这些公众补习学校、露天学校虽不能与正规的学校系统教育的完整性相比，但比起讲演所那种类似今天讲座性质的听众随意性来，还是初具学校的规模，无论是场地、师资、经费都是得到教育行政机关的充分保障的，仅每月运作经费一项，一所公众补习学校就是一所讲演所的三至四倍之多。以京师公立第一公众补习学校为例。该校地址位于西四牌楼北柳树井路西，与北京教育会及学校成绩品展览会同在一院内，庭院宽敞，教室光线较好。教学分早晚二部，早部分甲乙两班，每班学生三十四人，甲班年龄平均在十三四岁左右，乙班年龄较小，有的刚到学龄；晚部分甲乙二班，每班学生三十五人，学生多属贫民，年岭偏大，有的达四十余岁，学生职业多为经理司帐、司书、工徒、佣工、学徒、巡警、茶役、队兵、福音堂讲员等，因工作关系，常有学生不能按规定时刻到校，故每日到校人数不能确定。教学上，每班每天教授三课时，一星期教授十八课时，计每星期授国文八课时，修身一课时，讲演三课时，笔算二课时，珠算四课时。所用国文教科书，用商务印书馆出版之简易国文课本，及简易国文教科书；笔算由教员口授，未用教科书，珠算由校方印成歌诀发给学生。视学员到该校视察时，正赶上甲乙二部都在早二时课时内进行笔算考试。于是有了这段视察报告：“甲班问题分二级，其程度与高等小学一年级相当，因问题颇难，已至钟点，未交卷者尚多。乙班问题也分二级，其程度与国民学校一二年级相近，亦有不能作问题，尚在初学数学者。第三时，甲部教员魏澄教授国文，于黑板上书国文数行，令学生讲解，其有错误，另指他人，使指明其错处，讲解既完，复令他生指出文中之重要处。精神活泼，颇合教授法。乙部由校长杨风起教授国文，其教授法，与甲部大略相同，解释字义，俱极精确。甲乙两班学生，俱守规则，颇有秩序，足征平日管理训练之得法。”
由于京城的通俗教育，是在教育部的亲自主抓下推进，又有通过实验立为样本，以向全国推广的考虑，故从教育部到京师学务局都极其重视这项工作，从经费、人员各方面都有较大的投入，因此，还是取得了较为明显的社会效果，影响所及，连教育专家黄炎培都专程赶到京津地区，汲取京城推进通俗教育的经验。著名记者黄远生曾对黄炎培大为夸奖京城的通俗教育状况：“北方之通俗教育，视南方大进，施者受者皆不懈。”黄炎培决心实地考察京城的通俗教育，如其所记：“午后二时，驱车至崇文门外花儿寺街火神庙，其地临繁盛之市场，小工小商咸萃于是，支竹张幔，县筒贮钱，喧闹之声震耳。庙古而屋未破，山门双辟，旁悬牌立旗，大书今日讲演字样。门外小桌陈教育画数十种，皆出售者，每纸铜圆一枚，观者如堵，以一职员司之。入门，廊下悬巨幅滑稽画，一人张大口作高呼状，左右简章数条。大殿古佛一龛，讲者听者分东西向，讲坛一，黑板一，讲桌一，讲鞭一，其下设座客数十人。余至已开讲，其始听者三十余人，皆无辫，垂首屏息。其间老者半数，余则壮者，占其二，少者占其一，多衣青色长衣，一望而知为小工小商也。络续以至，最多时得五十人。讲题似为劝戒烟，于三十分时间记其讲演之内容如下：人之知觉脑之所用（画图），鸦片纸卷烟兴奋之功用，烟精（画图）卫生上之损害、经济上之损害，讲音与讲态，以余评之，俱可予以七十以上之点数。有时兴酣，以鞭击桌，发大声听者肃静，时颔其首作领悟状。既而第二讲员上，仍前题而出以滑稽，四座精神复一振焉。”通过黄炎培绘声绘色的记录，我们可以想见当时通俗讲演的盛况及效果，而之所以能产生这样的轰动效应，原因就在于活动组织者能因势利导，按照京城百姓喜闻乐见的方式传播新知和德行。这一点黄远生与黄炎培均成共识：“京师之民有惯习焉，业务余暇必听讲书词小说，久乃成癖，若日用饮食之不可离。今导以宣讲，变其义，仍其形，民之听之，若犹是书词小说也，故势至顺而易效。”
一、通俗图书馆与社会教育
