自1978年党的十一届三中全会后，我国开始全面的、大规模的经济体制改革。以此为起点，我国进入了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新阶段。财政体制作为整个经济体制改革的突破口，先行一步，进行了一系列的改革探索。自1980年起，在中央财政与地方财政之间的分配关系方面，对大部分地区实行了“划分收支，分级包干”体制，也称之为“分灶吃饭”体制，并在1985年和1988年进行了两次调整。
1.“分灶吃饭”财政管理体制的历史演进
1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》，按行政隶属关系，明确划分中央和地方财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。
——收入方面，实行分类分成。将财政收入分为中央与地方固定收入、中央与地方固定比例分成收入、中央与地方调剂收入三部分。
——支出方面，按企业、事业的隶属关系及支出性质划分为中央支出、地方支出、中央专案拨款三部分。
——收入指标的确定，按照划分的收支范围，以1979年收入预计数字为基数计算，地方收入大于支出的，多余部分按比例上缴中央，不足者以调剂收入弥补，调剂之后仍不能补足者，由中央按差额给予定额补助。
1980年，在对大部分省份执行上述办法的同时，还积极探索其他形式的“分灶吃饭”体制。如对广东、福建两省实行“划分收支，定额上缴或定额补助”的体制。对北京、天津、上海三个直辖市仍然实行“总额分成，一年一定”的体制。对内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西五个民族自治区和云南、青海、贵州少数民族比较多的三个省，实行分灶吃饭体制，但保留原来对民族自治区的特殊照顾，并把地方收入增长的部分全部留给地方，中央对民族自治区的补助数额，每年递增10%。对江苏省继续试行固定比例包干办法。
1984年，随着第二步“利改税”的完成，国家财政收入由利税并重转向以税为主。国家与企业之间、中央与地方之间以及各个部门之间的分配关系发生了很大变化。根据“利改税”以后分配关系上出现的一系列新变化，国务院决定，从1985年起，各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支，分级包干”管理体制。
受经济体制改革等诸多因素的影响，实行“划分税种，核定收支，分级包干”财政体制后，财政运行出现了中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降、中央财政赤字增加、经济发展较快地区积极性不高、欠发达地区收支困难等新情况、新问题。对此，1988年7月28日，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，从1988年开始执行。包干办法规定，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安市财政关系分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行“收入递增包干，总额分成，总额分成加增长分成，上解递增包干，定额上解，定额补助”等不同形式的包干办法。这一体制，从1988年执行到1993年，与同期国有企业实行承包经营责任制相结合，对当时财政运行机制产生了重大影响。
“分灶吃饭”财政管理体制，是在党的十一届三中全会以后，在宏观经济领域实行的一项重大改革，同高度集中的财政管理体制相比，其鲜明特征体现在：
一是按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央与地方财政的收支范围，使地方财政初步成为责、权、利相结合的分配主体，多收可以多支，自主支配，自求平衡。
二是在收入划分上由按企业隶属关系划分收入逐步过渡到分税制，部分地按税种划分收入，并与企业管理体制相结合。
三是扩大地方财政的收支范围，支出方面不仅包括经常性支出，而且包括建设性支出。
四是增强了规范性和稳定性，财政管理体制开始由过去一年一变，改为一定几年不变，为体制效益的发挥创造了条件。
2.分级包干财政管理体制的历史地位及局限性
分级包干体制是改革前期这一特定历史条件下的产物。在各方面的改革环境不甚具备的条件下，这或许是一种虽不理想但确实又是一种现实的、过渡性的选择。从实践效果看，分级包干体制在保证改革开放的顺利进行和国民经济的持续、稳定发展等方面发挥了重要作用，对克服财政困难也产生了积极影响。
（1）打破了旧体制财权财力高度集中的状况。
扩大了地方的财权财力，在一定时期内稳定了政府间的财政关系，调动了地方当家理财的积极性和主动性，地方财政由原来被动地安排财政收支转变为主动参与经济管理，增强了责任心，较好地体现了“统一领导，分级管理”和权、责、利相结合的原则。
