乡之间的商品交换。后来进一步后退到由国家调节私人市场的商品和货币流通。
（3）改革工业管理体制。为了改变战时共产主义时期工业领导缺少统一计划的状况，设立国家计划委员会，加强计划管理，编制和审定国民经济计划。在企业中逐步贯彻经济核算制，强调必须取消行政方法和加强经济上的灵活调度，有计划地运用商品货币关系，恢复和发展工业生产。与此同时，苏维埃国家努力改善工人生活，制定新工资条例，废除平均主义的实物供给制，取消经常性的加班，实行八小时工作制等等，保护工人群众的积极性。
（4）为了恢复国民经济，列宁拟定了租让制、租赁制、合作社、代购代销等一系列国家资本主义形式。租让制就是国家把一些无力经营的企业、矿山、油田和林区，根据一定的条件同外国资本家签订合同，租给他们去经营。国家资本主义是实施新经济政策的重要内容之一。但是由于种种主客观原因，国家资本主义在苏联没有充分地发展。
从1921年下半年开始，在新经济政策的启动下，俄国国民经济开始全面复苏。农民可以自主种植、自主支配税后农产品，重新成为土地和生产的主人，积极性逐步调动起来，纷纷扩大播种面积，精耕细作，全国粮食和农产品产量迅速增加，使苏维埃政府战胜了严重的饥荒。城乡的商品交换、地区内的商品流通和私人从事的小商品交换逐步活跃起来，市场变得繁荣，信用和货币体系建立起来，工人、农民的生活水平得到明显改善，广大民众得到物质生活的实惠后，昔日的埋怨与不满逐渐冰消雪化。工人们也自觉返回岗位，消极怠工、懒惰松散、罢工示威的现象大为减少，工业生产逐步恢复，大大加强了社会主义的物质经济基础。
随着新经济政策的实施和完善，苏俄的经济政策发生了重大转折，由直接向共产主义过渡改为迂回方式。它犹如一块巨石投入平静的水面，引起了各个阶层、派别的强烈关注和反应。他们按照不同的立场、观点和方法进行评论，众说纷纭，莫衷一是。
流亡国外的白俄分子和欧洲资产阶级认为苏维埃国家会改变无产阶级性质，从此改弦更张退向资本主义。就在新经济政策正式实行的1921年，一批流亡欧洲的白俄分子在布拉格和巴黎出版了题名为《路标转换》的文集和杂志。白俄分子乌斯特里雅洛夫直言不讳地说：“布尔什维克可以爱怎么说就怎么说，可是实际上这不是什么策略，而是蜕化，是内部的蜕变，他们一定会走向通常的资产阶级国家，我们应当支持他们。历史是殊途同归的。”
有些党员干部对新经济政策没有足够的思想准备，他们对新经济政策所产生的后果顾虑重重，甚至产生了“资本主义在俄国复辟”的认识。有的老布尔什维克思想上一下子想不通，竟哭了起来。老革命家穆拉维也夫的一段话可以反映出当时这些人的心声：“在战时共产主义时期，大家受冻挨饿，过着艰苦的生活，即使是一颗冻僵的土豆也被当做珍品佳肴。但是1918~1920年建立起来的那种制度，它的本质是非常好的，真正是共产主义的。全部生产资料归国家所有，私有制被铲除，私人资本被消灭，金钱已经失去作用，物质财富的平均分配代替了资本主义的商业。我们实现了马克思在《哥达纲领批判》中所设想的那种社会制度（请注意！），只要有足够的物质财富，那么整个社会就成了天堂。当听到要把巴库和格罗兹尼的油厂租让给外国资本家去经营，还要把北部和西伯利亚西部森林以及其他许多企业，租让给外国资本家经营的时候，真像当头挨了一棍似的痛心。就在这一瞬间，脑海里出现这样的想法，十月革命的大厦正在摇摇欲坠。这意味着转向资本主义。等着瞧吧，当新经济政策达到这一步的时候，就是说当许多企业取消了国有化，实行自由贸易，恢复原先的经济关系的时候，我们中间的许多人才会清醒地认识到，也不能不认识到这是对共产主义的背叛，是公然抛弃十月革命所取得的一切成果。”
在国际上，一些国家的社会主义工人政党领导人和理论家批评列宁和俄共（布）实行新经济政策是别出心裁，背叛了马克思关于社会主义社会经济的传统论述，是让资本主义经济的瘟疫在俄国蔓延。
为了驳斥资产阶级和敌人的诬蔑和攻击，为了消除部分党员、干部、群众中的模糊思想和种种疑虑，为了统一全党思想认识，使党的工作适应新形势的要求，列宁不仅在组织上、实践上排除了种种阻力和压力，而且在理论上进一步阐述了实施新经济的意义、内容、实质和伟大作用。
