研究乡村建设与治理，就不能不涉及乡镇工作，因为后者实际上是乡镇政权与组织运行状况的直接反映。谈到乡镇工作，我即会联想起一位又一位乡镇主要负责同志，记得他们向我吐露的心里话，让我刻骨铭心的话。
1998年9月，九江市一位乡书记用苦涩的表情跟我说：这些年乡里是“财政增长，干部遭殃”。同年，我到抚州某县一经济条件最好的乡（能及时足额兑现教师、干部的工资），书记告诉我：近几年财税任务的缺口都用其他资金垫上，今年缺少近100万元，还可对付过去，明年、后年怎么办啦？！怎么对付得过去？！
1999年11月，我到抚州某乡，遇到了1998年曾碰到过的一位书记。乡里已有1年多未发干部工资了，他十分无奈地诉说，他已多次请求县里将他调回县里部门去，只要能有工资其他什么待遇都可以不要。
其意为：在财政收入快速增长的同时，干部的工资却越来越没有保障。2000年5月，我在赣州某县碰到了1997年曾访谈过的一位乡书记。1997年见面时，他干劲十足，工作热情很高。现在，他刚调任县政策研究室工作，因为近两年“实在是不想再干了，干乡里工作就像哑巴吃黄连说不出个滋味”，为此他是向县里吵要回来的。
2000年9月，我到抚州某乡调查，乡书记、乡长都问我：“现在乡里的路还能走多远？！”
以上，是近几年乡镇调查给我留下印象最深的几个镜头。事实上，近些年来我向江西省内不少于300个乡镇的主要负责同志作过访谈、调查，1998年还对省内7个县市29个乡镇536名乡干部作过问卷调查。从他们身上，从这些调查中，我了解到乡镇干部的一些苦与乐、忧与思，感到对乡镇工作应有更深的认识。
1999年7月，依据这些调查，特别是借助对536位乡镇干部的问卷资料，笔者在提交北京大学社会学系举办的学术研讨会会议名称为“中国农村基层组织建设与可持续发展国际学术研讨会”。的论文《国家、乡村社会与村民自治——村民自治中乡村社会的心态和行为研究及其他》中，分析了影响乡村干部对村民自治的心态之现实处境，以及导致这种处境的宏观体制与政策原因。该文从城乡隔离的不平衡发展体制、财税政策、干部管理体制、以经济发展为先导的发展政策和行政管理体制等五个方面，分析了宏观体制与政策对乡镇工作及乡镇干部行为与心态的影响。进而认为，国家的宏观体制与政策为村民自治设置了严重的障碍。对这些分析和结论，笔者至今仍以为然笔者主持完成的对40个村委会选举的观察研究，其中关于乡村治理的大量资料也证实了这一点。在本文，笔者拟就宏观体制与政策、特别是就财政体制对乡村建设与治理的不利影响再作进一步的研究。
一、从“为工作而工作”到“为生存而工作”
按荣敬本等先生的看法，在“文革”时期及其以前，我国县乡政治体制属于“动员型体制”，1979年改革开放后，就过渡为“分权的压力型体制”。所谓“压力型体制”，指的是一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各种指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。从笔者的个人体验本人在1989年至1991年间曾在乡政府工作。和调查了解到的情况看，尽管最近20年来乡镇都是在“压力型体制”下运转，但是其工作有着较为明显的阶段性变化。
在90年代初期及以前，乡镇干部主要忙于完成各项硬性任务，特别是“要钱要粮要命”，被农民称作“三要干部”。《人民日报》1988年9月21日曾登过陕西户县余下镇政府干部李志锋以“乡镇干部的苦衷”为题的一封来信，也充分地说明了这种情况。他在信中写道：
我是一名乡镇干部，我感到现在乡镇农村工作越来越难做了。
一是收粮难。目前，一些农民不愿交公粮，我们乡镇干部只好挨户催交，群众见我们来了，不是十门九锁，就是把我们围起来数落一番。有的国家干部也让家属子女能拖就拖。我镇旧泉坊村有一位在我县统计局工作的干部，公开让自己家属不交粮。对这些不愿交公粮的农户，我们只得采取“人海战术”，村镇干部二三十人拥进他家，他不交我们就不走，有的家我们去过几十次。大部分人看在熟人面子或看我们可怜才把粮食交了。今年我镇夏粮征收任务一百四十二万七千公斤，从六月二十日开始收粮，至七月三十日才结束，我们为了催交粮，几乎没有休息过星期天，中午也没有午休，一天工作十五六个小时。农民有许多牢骚怪话，无处发泄，全部冲着我们。有些话也不是没有道理的。例如，化肥、农药、农用薄膜、种子的售价一涨再涨，而卖给国家的粮价却太低了。有的粮食收购部门压级压价，服务态度差，群众怨气大。然而，我们乡镇干部只好干瞪眼。其实我们也有难处：粮食征购任务是县里分配的，按时完不成是要挨罚的；化肥是供销社经营的，我们收粮单位又管不着，谁理解我们！村干部由于血缘和地缘关系，使他们大多不愿意得罪邻里乡亲，他们也怨气颇盛。