民众社会公德和文化常识的提高，一方面需要通过讲演、小说、戏曲这样一些易感易知的形式获得脑筋的刺激、得到初步的印象，另一方面也需要通过读书阅报这样一些方式，巩固他们的新知，扩大他们的知识范围。罗振玉明言：“保固有之国粹，而进以世界之知识，一举而二善备者，莫如设图书馆。方今欧、美、日本各邦，图书馆之增设，与文明之进步相追逐，而中国则尚同然无闻焉。此事亟应由学部倡率，先规划京师之图书馆，而推之而各省会。”因此，晚清学部在光宣年间即策划筹办京师图书馆。进入民国后，教育部在积极推进通俗教育会的同时，也在设法推进各地储集各种图书，供公众阅览。与筹办讲演所时的保守不同，官方鼓励各方筹建图书馆，提出“公立私立各学校、公共团体或私人，依规程所规定，皆得设立图书馆”，由于经费紧张，官方提出，公立图书馆的经费，应于会计年度开始之前，由主管公署列入预算，具报于教育部；而对于私人筹办图书馆，则表示特别的欢迎：“私人以资财设立或捐助图书馆者，由地方长官依照捐资兴学褒奖条例，咨陈教育部核明给奖”。为了维持图书馆的运转，官方同意图书馆可以向读者收取一定的阅览费。
京师图书馆的筹办，既由学部（教育部）办理，自然他们也是按照教育思维办图书馆事业。晚清学部将教育分为二端：普通教育和专门教育。普通教育主要通过教育普及，增进国民的文化常识和道德水平，提高国民文明程度，进而才能奠定地方自治、选举议员各项新兴事业的基础；专门教育主要通过研究高等学术，培养专门人才，进而才能推动国家富强和民族的进步。与普通教育相对应的是国民学校等属于义务教育阶段的基础教育系列，与专门教育相对应的是中学堂、高等学堂、大学堂这个较完整的高等次教育系列。由于社会新旧转型的加速发展，大量没有接受过教育的民众急需启蒙，教育部已不能按照正常节奏办基础教育，而需要在正规的基础教育体制之外，积极创办通俗教育，以吸纳大量的成年民众，接受现代文化和公德教育，为他们补上历史上缺失的这一课，这正是清末民初通俗教育兴起的原因。这种二分法兴办教育的思路，反映在图书馆建设上，就是研究型的京师图书馆和普及型的京师通俗图书馆的分途建设。前者的定位为：“图书馆为学术之渊薮，京师尤系天下观听，规模必求宏远，搜罗必及精详，庶足以供多士之研求，昭同文之盛治。”后者的定位为：“通俗教育以启发一般人民普通必需之知识为主，故通俗图书馆之设，实关重要。其中采集之图书，以人民所必需且易晓者为宜。”但在实际筹办过程中，有一个先集中办研究型图书馆，然后再分步骤办通俗图书馆的过程。
清末宣统年间，学部初创京师图书馆于什刹海，规模较小，图书也很有限。民国初年，京师图书馆的筹建，主要是由教育部社会教育司负责。当时，司长为著名学者夏曾佑，京师图书馆归其直接管辖，在其社会教育司司长任内，完成了包括寻找书源、制定规章制度、编制善本书目和解决馆舍等一系列的基础工作，为京师图书馆的创立奠定了重要基础。1912年8月，京师图书馆开馆正式接待读者，首先面临不断补充图书、广辟书源的问题。夏曾佑采取向官方和社会两方面徵集的办法。一方面，通过教育部社会教育司司长名义向全国各省民政厅官书处发电征集送呈各省官书、地志、金石拓本，到1917年各省通志已送223部、金石拓片224种，这成为京师图书馆稳定地收集各级政府出版物的书源途径。另一方面，积极开展向社会征集图书的活动，大量散落在民间的善本、孤本得以找到归宿。同时，他组织力量，制定了一系列的图书馆的规章制度，如《图书馆章程》、《通俗图书馆章程》、《京师图书馆阅览规则》、《京师图书馆暂行办事规则》、《京师图书馆阅览专室暂行规则》、《京师图书馆暂行参观规则》、《京师图书馆藏书流布暂行规则》、《京师图书馆与分馆互借阅览图书简则及阅览互借图书暂行规定》等十多个规章制度，从而使京师图书馆的运转进入良性发展的轨道。
随着京师图书馆建制的逐步完善，首都各界要求图书馆发挥现代功能的呼声也日益高涨，图书馆一改以往高高在上、贵族气息浓厚的藏书楼性质，而日渐表现出普及化、现代化的趋势，表现在：（一）由保存而趋于实用，即由保藏而公开阅览；（二）由贵族而趋于平民，即私立藏书楼日渐减少，普通图书馆日渐增多；（三）由深奥而趋于应用，即各级学校内均附设完备之图书馆；（四）由简单而趋于复杂，图书分类法及管理方法日渐严密；（五）由散漫而趋于联络，即如全国图书馆协会之成立，及图书之互相流通等。为了适应形势的发展需要，教育部决定改变京师图书馆位处什刹海远离百姓居住区因而读者寥寥的尴尬局面，而在交通较为便利的宣武门前青厂处租用民房，设立了京师图书分馆，将什刹海本部所藏重复的图书和比较适合普及的图书，单独提出来放在这里，这样就在一定程度上便利了民众阅书的需要。