1921年4月，列宁在《论粮食税（新政策的意义及其条件）》的小册子中阐述了与粮食税执行有关的一系列理论问题。首先，列宁阐明了1921年春和1918年春的经济政策原则之间的关系。1918年的论断在估计经济的恢复和经济的社会主义改造方面有许多错误，实际期限比当时估计的要长，到1921年改善农民生活状况成为当务之急。其次，列宁阐述了用粮食税代替余粮收集制这一过渡政策的实质。列宁在肯定了战时共产主义政策巨大功绩的同时，指出必须顺时而变，因循守旧只能是干蠢事、自杀。再次，针对当时人们常常发出的“资本主义是祸害，社会主义是幸福”的议论，列宁指出这种议论是抽象的空谈，资本主义同社会主义比较是祸害，但同宗法式经济、小生产相比较则是幸福，既然不能直接过渡，那么作为生产和交换的自发产物的资本主义在一定程度上就是不可避免的，应该利用资本主义作为小生产和社会主义的中间环节，作为提高生产力的手段。最后，列宁总结了他对新经济政策的论证。粮食税是从战时共产主义到正常的社会主义产品交换制的过渡。实行粮食税、发展农业和手工业间的流转、发展小工业是改善农民生活状况的好方法。流转就是贸易自由，就是资本主义，但资本主义在一定限度内对苏维埃国家有利，限度的大小将由实践和经验来确定，要加强国家监督。
为了使新经济政策能够正确地迅速地贯彻执行，俄共（布）于1921年5月26日~28日提前召开了党的第十次全国代表会议。列宁直接领导了会议的工作，在会上他论证了新经济政策的实质，驳斥了对新经济政策的诽谤和歪曲，明确指出新政策要“认真地和长期地”实行。
1921年秋天，在实施新经济政策过程中，列宁及时不断地总结了实行新经济政策半年多的经验，从理论上作了进一步概括，发表了一系列重要著作和讲话。在《十月革命四周年》（1921年10月14日）中，列宁指出，“坚冰已经打破，航路已经开通，道路已经指明，我们正在学习怎样在一个小农国家里进一步建设社会主义大厦而不犯这些错误。不能直接凭热情，而要借助于伟大革命所产生的热情，靠个人利益，靠同个人利益相结合，靠经济核算，在这个小农国家里先建立起巩固的桥梁，通过国家资本主义走向社会主义；只要坚定地、顽强地学下去，用实际经验来检验我们迈出的每一步，不怕已经开始的工作一改再改，不怕纠正我们的错误，仔细领会这些错误的意义，我们一定会升到更高的班级。”在《新经济政策和政治教育委员会的任务》中，列宁指出，新经济政策的实质就是解决谁战胜谁的问题，要巩固工农联盟，要农民跟党走。针对租让法令颁布后，有人提出：“怎么才把本国的剥削者赶走了，又要把外国的剥削者请来呢？”一些老工人表示再不想接受资本家的剥削和奴役。列宁指出，给外国资本家搞租借，是会产生资本主义，资本家也会剥削工人，赚取利润发横财，但我们要跟他们学会做经济工作。只有这样才能建成共产主义大厦，必须向经济这门科学进军，否则别无出路。在《论黄金在目前和在社会主义完全胜利后的作用》中，列宁从革命和改良这两种方法的关系的角度论述了苏俄在经济建设方面走过的和正在走的道路，指出应该冷静地考虑在何时、何地选用革命的方法或改良的方法，新经济政策就是一种改良主义的、渐进主义的、审慎迂回的行动方式来实现的新事物。
1921年10月29日，列宁出席了莫斯科省第七次党代表会议。会上列宁在作关于新经济政策的报告时，发生了一场面对面的辩论：
“同志们，目前的情况是，我们党内许多同志对新经济政策的意义认识不足，对战时共产主义政策的错误认识不足。”列宁动情地说。
列宁的这一句话引起全场的哗然，一位代表站起来大声喊道：“不！如果说战时共产主义是‘官僚主义邪恶’，那么新经济政策就是‘资产阶级邪恶’！”另一位代表站起来用沙哑的声音冲动地说：“指责战时共产主义错误，是捏造！”
列宁从容地摆摆手，示意大家安静。接着，他耐心地解释说：“这并不是谁捏造出来的错误，而是历史留给我们的事实。我们不要把脑袋藏在翅膀下边，而要勇敢地正视和承认这一事实：战争结束后继续实行‘战时共产主义’政策，使党在经济上遭到的损失和失败比高尔察克、邓尼金、尤登尼奇匪帮给我们造成的损失和失败都要严重得多，危险得多！”
当列宁讲到下一步执行新经济政策，还必须退到国家调节商业，而不再由国家垄断和直接经营商业，要积极发展商品经济，并要求各级干部学习商品经济知识，学会经商时，台下又有一位代表插话：“我们在沙皇的监狱里没有学会经商。”