二是做计划生育工作难。我县规定，农村超生二胎罚款八百四十元，超生三胎罚款一千六百八十元。当前，农村一般都生育二胎，有的为了生个男娃，就三胎四胎的生。许多农民交不起罚金，我们只得采取强硬措施，这样做，场面难看，还容易激化矛盾。
有人为我们乡镇干部编了四句顺口溜：“催粮要款、结扎引产，掀麦秸、烧包谷秆（清理路障），化肥不管。”乡镇干部事务繁杂，上管天文地理，下管鸡毛蒜皮，上面千条线，乡镇一个点。一年内光中心工作就有：植树造林、灭鼠防疫、夏秋粮入库、计划生育、道路铺修，等等；包村的同志还要管这个村的党政财文、打架离婚、工业农业，等等。事务之繁杂，一般人很难想象得到。怎样做好工作，我们多年在农村工作的乡镇干部感到苦无良策！
当时，要完成这些任务并不容易，非“跑断腿”、“磨破嘴皮”不可，有时还难免要“动手动脚”，搬物品，扒粮谷，捆结扎对象。然而，在当时工作虽难，但并无难发工资等后顾之忧，可以集中精力去做。而且，当时乡镇还能有一些自筹资金发奖金，办一些事业。不少乡镇每年还能有一些资金积累。
这种情况，在90年代中期以来发生了变化。原来要做的各项硬性任务，乡镇干部还是要去做，并且仍然是不太容易做，必须集中力量去做。但是，除此之外，他们却有了后顾之忧：基本工资没有保障了，必须靠自己想尽办法来解决。为了完成连年不断上涨的财税任务，在1994～1996这几年，乡里原有积累的就用积累垫上；没有积累的，就将企业上交的管理费、农民上交的统筹费一起垫上；再不行的，就向银行贷款、借债来度日。到1997年后，多数乡镇原有的“家底”被掏了个干尽，但是，上级下达的财税任务的缺口却越来越大，银行开始了市场化、商业化运作，再也难以轻易地贷款、举债。为此，乡干部们便或向私人举借，或用房产证等向银行抵押贷款，或将集体林场、房产等能卖的卖了据江西省有关部门对全省1759个乡镇（全省共有1830个乡镇）的清查，截至1998年底，当年乡级财政收入41.15亿元，债权总额17.5亿元，债务总额46.9亿元，乡平均债务266.8万元。没有债务的乡仅37个，债务在100万元以下的占48.3%，100万～200万元的有23.5%，200万元以上的占6.1%。乡镇负债的主要构成：一是从银行、信用社、合作基金会借款本息，占29.95%；二是向单位和个人借款本息，占28.7%；三是为所属企业担保的，占21.8%；四是其他应付未付款，占19.6%。扣除乡平债权99.7万元，乡平均纯债务167.1万元。相当部分乡政府已无力偿还债务，在某种程度上确是“破产”了。胆子大的，便以种种名目搞“三乱”，乱收费、乱摊派、乱罚款，激起民愤，有的甚至引发群体性事件。这就是近年来江西乡镇工作中出现的普遍现象。
这种阶段性变化，曾是多位乡镇干部向笔者诉说的话题。下面，录下两位曾长期担任乡镇主要负责工作的同志的言语：
书记A
2000年3月接受笔者的访谈。：原来我们工作很有劲，现在就没劲。我是1960年出生的，当了8年乡党委书记，上任时才三十一二岁。现在乡里工作真没意思，越搞越没劲。1990年到1993年在西江镇当副书记，那时调整农业产业结构等等，雷厉风行，政府有权威，老表会听。即使是强迫性搞的大规模活动，也可以搞成功。这是1993年以前的情况。当时，各乡之间的情况差不多，虽然有差别，但不至于像现在这样借钱过日子。当时乡镇的日子还能过得下去，工资能发得出。此外，还能办一些事业，每年我们还能得到一些奖励。在财政调整（即分税制改革）后，绝大部分要上交。这个时候日子就很难过。这一方面是因为财税压力大了。另一方面，也是因为农民思想越来越活跃了。中央和上级对农民负担强调的多，在新闻媒体反复宣传。这个时候，老表的想法就与基层政府不一致了。慢慢的，政府就没有威信了。特别是从1998年开始，老表的对抗性行为表现得十分明显。
书记B
1999年11月接受笔者的访谈。应当说，自1987年以后，农村状况发生了很大变化，工作难度很大。1983年以前的农村工作，老的一套我没亲历，但还是了解它是怎么做的。1983～1986年几年是黄金时期，提留、统筹不要你去收，90%的农民会自动交来。1987年以后农民的权利与义务矛盾逐渐尖锐起来，粮食开始紧张起来，农村工作中的第一个矛盾就是催粮，所以撬仓扒粮是一个普遍现象。
根据乡村干部对工作难易的感受，笔者将近20余年来乡村建设与治理分成这样三个阶段：（1）改革后至1986年政府“高权威”时期。不论是下达生产任务，还是完成收缴任务，只要政府“一声令下”，农民一般会积极响应并努力完成。（2）1987年至1993年政府“权威较高”时期。随着农村改革带来的边际效应递减、特别是随着农民负担的加重，乡村工作出现难度，乡村干部被称为“三要”（即收统筹提留款、收农业税、搞计划生育）干部，农民出现抵触情绪。但乡村干部只要努力，还是能“雷厉风行”地完成任务。（3）1994年以来政府“权威失落”时期。在分税制改革后，由于乡村上缴上级财政任务的绝对数逐年上涨，但增收的渠道与潜力有限，为此，在将已有的乡镇企业“榨干”后，便惟有采取贷款、举债和加重农民负担等方式。结果，不仅农民群起抗争，而且乡村干部也被沉重的债务压住，自己的工资也难以正常发放。乡村工作的压力和难度前所未有，干部进村工作搞“大兵团作战”也未必能完成任务。