但是，由于进分馆要花钱付阅览费（每次铜币二枚），里面的存书以经史为主，新书特别是百姓掌握新知识新技能所需的实用书较少，因此，每天到馆里阅览的平均不满十人，而维持该分馆却每月需要二百余元，可以说该馆为社会服务的功能发挥得还不够充分。当然，对于一些以研究为职业的学者来说，分馆的一些文史类古籍比较有使用价值，而且去分馆看书借书比到本馆去方便很多，根据鲁迅的日记记载，鲁迅仅1914年一年到分馆看书借书就达10多次，这在侧面反映出分馆的服务方向还是以研究型为主，这就难怪一般百姓去得少了。
在推进研究型图书馆建设的过程中，普及型图书馆——通俗型图书馆——通俗图书馆的建设也逐渐提上议程。教育部于1913年在北京宣武门内大街租房21间，创设了全国第一家通俗图书馆——京师通俗图书馆，期间陆续添置图书，拟订规程，完善功能，到1915年形成用房33间，藏书1400余种，公众阅览室、新闻阅览室及儿童阅览室齐全的规模。为了保证服务质量，教育部制定了《通俗图书馆章程》，保证了通俗图书馆同研究型图书馆一样的地位，无论从公共运转经费，还是工作人员的任职、薪水都取一视同仁的政策。但与一般图书馆不同的是，该馆有很多办馆的特色：（一）通俗图书馆对读者不收取阅览费，以鼓励普通民众自由获取知识；（二）藏书以小说、故事、童话、画报等现代性新书为特色，刺激普通民众读书的兴趣；（三）附设有儿童阅览室，方便家长带孩子来读书；（四）附设有公众体操场，读者读书困倦时可适当运动，以取动静结合、德智体全面发展之意。开馆以来，京城民众到此读书的日益增多，仅1914年每天平均阅览人数就达到惊人的620余人，成为京师图书馆系列中人气最旺的一个馆，以至于京城读者圈中流传这一个说法：“京师图书馆阅书人数，本馆不如分馆，分馆不如通俗图书馆。”
通俗图书馆的火爆，与其独有特色的藏书密不可分。该馆不同于本馆和分馆以收藏古籍珍本和善本为荣的传统藏书家癖好，而直面普通民众的阅读能力，在进书和上架时注意把握一般民众的需求。鲁迅当初在教育部社会教育司工作时，曾参与京师通俗图书馆的创设，对此有较深的体会：“通俗教育以启发一般人民普通必须之知识为主，故通俗图书馆之设，实关紧要。其中采集之图书，以人民所必需且易晓者为宜。”试看该馆1916年的图书分类可略窥其中端倪：“兹于本年十一月内将大阅览室书目用地支字改编十二部：子，经史子集、国文教科；丑，哲学；寅，教育；卯，历史地理；辰，法制；巳，理科；午，实业；未，外国语文；申，小说；酉，美术；戌，杂志；亥，杂类。儿童阅览室书目用天干字改编十部：甲，修身国文；乙，历史地理；丙，算理科；丁，习字手工唱歌体操；戊，童话儿童教育书；己，丛书杂志；庚，小说传记；辛，图画教科名入画册；壬，西洋画帖幼年画报；癸，名胜写真幼稚对画。”根据读者的取阅情况，可知当时成人读者以读小说、文学、杂志、图画类为最多，其次为法制、理科，再次为英文教科书、实业、经传等，儿童读者以读图画、写真画、童话类为最多，其次为少年丛书、西洋儿童习画贴，再次为小学教科画等。随着时局的发展，法制类图书的阅读数量大为减少，科学类图书的阅读数量维持原先比较低迷的状态，而新闻的阅览数量却呈连年递增之势，这在一定程度上正反映了乱世的社会心理，诚如该馆1918年年度工作报告所言：“人民知识似已日有进步，惟综观阅览情形，社会趋向颇不注意于科学，虽由学校教育未能普及，而大局纷扰无已，无复研稽学术之兴趣，亦原因之一端也。”当然，从另一方面看，由于大众通俗读物成为该馆特色，其所藏的戏曲、小说越来越多，后来竟达1000多种，甚至超过了京师图书馆本馆该方面的入藏，使得通俗通书馆成为小说、戏曲等文艺爱好者的汲取营养的天堂。鲁迅在撰写《中国小说史略》时曾多次到该馆查阅小说资料。
此外，教育部为了让阅读成为更多民众增长新知的方式，还在开放未久的中央公园内附设通俗图书馆，在京城公立的各通俗讲演所里附设公众阅报所，使得京城各个方位都有了随时阅读的场所，这就使得京城的民众将阅读作为日常生活中的一个部分成为了可能。
三、新兴公共文化设施与社会教育