（2）财力分配由“条条”为主改为以“块块”为主。
在传统体制下，各项财政支出，原则上都是由“条条”分配，地方很难统筹安排、调剂使用。“分灶吃饭”之后，对于应当由地方安排的支出，中央各职能部门不再下达指标，大大增强了地方政府的财权，有利于各地区因地制宜地规划、发展社会经济事业。
（3）财政体制一经确定，几年不变，稳定性、透明性有所增强。
在传统体制下，每个财政年度都核定收支，形成“年初吵盘子、年中吵追加、年终吵遗留”的局面，矛盾很多。改革后，分成比例或补助数额一定几年不变，不再年年吵基数、争指标，有利于地方制定和执行长远规划，保持经济与各项事业协调发展。
（4）支持和促进了其他领域的改革进程。
财政体制改革作为整个经济体制改革的突破口，对其他领域的发展具有示范、带动、促进作用。同时，财政体制改革激发出的活力，带动了各级财政收入和财政支出规模的增长，为其他领域的改革提供了直接的财力支持，保证了国民经济发展的基本需要。
然而，随着改革不断向纵深发展，市场经济因素不断增多，市场经济呼唤法制化和规范性的内在要求与包干制非规范性特征的冲突不断加深。这种矛盾冲突，是经济改革与发展达到一定阶段的客观表现。因此，随着社会主义市场经济的发展，包干体制与市场经济不相适应的地方越来越突出，弊端也越来越明显：
（1）财政分配关系不规范。
在包干制下，中央财政收入的一头被包死了，一些地方完成包干任务后，通过自行制定各种优惠政策、减免税办法，不断地将预算收入转向预算外收入，躲过预算监督，造成分配秩序紊乱，财政收入流失。另外，由于体制形式的多样化，本身就意味着政府间财政分配关系的不规范。由于不同形式下地方财政收入的增长弹性对地方财力的影响不一，加之体制形式选择方面机会不均、信息不对称、决策不透明等因素，难免出现财力分配不合理的现象。
（2）包干体制的政策。
目标不明确，随意性大，调节效果不明显，导致地区间、企业间竞争不平等。政府间的财政分配关系始终围绕财力的切割、财权的集散而展开，包干体制是由中央政府通过与省、自治区、直辖市谈判确定的，讨价还价的因素较多，政策不统一，体制不规范，各地区间享受的包干条件不一样，体制基数的核定方法不科学，造成苦乐不均，竞争不公平。此外，包干体制侧重纵向间财力分配，较少考虑横向的财政分配关系，没有形成完整的横向财政调整制度和机制，致使财政体制应有的调节地区间财力差异、实现公共服务均等化的功能没能发挥出来。这既不利于区域经济的均衡协调发展，也不利于在公平竞争基础上形成与市场经济要求相符合的经济效率机制。
（3）财政调控力度减弱。
在包干制下，税种税率的设计徒有虚名，其特殊的调节功能不起作用。在各项税收汇总包干的情况下，中央财政收入的增长缺乏弹性，在变化的环境中处于累退状态。同时，由于税收收入基本上要靠地方税务机构征收，地方政府又掌握了相当大的减免税权力，势必造成中央政府分享收入的下降。其结果，中央财政在新增收入中的份额逐步下降，中央财政困难加大，无法行使宏观调控的职能，同时因发生赤字而不断地向中央银行透支借款，加大了通货膨胀的潜在压力，最终对国民经济的稳定增长构成威胁。
（4）包干体制不利于全国统一市场的形成和产业结构的优化。
包干体制是按企业隶属关系划分企业所得税，按属地原则划分流转税，把工商企业的税收状况同地方财政收入紧密联系起来。这样，包干制一方面使各地都具有相对独立的经济利益，形成大大小小的局部利益集团；另一方面各地为了扩大自己的财源，往往按本地区财政最大收益为目标，竞相发展见效快、税高利大的项目，并保护本地产品的销售。这不仅助长了地区保护和封锁，分割了市场，阻碍全国统一市场的形成，而且也造成了重复建设，产业结构趋同和资源浪费。
（5）包干体制不利于政企分开和企业经营机制的根本转变。
包干体制仍然是由政府按照企业隶属关系来组织收入和控制企业，强化而不是弱化了政府与企业的行政关系，各地方更加关心本级政府所属企业的经营状况和收入完成情况，往往打着“扶持生产”的名义，对自己所属企业进行过多的干预或过多的照顾。一方面，应下放的权力难以真正落实到企业；另一方面，随意减让收入成为普遍现象。这与以往有所不同的只是行政隶属关系由过去的以“条条”为主变成了以“块块”为主，对企业的直接行政干预减少了，但变相的行政控制手段层出不穷，不能真正实现政企职责分开和政府管理经济职能的转变。按企业隶属关系划分收入，又在政府与企业的分配关系上形成了“讨价还价”的不规范因素，极不利于企业走向市场和真正转变经营机制。
（6）政府间事权划分存在交叉、重叠问题。
包干体制的几次体制变革，一般都是侧重收入划分的调整和收支基数核定方法的变化，在政府间事权及支出划分上，几乎没有做出改动。可见，分级包干体制的这些弊端，与发展市场经济的基本要求是不相适应的，用国际通行的分税制分级财政体制取代财政包干体制，已势在必行、刻不容缓。