现在，乡镇干部的不动产都作抵押后，还有什么可向银行抵押呢？而当农民抵制“三乱”发生群体性事件后，乡镇干部还敢再踏“雷区”吗？当乡镇干部们（特别是领导干部）身上都程度不同地背有债务，一旦调换工作地后，是否可能向原工作地追回债务？等等，这样一连串已经发生的问题，逼得乡镇干部们、特别是乡镇领导们已经“无路可逃”了。因此，也就有了前面那些乡领导向我诉说的话。对农村改革20余年来乡镇工作出现的以上变化，可用这样的概括，即：在90年代中期以来，乡镇干部们是“为了‘生存’而工作”；而在此前，则只是“为了工作而工作”。
据此，笔者断言当前乡村建设与治理出现了“危机”，并非言过其实。实际上，从其他学者所作的相关研究看，这种危机并不仅仅发生在江西，同样也出现在中西部其他省区，如应星调查的重庆乡村，莫不如此。基层财政应是观照基层建设与治理状况的重要指标。据有关部门1998年夏天对中西部地区7个省（区）调查，当时平均每个乡镇负债200万元。两年后情况又有恶化。按王梦奎先生在2001年初的介绍，当时全国有1100多个县不能正常发放工资，乡、村两级债务3259亿元，乡平负债300万元，村平负债20万元。即使如经济发展在国内属良好的福建省，96%的乡镇也负债，乡平负债近700万元。
二、“虹吸”和“喷灌”政策下的
财税与稳定压力当前乡镇工作已面临的困难与压力较多，但集中起来主要是两大压力。
一是完成财税任务的压力最大。1998年，我对536名乡镇干部的问卷调查表明，对当前乡镇各项工作中，49.63%的干部认为“完成财税任务”这一工作最难做详见笔者在《国家、乡村社会与村民自治——村民自治中乡村社会的心态和行为研究及其他》一文中的分析，该文为提交北京大学社会学系“中国农村基层组织建设与可持续发展国际学术研讨会”论文。说它最难做，不仅仅是因为指标多、缺口大，更因为时间紧迫，拖不得、少不得，否则干部的基本工资就会被县市尽数扣发。
二是维护社会稳定的压力也大。近几年来我国中西部地区农村稳定的形势已引起各方的广泛关注。江西省的情况也大体如此，自1994年以来，每年都要发生数起农村群体性围攻基层干部、冲击乡县政府的群体性事件关于农村群体性事件的阶段性变迁及其性质的分析。这类事件，在该省各地市中先后都曾发生过，带有明显的“示范”与传染效应，而且事件的激烈程度也逐步升级。在调查中，各地乡镇干部普遍反映工作有“四难”：如今的农民难管，肩上的担子难挑，发展的路子难找，稳定的局面难保。他们形象地称：自己的裤腰挂上了“炸药包”、“汽油桶”，很难保证什么时候不出事情。
对于乡镇工作这种局面出现的原因，人们的看法不一。多数研究者认为，它主要是乡村基层自成的，即根子、成因主要还是在基层，比如基层管理体制与方式滞后，干部队伍膨胀，干部作风不正，不廉洁，有的甚至腐化堕落等等。这是当前的主流观点。但也有一些研究者认为，农村中的问题根子在农村外，问题主要应从外部、从上面来谋求解决。我赞同后一种看法。本人以为，乡镇工作困境的出现，虽然有乡村自为的成分，但根子主要在乡村之外，在宏观政策与体制环境。
关于前者，比如，主流观点认为，乡镇机构与干部队伍膨胀是造成农民负担“屡减屡重”、财政不堪重负以致负债的主要原因。然而，如果我们作深入分析，就能发现，乡镇机构与干部队伍膨胀虽然是造成以上问题的原因，但并不是主要原因。这里，我们举几例调查结果：
按中国基层政权研究会的调查，1956年全国有乡镇行政干部70万人，到1990年底达到136.2万人，30多年后并未翻番。这说明这一块增长幅度不算太大。但由于乡镇干部来源渠道多样，他们的构成、身份十分复杂，1990年加上全国乡级所有全民所有制事业单位（包括学校，医院，牧、林、水等事业单位以及福利院、养老院等）的干部人数，乡镇干部总数达到567.5144万人（其中教师占70%），所以总体上还是增加不少。
1999年初，民政部基层政权司农村处组织部分省民政厅基层政权处的调查，在九个省，乡镇干部行政编制共有423494个，乡平32.39个；在有数据的七个省中，实有乡镇行政干部352525人，乡平31.5人。可见，乡镇行政干部这一块控制得还是比较紧的。但事业编制干部这一块数量就大多了，北京、云南、宁夏、四川四个省市的乡镇共有事业编800711个，乡平111.43个，实有人数均超过了编制，如云南省乡平超编13.5人，四川省乡平超编10.6人此数据系笔者对该调查材料的统计。实际上，“事业编”中的大多数系教师。
