1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求进一步深化财税体制改革，明确规定：“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。”根据这一精神，1993年12月15日国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称《决定》），决定从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。
1.分税制改革的具体措施
1994年分税制财政管理体制改革的措施主要包括以下几个方面：
（1）中央与地方的事权和支出划分
事权和支出的划分不仅是财政管理体制的重要构成要素，而且是确定财政管理体制其他内容的前提。1994年财政管理体制改革首先根据中央与地方事权划分的情况，对财政支出进行了初步的界定。
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。
地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
（2）中央与地方的收入划分
根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央收入和地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征中央税和中央与地方共享税；地方税务机构征收地方税。具体划分如下：
中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润等收入。外贸企业出口退税，除1993年地方实际负担的20%部分列入地方财政上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易（印花）税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入。证券交易（印花）税，中央与地方各分享50%。
1994年后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，财政部对中央与地方的收入划分进行了以下调整：
①从1997年1月1日起，将中央与地方共享收入中的证券交易（印花）税的分享比例由原来中央与地方各自50%，调整为中央占80%，地方占20%；后又调整为中央占88%，地方占12%。自2000年10月1日起，证券交易（印花）税的分享比例调整为中央占91%，地方占9%；并分三年把证券交易（印花）税的分享比例调整到中央占97%，地方占3%。
②1997年11月1日起，将金融保险业的营业税税率由5%提高到8%，提高税率所增加的收入归中央财政。2001年1月1日起，分三年把金融保险业营业税税率降低到5%。
③为了严格控制土地使用，对国有土地有偿使用收入分配做了必要调整，将其中新批转为非农建设用地的部分收入上缴中央财政。
④为进一步规范中央和地方政府之间的分配关系，建立合理的分配机制，减缓地区间财力差距的扩大和支持西部大开发，逐步实现共同富裕，从2002年1月1日起，将按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的办法改为中央和地方按统一比例分享。
除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2002年所得税收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得税收入中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。并且，以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方；如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上解中央。对于跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税等收入，按相关因素在有关地区之间进行分配。中央财政因所得税分享改革增加的收入全部用于对地方（主要是中西部地区）的转移支付。地方所得的转移支付资金由地方政府根据本地实际，统筹安排，合理使用。首先用于保障机关事业单位职工工资的发放和机构正常的运转等基本需要。
（3）中央财政对地方财政税收返还数额的确定
为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方的税收返还数额以1993年为基期核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（消费税+75%的增值税——中央下划收入）。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证地方既得利益，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即本地区两税每增长1%，对地方的返还则增长0.3%。如果1994年以后上划中央收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还数额。
（4）原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理
为顺利推进分税制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原规定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和全分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。为了进一步规范分税制体制，1995年对上述办法进行了调整、改进。从1995年起，凡实行递增上解的地区，一律取消递增上解，改为按各地区1994年的实际上解额实行定额上解。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方承担的20%出口退税以及其他年度的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或补助处理，以后年度按此定额结算。
实行分税制财政管理体制后，中央和地方都要按照新的口径编报财政预算。由于中央对地方的税收返还支出数额较大，为避免资金的往返划拨，保证地方财政正常用款，将中央税收返还数和地方的原上解数抵扣，按抵扣后的净额占当年预计中央消费税和增值税收入数的比重，核定一个“资金调度比例”，由国库按此比例划拨消费税和中央分享的增值税给地方。
（5）建立了过渡期转移支付制度
分税制平稳运行后，迫切需要实施规范的转移支付制度，以便调节各级政府之间的纵向以及同级政府不同地区间的横向财政不平衡，这不仅是完善分税制财政管理体制的需要，而且也是地方财政正常运行的现实需要。但是，我国在分税制建立之初，中央财政可用于财政转移支付的财力有限，要调整各地的既得利益也很困难。同时，在财政转移支付制度的设计方面，还面临着统计数据不完整、测算方法不完备等一些技术性问题，因此，转移支付制度的规范化建设只能采取“总体设计，分步实施”的战略。在此背景下，1995年财政部出台了过渡期转移支付办法，之后，每年都在上年基础上根据执行情况和各方面的意见，不断改进，不断完善。
过渡期转移支付额由一般性转移支付额和民族优惠政策转移支付额构成。一般性转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及一般性转移支付系数计算确定。其中，标准财政收入根据各税种的不同情况，分别采用“标准税基×标准税率”和“收入基数×（1+相关因素增长率）”等办法计算确定；标准财政支出主要按人员经费（不包括卫生和城建系统）、公用经费（不包括卫生和城建系统）、卫生事业费、城市维护建设费、社会保障费、抚恤和社会救济费、支援农业生产支出和农业综合开发支出分类，分别采用不同方法计算确定。民族优惠政策转移支付主要根据民族地区标准财政收入差额以及民族优惠政策转移支付系数计算确定。
2.分税制改革的配套措施
由于分税制本身在制度和利益关系上所具有的复杂性，因此，分税制改革是不可能孤立地进行的，而必须与其他方面的改革相互配合、相互衔接，这样才有助于收到比较好的效果。与1994年分税制改革相互配套的措施主要包括如下几个方面：
（1）税收制度改革
在流转税方面，与国际惯例接轨，建立了一个以新的规范化的增值税为核心，与消费税、营业税互相协调配套的流转税制。这一税类统一适用于内资企业和外商投资企业，因而构成了流转税改革的主体部分。对商品的生产、批发、零售和进口全面征收增值税，并对少数特殊商品在征收增值税的基础上再征一道消费税。对不实行增值税的劳务和第三产业，课征营业税。
关于企业所得税的改革：
首先，合并了内资企业所得税，一切国有、集体、私营、联营和股份制等内资企业，无论所有制性质如何，一律实行统一的企业所得税，并积极地为统一内外资企业所得税创造条件。
其次，企业所得税采用比例税率，税率定为33%，该比率与国际平均水平基本接近，与外商投资企业和外国企业所得税的税率一致，同时取消调节税和征收“两金”（能源交通重点建设基金和国家预算调节基金）的办法，取消承包所得税的做法。
最后，取消所得税的税前还贷办法，建立新的规范化的企业还贷制度。
在个人所得税改革方面，将原个人收入调节税、个人所得税和个体工商户所得税三税合一，建立统一的个人所得税制度，重新调整征税范围，主要对高收入者征收，对中低收入者少征或者不征，以缓解社会分配不公的矛盾。
从其他税制改革情况看，扩大了资源税的征收范围，开征土地增值税、证券交易税等，取消了筵席税、奖金税和集市交易税等。
（2）税收征收管理体制改革
对税收实行分级征管，中央税和共享税由国家税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由国家税务机构直接划入地方金库；地方税则由地方税务机构负责征收。在完善征、管、查模式的基础上，围绕实现纳税人“自核自缴”这一核心，提高征管效率，建立、健全各项规范化的征收管理制度。
（3）建立与分税制相适应的国库体系
根据分税制财政管理体制的要求，原则上一级政府设一级财政，同时，相应要有一级金库。在执行国家统一政策的前提下，中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。
（4）改革了预算编制办法，硬化预算约束
实行分税制之后，中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。中央与地方财政之间都不得挤占收入。改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。
分税制财政体制改革，无疑是我国财政管理体制演变的一次历史性的突破，尽管仍然带有浓重的过渡色彩，目前还处于不断完善之中，但实施以来，日益显现出良好的体制效应。有关这次改革的分析评价将在下一章进行详细评价。
第三章 分税制财政体制“缺陷性”分析
