第2章 概述(2)

经过几年的实施，上述《暂行办法》中有些规定已不适应新的情况和新的需要。因此，国务院办公厅从1986年9月开始，邀请国务院一些部门，京、津、沪等市政办公厅主任和有关专家，对《暂行办法》进行了深入细致的修订。历时近半年，增删逾10稿，于1987年2月18日发布了《国家行政机关公文处理办法》。该《办法》共7章37条，比《暂行办法》增加5条。文种由9类15种变为10类15种，其中新增“会议纪要”一类，并将“令”合并到“命令”这一文种之中。公文格式由10项增加到12项，新增“签发人”姓名与“附注”两项。其特点是较好地总结了公文处理工作的历史经验，较为充分地反映了党的十一届三中全会以来社会改革和公文改革的成果。

3.对《国家行政机关公文处理办法》的修订

原《办法》在促进公文规范、提高公文质量和办文效率等方面发挥了积极的作用。但是随着我国社会主义市场经济体制的建立和民主与法制的健全，公文文种、格式安排、行文关系处理等方面，出现了一些新矛盾、新问题。针对这种情况，国务院办公厅秘书局先后召开6次座谈会，邀请有关人员进行了认真的讨论、修改，前后历经4年，于1993年11月21日发布了经修订的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称新《办法》）。

新《办法》分7章45条，比原《办法》增加8条，并作了100多处的修改。其中第四十五条规定：“本办法自一九九四年一月一日起施行，其他有关行政机关公文处理的规定，凡与本办法不一致的，以本办法为准。”

上述规定表明，新《办法》作为国家行政机关的基本规章，是今后一个时期内，国家各级行政机关公文处理工作的主要依据。

同原《办法》相比，新《办法》有如下几个特点：

（1）在确认公文处理工作必须规范化、制度化的同时，提出了“科学化”的新要求。

例加（第一章）第一条指出：“为使国家行政机关（以下简称行政机关）的公文处理工作规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作的效率和公文质量，制定本办法。”

（2）进一步强调公文撰制的法制观念。

新《办法》第33条增加两项，其中一项强调审核公文要看“是否符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定”。第八条公文保密部分，规定“必须严格执行国家保密法律、法观”。

这些增补不是文字上简单的增减，而是体现了依治法国、以法办文的指导思想。联系近几年来有些地区和部门推行“土规定”、“土政策”，实行乱摊派、乱收费的做法，可以看出新《办法》具有鲜明的针对性。

（3）调整了公文种类，对部分文种的适用范围重新作了界定。

（1）新增的文种是“议案”。近年来，各级政府经常需要向同级人民代表大会或人大常委会行文，提出审议事项，而原《办法》没有相应的文种，各地使用的文种也不一致。参照国务院的作法，增加了议案这一文种。

（2）被精简的文种有：指令、决议、布告。市场经济体制运作起来之后，“指令”基本上不再使用，决议、布告用得也很少，因而取消了这三个文种。

（3）拓宽使用范围的文种有：公告、通知、通报、报告、会议纪要。

（4）缩小使用范围的文种是命令。

（5）重新明确或被限制行文方向的文种是函和批复。

这些调整和补充有利于随事立体，促进文种使用规范化。

（4）重新规定了公文中数字的用法。

（5）对联合办文的立卷和复制件的用印等程序，作了新的规定。

具体内容见新《办法》第6章第39条与第40条。

二、党的机关公文法规修订概述

1.1980年4月10日，中共中央办公厅制订了《中央收发文件电报批抄、注办工作的原则和办法》，同年5月8日，又制订了《关于中央领导同志机要秘书工作的暂行规定》，使“文革”中被破坏的党的文书工作制度恢复正常。

2.近十年来，党的机关公文法规变更的轨迹是：从试行《条例》到《条例》。

1989年4月25日，经中共中央同意，中共中央办公厅印发了《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》。全文12章50条，明确而系统地提出了文件处理工作必须“规范化、制度化、科学化”的要求该试行《条例》设置13个文种。这是当时中国共产党各级机关公文处理工作的主要依据。

为适应历史新时期中央对各级党的机关工作的要求，适应党的各级机关公文处理工作的客观需要，中央办公厅在调查研究和总结经验的基础上，对试行《条例》进行了全面、具体的修订，经中央批准，于1996年5月3日，印发了《中国共产党机关公文处理条例》，规定“自发布之日起施行”。

上述《条例》共12章40条，比试行《条例》减少10条。文种由13个变为14个，新增设的文种是“意见”。标题也更加简洁、确切，不仅省去“各级领导”四字，而且将“文件处理条例”改为“公文处理条例”。这是党内一项重要法规，是当前和今后一个时期指导和规范党的机关公文处理工作的基本准则。

同试行《条例》相比，新《条例》有如下几个鲜明的特点：

（1）充实了公文处理工作总的原则和总体要求。试行《条例》讲到公文处理的基本原则时，仅用六个字：“准确、及时、保密。”

新《条例》改为：“公文处理应当坚持实事求是，按照行文机关要求和公文处理规定进行的原则，做到准确、及时、安全、保密。”（第四条）

这一条不仅增加了“安全”二字，而且强调公文处理要在“实事求是”的大前提下，注意“行文机关要求”和“公文处理规定”两个侧面，要求很明确。只讲一面，忽视另一面，就会犯片面性错误。

（2）有的放矢，针对性强。例如针对公文处理工作中形式主义和文牍主义等现象，提出了端正文风的具体要求。又如针对有些机关单位行文不规范的现象，在阐明党的机关办公厅（室）对公文处理工作具有“主管”与“指导”职能的基础上，规定“对不符合行文规则的上报公文，上级机关的秘书部门可退回下级呈报机关”，等等。