安徽省中等乡镇吃财政饭的人一般在450人左右，其中政府行政编制50人，事业编制50人，教师编制250人，其他为聘用干部和勤杂人员。
目前，全国乡镇财政供养的人员约1280万人（不包括不在编人员），其中约200万为离退休人员。在职人员中，党政干部约140万人，平均每一乡镇近35人；乡村教师近700万人，占人员总数的65%以上；其余200余万为事业机构人员。此外还有380万名村干部。平均每40个农民供养一名干部。
上述几项调查都表明：乡镇机构与人员的日渐膨胀，虽是一个普遍性问题，不过，在各地乡镇承受最重的人员并不是机关干部，而是乡村教师队伍，他们占了大头，而且增长速度最快。因此，简单地将乡镇机构与人员的膨胀作为乡村问题的主要根源，并不符合事实。
笔者以为，应当从宏观政策与体制环境来把握乡村问题的根子。具体地说，这主要表现为：
一是舆论宣传上的不公正。近些年来，绝大多数涉及乡村干部的新闻类、研究类和文艺类作品，有两种情况值得注意：一方面，正面的典型宣传不仅少而又少，而且教条味太浓；相反，另一方面，曝光的负面性宣传，人物刻画不仅充斥各媒体，而且扣人心弦。这种情况带来的影响是直接的，也是严重的。在调查中，乡村干部反映：1998年中央电视台播出《黑脸》后，经常有农民问他们看了没有，有什么感受，并笑话他们。现在中央电视台《焦点访谈》节目只要一播出有关乡村干部的反面报道后，第二天就会有农民拍他们的肩膀，问看了没有，有什么感想。因此，在当今社会，乡村干部的社会形象很不佳，“二痞子”、“土霸王”成了他们的代名词。面对强加来的形象，乡镇干部会有什么感受？这对他们的工作又会有什么影响？就此而言，相对于其他各级干部队伍，乡镇（及村干部）实际上是一个弱势群体。
二是条块关系的体制约束。这大大地肢解了乡镇政权的整体性和相对独立性，使他们无法自主、自如地管理本社区。
三是上级政府领导方式和用人制度上的偏失。在压力型体制下，县市以上政府和部门对乡镇各项工作普遍实行目标管理，绝大多数工作都下有指标、任务，并实行目标考核，且与对乡镇干部的任免使用相结合。因此，对于来自上面的各项任务，乡镇也只能极力为之，不敢怠慢。即使是既不合理也不合法的任务，如报刊摊派订阅等等，也不敢抵制。
四是最严重的是宏观财税体制的缺陷。自1994年实行分税制改革以来，各地乡镇财政管理的形式虽然不一，但主流方式是：“交足上面的，留足教师的，剩下才是自己的。”对乡镇而言，分税制改革的影响是伤筋动骨的。一方面，从财政收入看，实行的是“虹吸”政策，即：将基层财力大量地逐级往上吸取，集中到上级财政特别是中央财政。而且，不管基层的实际财源状况，每年下达的财税任务都要刚性递增（极少持平或减少），因此，为完成中央和上级财税指标，乡镇只好或挤占其他资金，或贷款、举债，或加重企业和农民负担。另一方面，从财政的再分配看，实行的是“喷灌”政策。中央和上级财政首先确保的是本级支出，然后才是逐级下拨的转移支付，越到下面、越到基层，能得到的转移资金就越少。这就像喷灌浇地，越往下能渗透到的水份就越少。这一“吸”一“喷”，基层如何能够承受得了？
更严重的是，财税政策改革后，并没有对各级政府的职能与事权进行相应的调整。按理，在财税分配调整后，事权应当作相应的调整，事权跟着财权走，属于哪一级政府的事情就应由哪一级政府来承担。但实际上，这些年我们并没有做这方面的改革，以至县乡财政还依然承担了诸多本应由中央和上级财政承担的事权，如，九年制义务教育、计划生育是基本国策，还有民兵训练和国防建设，它们的开支本来都应由中央财政解决，但现在却主要是由基层政府包揽。分析乡镇财政支出的结构，我们发现：多数乡镇支出中的50%左右投入了本乡镇的中小学教育（教师工资），在农业型乡镇这一比例还更高。2000年9月，笔者在江西广昌县调查了6个乡镇，支付教师工资的支出占财政支出总量的比重，最少的有65%，最高的达85%。乡镇干部们说是在为教师们而工作。在这种情况下，要保证自己有工资发不过，实际上在江西相当部分乡镇并不能正常发放干部和教师的工资。保证政府正常运转，乡镇干部们怎么可能不昧着良心搞“三乱”呢？他们毕竟也是人，也要养家糊口。因此，这样的公共财政政策不改革，乡镇的压力怎么化解得了？！
笔者在江西调查了解到的这种情况，同全国的情况是否一致呢？自1994年分税制改革以后，中央财政的收入彻底扭转了比重较轻的局面。尽管预算外收入的格局未变，但在1994年当年，中央财政收入占全部财政收入的比重即从上年的22%上升到55.7%，此后则维持在50%左右，中央财政的“日子”好过多了。与此同时，在财政支出方面，从预算外这一块看，中央与地方在收与支方面的比重基本上是平衡的，即：收入少者支出也少，反之亦然。但从预算内支出看，支出与收入之间的比重关系却被严重倒置：尽管中央与地方在收入结构上基本上平分秋色，但在支出结构上地方政府却要高出中央政府至少30个百分点，多个年份甚至是中央政府的一倍。换言之，地方政府虽然与中央政府的财政收入相近，但却必须支出比中央政府多一倍的经费；中央政府收上了更多的钱，却并未相应地承担更多的事。在财政的收与支上，中央与地方出现了严重失衡。
而在地方政府之间，财政收支的这种失衡现象同样存在。根据财政部的一项统计，2000年，省级政府的资金集中度从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高2%。再加上市、县政府的财政“集中”，乡镇政府这个“弱势的”政权末梢所能自留、自支的财力即极为有限。这就是这些年来地方政府、特别是乡镇政府的日子日趋艰难的主要根子所在，也是农民负担加重、乡村建设与治理出现危机的主要根子所在据国家税务总局朱广俊等人的研究，1994年税收制度改革以来，只有第一产业的税负水平是上升的，第二、第三产业的税负水平都是下降的。尽管农业产出占国民生产总值的比重在下降，但农业税费收入占国家财政收入的比重却在上升。
三、来自村民自治与税费改革的新挑战
从当前情况看，宏观政策与体制环境对乡镇工作造成的不利影响，随着几项重大改革政策的逐步实施，还将趋于严重。最直接的有两项：
一是村民自治政策的影响。1998年，中国共产党十五届三中全会指出：扩大农村基层民主，实行村民自治，是中国农民的又一“伟大创造”。实行村民自治，是建设社会主义新农村的重要目标，已是大势所趋、时代所向。人们普遍相信，实行村民自治，不仅将带来村级权力结构的根本转换，而且将导致整个农村社会管理体制的重大调整。从调查看，对这一自上而下推行的政策，乡镇干部们的反应十分敏感。本人1998年对536位乡镇干部的问卷调查发现，虽然他们中的大多数已从道理上接受村民自治（赞成的、及赞成但认为目前条件不成熟的在90%左右），但又持有深深的疑虑和保留心态，存在种种担心。比如，担心“以后乡镇各项硬任务没法完成”，担心“农民素质低，不会搞民主，容易出乱子”，等等。归根到底，乡镇干部就是担心：失去了控制村干部的手段（如任免）后，村干部就可能不那么“听话”，不听指挥了，就将使乡镇处于“上压下顶”的困境之中详见肖唐镖，《国家、乡村社会与村民自治》，北京大学社会学系“中国农村基层组织建设与可持续发展国际学术研讨会”论文。很显然，他们的这种担心是有道理的，这已经在一些地方的实践中得到验证。
案例1：赣州某村在1999年选举后，村干部的行为就发生了变化。当年村里的果树被冻了，2000年减产已成定局。可是2000年年初，乡里下达的特产税任务不仅没有减轻，反而加重了4000元。乡干部说，这种情况要是在以前，村主任也只能认了。但现在村主任不干了，便对乡里说：我们不是不交税，而是没有那么多，你们不相信就来核税，我们保证有多少就交多少。乡里也知道：人家的要求合理合法，自己还能说什么呢？
案例2：2000年我在访谈一个乡书记时，他说他不赞成村委会搞选举。为什么？他讲起一件亲历的事情。1999年村选举后，新上任的村干部没有将村里收上的款全部上交乡里，而是留下一部分很积极地搞水利设施建设，搞其他开发。这样，村里既会有收益，也能得民心。可乡里很不高兴，批评村里。为什么批评人家？他说：村里的这些钱本来都是乡里计划内的，要作为工资来支付。我又问村里未交的是什么款？他便不好意思地说：那是村里的“三提”款（公积金、公益金和管理费）。我就说：那些钱本来就该由村里来支配、使用啊，那是你们乡里不合理，多占了村里的利益。他也承认，近几年这些钱都是由乡里捆起来用的，那是被逼出来的办法。
从这样两起案例可见：在村民选举后，村干部的行为确实有了变化，他们虽然没有也不致于公开抵制或聚众抵制乡政府的行为，但能依据政策和法律积极地维护自身（和村里）的权利，使乡里的侵权行为不再像以前能自如地实现。这种情况表明，乡镇改革应尽快跟上，如果乡镇及乡以上政府的工作方式不作改变，乡镇政府就完全有可能处于“下顶上压”之中。这是新的挑战。
挑战之二来自农村税费体制改革的影响。按2000年中共中央七号文件的要求，在三年内（2002年前）全面推行农村税费改革按国务院发展研究中心陈锡文先生的介绍，农村税费改革国务院原计划到2001年推向全国，2002年基本完成。可是在2001年4月，各地根据部署纷纷准备扩大改革试点之际，国务院却紧急发文，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。但时隔一年后，国务院对这一改革显示出加速推进之势。应当说，这是重新调整农民与国家之间利益关系的重大举措，有助于大幅度地减轻农民负担。已经得知这一政策的农民无不欢欣鼓舞，但是基层干部、特别是乡镇干部们却忧心忡忡。为什么？我们来算几笔账，看几个地方的情况，即可明了。