（3）对公文的文字表述，坚持按国家标准。涉及公文的文字表述，试行《条例》规定汉字书写与计量单位按国家标准。新《条例》除了重申这一点外，还规定标点符号和数字用法，都要符合国家标准。这对于促进文字书写规范化、计量单位使用标准化等方面，具有明显的现实意义和深远的历史意义。

综上所述，在诸种公文现象中，近年来公文文种的变化与发展最为明显。

有关各个文种的写作要求，本书各章分作具体阐述。

（第四节）公文处理工作的基本要求

在公文法规中，无论是《条例》还是《办法》，对公文处理工作都提出了“规范化、制度化、科学化”的要求，而且开宗明义，置于（第一章）《总则》的第一条。这表明，提出“三化”是制订《条例》与《办法》的出发点与归宿点。事实证明，在当今信息时代，不按“三化”要求办文，就不会有公文的质量，也就没有办文办事的效率。

从完整、准确地实施《条例》和《办法》的总体上看，上述“三化”是一个有机的整体，它贯穿公文处理工作的全过程，不可分割，不应偏废。但从具体实现的角度看，这“三化”又有各自的特点、内容和要求。

一、规范化的特点、内容和要求

所谓规范化，是指公文撰制要有一定的规矩，要严格按照《条例》和《办法》的有关规定办理，不应有任何主观随意性。

其主要内容包括文种选用要规范，公文格式安排要规范，行文关系处理要规范，语言使用要规范。语言使用规范还包括数字用法以及计量单位使用的规范等。

以文种选用为例，《条例》中规定14个文种，《办法》中规定12类13个文种，各有其自身独特的称谓和严格的使用范围。使用中务必“随事立体”，选准文种。选用不当，不仅“非驴非马”，损害公文的严肃性，而且在公文办理中往往误时误事。在实际工作中就常常遇到这种情况：某机关单位提出的请示事项本来属于重要事项，但由于不按规范要求使用文种，将请示写成报告或另立一个文种叫什么“请示报告”，致使文秘人员不能从公文标题准确判断其内容，因而影响了及时处理。

二、制度化的特点、内容及要求

所谓制度化，是指公文收文办理和发文办理的全过程，都要严格按照公文法规规定的程序，遵守有关的制度，不得有任何差错。坚持这样做，才能使公文处理工作做到“准确、及时、安全、保密”。

按照《条例》、《办法》中的有关规定，制度化的内容主要有如下几项：1.收文办理中的公文签收、登记、拟办、请办、分发、传阅、承办和催办制度等。2.发文办理中的公文起草、校核、审批签发、缮印、校对、用印、登记、分发制度等。3.公文的传递、保密制度。4.公文的复印、转发制度。5.公文清退制度。6.公文立卷、归档和销毁制度等。

以上各项制度看似程序性的问题，但公文处理工作无小事，无论是哪个环节失误，都会影响办文办事效率，给工作造成各种不同程度的损失。以收文办理制度为例，公文传递到机关单位之后，本应及时签收、登记、拟办、请办，但有些基层单位就没有严格按这些制度办文。结果发生重大失误。北方某地一户农民的奶牛放牧时在山上吃了柞树芽中毒而死，市政府为此及时发出通知，要求各乡镇谨防类似事件再度发生。可是，随后在附近一个镇上某专业户的12头奶牛又全部倒在山上，都是因吃了柞树芽中毒，后来只救活3头小牛。在死去的奶牛中有3头是靠国家贷款从国外引进的优良品种，贷款尚未偿还，专业户为此忧心如焚。为什么会出现如此严重的后果呢？原来市政府的通知送到镇政府之后还“躺”在办公桌上休息，办公室人员没有及时拆封。

又比如说按照正常的发文办理程序，公文送领导人审核签发之前，应当先行送给办公厅（室）进行校核。可是，有些部门工作的同志有时却自觉或不自觉地绕过办公厅（室），直接将公文送领导同志签发，然后才转给办公厅（室）校核并办理发文手续。如此逆向运转，校核中如果发现文稿质量有问题，须退回起草单位修改，这就要重新报批，结果是多占用了各方面尤其是领导方面的时间和精力，又延误了发文。此外，对涉及某些部门或地区的问题，有的机关部门不充分征求意见就向上行文或通报给下属机关单位，引起矛盾等等，这一切显然背离了制度化的要求。

三、科学化的特点、内容和要求

所谓科学化，是指公文处理工作的全过程，要以科学的理论作指导，坚持按客观规律办事，积极、稳妥地采用现代科学的方法和手段处理公文，促进办公自动化。

以上各项内容和要求不是高不可攀的，只要我们从实际出发，切切实实去做，就能取得成效。现在的问题是，我们有些同志思想上对科学化的要求重视不够，结果就使公文处理工作与党和人民的要求之间存在较大的差距。比如说按客观规律办事，要求本来很明确，可是，有些机关单位制发公文的时候就忘记了这一条。1998年3月下旬，国务院负责同志视察东北时讲过。造成部分国有企业困难的原因不外乎三条：一是重复建设，二是盲目建设，三是人员膨胀。为什么会造成“重复建设”和“盲目建设”？这不是起因于决策不讲科学吗？而这些缺乏科学性的决策又是通过“红头文件”申报、通过“红头文件”批准的啊！

前面讲过，“三化”是一个有机的整体，它们之间相辅相成。这里分别介绍，只是为了便于说明问题。学习本章，在了解原公文法规来龙去脉的基础上，要着重领会现行公文法规的新变化、新特点，明确公文处理工作的基本要求。