按中央农村税费改革的方案测算，与1997年相比，江西省农村税费总量将至少减收8.3亿元（尚不包括“两工”），减幅为25.4%；如加上“两工”，减收就更大。对农业地区而言，政府和村集体减收的幅度还更大。如江西龙南县，与1999年相比，实行税费改革后，将减收669.7万元，农民人平负担从56.1元降为32.4元，减少23.7元；亩平负担从104.22元减为60.19元，减少44.03元。兴国县将减收2900万元，农民人平负担将减少51.46元。金溪、广昌县，将分别减收1211.7万元和937.5万元，减幅分别为35.6%和56.7%。
从这些情况可见，改革后每县减少的收入一般在1000万元左右。对农业县市来说，这个数量是举足轻重的。对农民来说，四口之家一年就可减少200元以上的负担。对县乡政府来说，没有了这么多的收入，如果上级的转移支付不充足，那么县级、特别是乡级政府（及村级组织）怎么能够运转？更不要谈谋求自我发展了。这将是十分严峻的挑战。
四、结论
谈及乡村问题与农民问题，人们往往将矛头与责任指向乡村干部。此风由来已久，似已成自然和公理。本章的研究表明，这种习惯性看法与认识实际上是与事实不相吻合的，甚至有很大差距。当人们依这样的所谓公理或习惯来评判乡村问题时，事实上是出现了视线偏失，忽视了真正的问题所在。这些年来，乡镇工作之所以发生阶段性变迁、且日益艰难，乡村建设与治理之所以出现危机，主要根子并不在乡村本身，而在国家宏观体制与政策，尤其在以“虹吸”与“喷灌”为特征的财政政策。从业已出现的迹象看，村民自治政策和农村税费改革政策还将对乡镇工作形成新的压力。因此，在缺乏相应的配套政策的保障下，乡镇就必然会对村民自治和税费改革制造相应的阻力或障碍。只有立足于乡镇所处的现实处境和内外制度环境，才能更好地理解乡镇组织与干部的心态及其行为。
附录2对三位乡镇干部的访谈
在我国，广大农村是45000来个乡镇的有机组合。一个乡镇实际上就是一个相对独立的大社区。在这个社区的建设和发展中，居于组织、协调和领导地位的乡镇党政系统，自然有着十分重要的作用。那么，这些年来乡镇党政系统的工作有什么变化？特别是在当前工作状况如何？乡镇干部们的心态怎样？等等，这些都是值得研究的问题。下面三位乡镇领导同志与本人的谈话，各以自身的切身感受，描述了乡镇工作的现实状况，说出了内心的真实思考。
访谈之一：乡镇工作面临的新矛盾
1998年12月，笔者在上饶地区调查中遇到一位善于思考的乡镇党委书记盛长青，对他进行了访谈。他于1961年8月生在风景胜地三清山下紫湖镇的一个书香门第。在十年寒窗苦读后参加工作，先从事了三年教学工作，后有四年在大山深处从事基层林业工作。自1984年始先后担任副乡长兼团委书记、团县委常委、乡农工商主任、副书记。1995年任乡党委书记兼人大主席。十多年的实践，积累了丰富的农村工作经验。
他认为，近年来乡镇工作的负重和压力越来越大，在实际运行中面临的矛盾也越来越尖锐。这主要反映在以下三个方面：
1.乡镇工作内容综合性与现行管理体制制肘性的矛盾。乡镇工作包罗万象，上面千条线，下面一根针，什么事情都要去做、要去管，但是现行的管理体制却或多或少制约了乡镇工作职能的发挥。一是乡镇依附性强。乡镇行使的是局部的微观决策和管理职能，决策权限范围小，对县里的依附性相当强，自主决策的自由度不大，乡镇所执行的许多工作大都按照上级具体部署开展，在上级规定的范围和框框内行事，难以结合实际有所为或有所不为。二是管事权与管人权脱节。上面一个部门，下面一个人。乡镇“七所八站”大都是差额拨款，把大部分的费用包袱甩给乡政府，稍有经济效益的条线人员，有关部门都收走了人事经费管理权，如财政、土管、兽医等部门。这种脱节的管理方式，致使乡镇管理权力缩小，工作难以有效地展开。三是乡镇领导职数过多。根据乡镇大小不一，领导职数一般在10至20个之间，占了在编行政干部人数的一半以上。由于领导人员过多，不仅意见难于统一，而且使权力过于分散，容易造成互相扯皮和互相推诿，一般干部也难以处理好诸多关系。四是条条关系难协调。上级部门强调它的职责、权限和经济利益，而基层乡镇却要做到面面俱到，谁都得罪不起。办一件事出了这个门要进那个门，时而出现我们着急，他们休息。如引进外资企业要办理有关证照，不花九牛二虎之力休想完成。这四种情况的存在，使乡镇党政组织在众多繁重的工作面前，只能穷于应付，眉毛胡子一把抓。乡镇干部也像“万金油”一样，时常出现今天讲冬造，明天抓计划生育，后天搞治安整顿，很难围绕一项工作目标一抓到底，有时甚至会“各唱各的调，各吹各的号”。
2.乡镇财政紧张与现实需求扩张的矛盾。财政是乡镇各项工作的总开关，也是衡量政绩的标准之一。目前乡镇财政体制大都实行一定三年，包干征收，单独核算，任务重、增幅大。多数乡镇是“吃饭”财政或补贴财政，无论是预算内，还是预算外，乡镇一级的财政收入总是捉襟见肘，不少乡镇连正常支出也难以维持。但是，随着两个文明建设的进一步发展，人民群众要求办的实事、好事越来越多，基础设施建设、农田基本建设、社会公益事业、农业开发以及精神文明建设等等，都需要大量的资金，而财政收入又有限。既不能向农民摊派政策范围以外的钱款，而向上级争取资金又不多，但不解决这些问题又愧对群众，制定行政措施过多又违反上级规定，以致工作举步维艰。
3.经济发展与观念滞后的矛盾。市场经济的发展，要求农业必须规模生产，科技增效，而这确实是比较难的事。一是计划难落实。许多农民错误地认为田地山承包到户，政府不能干涉他们种植什么品种，也不能划定他们种植的规模，致使上级下达的有关指令性计划难于实现，特别是科技示范工作难于落实。二是观念难转变。几十年形成的计划经济在人们头脑中根深蒂固，思想保守，墨守成规，怕担风险，一时适应不了市场经济的转轨。尤其是了解市场、把握市场、运用市场还很不够。三是政策难到位。由于乡、村难以召开群众会议等原因，上级政策不容易为农民群众所了解。对政策的不理解或一知半解，致使乡镇许多规定、措施难于落实到位。比如，对一些合法的负担款和政策性收费，有的群众也认为是不合理的。
要切实加强和改善乡镇工作，就应当：
第一，转变观念，掌握驾驭市场经济的本领。
第二，简政放权，扩大乡镇自主权。随着市场经济的发展，乡镇工作职能要由过去侧重上传下达的执行型、行政命令型、求稳怕乱非风险型和重视内部事务型转为自主决策型、双向交流民主型、竞争型和面向市场开放型。这就要求乡镇工作在性质上有一个较大的转变，即以服务型为主，更好地服务于市场经济。那么如何实现这一转变呢？一是精简机构、强化服务。乡镇机构重叠臃肿，名目繁多，乡镇难以协调。因此，应尽快理顺关系，
精减机构，确定编制，明确人事管理权，做到该并的并，该撤的撤。二是明确条线管理职权。由于条线管人与管事权脱节，导致涉及部门的工作往往难以落实到位。因此，要理顺关系，明确条线管理的职责范围，制定切实可行的规章制度，开展形式多样的服务承诺活动，实行量化上岗，确立各自工作权限，让乡镇政府监督其工作的落实和执行。三是扩大乡镇自主权。“小政府大服务”是发展市场经济的要求，乡镇政府多少也行使着局部的微观决策和管理职能，但是，上级对乡镇采取的还是过去那种划定框框范围，搞“一刀切”的管理办法。因此，在市场经济条件下，应改变过去那种向下索取多、奉献少的旧习性，让乡镇能因地制宜，有所侧重地根据当地实际抓本区域的经济发展，上级做到以宏观调控和指导为主，不要过分地干预乡镇总体工作布局和决策，不搞定性指标，不搞一哄而上，让乡镇各自选择发展路子。四是改革现行的部门人事调配权。如财税、信用社、土管等，由于是条条管理，抱着“金饭碗”可以不买乡镇的账，乡镇难以插手协调、调配他们的工作。因此，精简和下放相关部门人事调配权是理顺乡镇管理职责迫在眉睫的一件大事。
第三，减员增效，全方位地提高干部积极性。减员增效，干部分流是转变行政机构职能的重要步骤，也是充分调动乡镇机关工作人员积极性的重要举措。目前乡镇编制混杂，有公务员、招聘干部、事业编制职工、乡镇企业农民职工，人员过多，人浮于事。应让一些年轻有抱负的机关人员安心“下海”或创办经济实体，在市场经济建设中建功立业。为此，一要精干队伍，优化结构。首先要从乡镇领导层开始，真正打破领导体制终身制，摒弃照顾型，真正做到能者上，平者让，庸者下。在用人上要不拘一格，只要能带领一方经济发展，就让其在这个岗位上继续发光发热，保持乡镇领导的相对稳定性，消除因年龄关系急着找后路，可以避免“一年看、二年干，三年等着换”的现象，这样也可让乡镇决策有延续性。要减少领导干部职数，应控制在一正两副范围内。
要分流机关工作人员，并实行待岗制，使人人都有一种危机感，让“今天不努力干工作，明天努力找工作”这句话在乡镇干部中成为座右铭。二要提高生活待遇。让乡镇干部有更多的时间和精力抓经济，必须提高他们的生活待遇，增加乡镇干部工资报酬，采取养老保险、养老统筹、固定退休退职补贴等办法来解除他们的后顾之忧。三是增强乡镇干部的使命感和荣誉感。乡镇干部是最基层的一级政府官员，直接和百姓打交道，体现着党和政府的形象。对他们，工作上要严格要求，生活上要关心体贴，及时帮助解决他们的实际问题和困难。感情投入和物质鼓励固然重要，更重要的是让其有施展才华的地方，有参与决策的机会，形成人尽其才，物尽其能的风气，以此来增强乡镇干部在现代化经济建设中的使命感和责任感。
第四，调整结构，培植新的经济增长点。一是根据本身实际调整好产业结构，选择项目，规划自己的经济发展蓝图，形成区域性的经济带。二是大力发展个体私营经济。三是理顺税收征管关系，解决税务干部未尽职责去管税的问题。目前，财政税收任务是由上级政府下达给乡镇，而乡镇实行的又是单独核算、一包三年不变的体制。为了实现收支平衡，乡镇必须想方设法去完成财税任务，乡镇政府本应是支持财政、税务部门去抓好税收，而现在却是税务、财政干部依赖政府抓税收，出现了乡镇干部一半以上精力抓税收征管，替代了税务干部职责的现象。改正的最好办法就是财政、税务人员划归乡镇管理，使其有制约性，并加以监督，实现“税人管税”，依法征税。四是加强乡镇监督机构。奢侈浪费、贪污腐化现象的出现，最重要的就是因为没有完善的监督机制（如同级纪检监察受同级党政领导，制约了监督机构职能的发挥）。因此，一方面要制定乡镇非生产性支出的权限，特别是用车、招待等方面，更应有强制性规定。另一方面应扩大乡镇纪检、监察部门的职权，采取下派特派员的方法，直接受上级领导，单独行使职权。这样既利于开展工作，也有助于防止腐败、加强廉政建设。
访谈之二：当前乡镇工作与乡镇干部的思想状况
在1998年12月的调查中，我还接触到另一位乡镇干部饶农安。他出生于1960年6月，1980年考入江西师范大学政治教育系，1986年8月～1988年4月在某县社联工作，1988年4月～1992年5月在县委办公室工作，1992年5月～1998年11月任黄陂镇副镇长，1998年11月至今任城南乡党委宣传委员。他对当前农村工作也有着特殊的感受。
谈到乡镇工作，他认为，自农村实行联产承包责任制以来，乡镇工作的外延不断扩展，内涵不断加深，特别是随着一票否决制进入多项领域，乡镇工作已进入建国以来最艰难的时期。这表现为：
一是难度大。联产承包责任制是一种分散、以户为主体的经营方式，由于它的分散性和以户为主体的特点，致使农民国家、集体利益观念淡薄。随着农村经济的发展，农民的思想观念已从“三级所有，队为基础”的高度集中的计划体制中解脱出来，转入市场经济体制中，法制观念也随之增强。而我们现行对农村的工作方式方法并没有得到根本的转变，仍停留在计划经济的基础上，换句话说，正处在计划经济向市场经济的转变和过渡阶段，乡镇工作夹在这样一种状况中。一方面以计划手段、强行命令分配的各项目标任务必须完成，如财政收入和各项生产指标；另一方面，又不能用强行手段或政府行为强行向农民收取、索要。处于夹缝中的乡干部只能采取“变通”手段来达到任务的完成。
二是强度大。“上面千条线，下面一根针”。乡镇作为最基层的一级政府组织，上面的各项方针、政策要通过乡镇才能得到贯彻落实；上面的各项指标、任务要通过乡镇才能得到全面完成；上面的各项工作要依赖于乡镇的工作去具体实施，等等。乡镇的工作量、工作强度与县直单位比，要超出数倍。
三是压力大。目前，分配给乡镇的任务，实际上普遍超过了承受能力。特别是财政收入的增长，年平均都在14%左右。即使是今年在全球经济处于萧条而税源又不断减少的情况下，增幅仍然很大。而且各项任务的完成又是考核乡镇干部的重要内容，乡镇干部只有“负重拼搏，加压争先”，常常是没日没夜地工作，生活也不可能有规律。
四是责任大。一方面是各项指标任务必须按期如实地完成，以达到全县工作任务的完成。乡镇不完成计划指标，会影响全局；另一方面，乡镇在完成工作任务过程中如出现问题，更会影响全局。严重的是，这种两难的局面现在已经出现。比如屠宰税的分配，县里在年初下达生猪饲养计划，分配至本镇15000多头任务，并以此计算的屠宰税近20万元。但按上级精神和有关文件，只能是据实征收。如据实征收，只能有8000头左右。这样一来，要么是在完成任务上打折扣，要么是把屠宰税当作农业人头税进行摊派而导致农民负担反弹，引起群体事件。无论出现哪一种情况，责任都在乡镇。可见，乡镇干部只能在夹缝中求生存。
然而，在这样的情况下，上级对乡镇仍然往往是只重视其工作，而轻视其干部，使乡镇干部产生严重的城乡差别感。
首先，从干部的使用上看。由于乡镇条件艰苦，县直单位干部一般不愿到乡镇来工作；要下来，一般都要提拔使用。而乡镇干部想进城去，一般就要降职使用。乡镇长到县直机关只能当副局长，当然，正科级对待。从未听说过有乡镇一般干部调到县直单位担任副职的事。特别是上次换届，乡镇党委书记回到县城除了工会主席一职以外，全都担任各局党委、党组书记之职。这无疑使乡镇干部在思想上产生情绪。
其次，县里各项目标管理内容和计划指标的分配，是通过县直有关单位分解到乡镇，这使得县直单位与乡镇的关系因一些说不清的主观和客观的因素而产生一些问题。因县直单位是代表县委、县政府分解计划指标，并督促工作的完成和落实，若县里管理有所放松或制度不严，部门的引导、指导、支持、协助就可能变为索、拿、卡、要，甚至有些个人的因素也会导致乡镇某项工作的失败。
再次，县直与乡镇干部之间不能正常地双向交流，致使乡镇干部心理失衡。乡镇干部的交流，大都是在乡镇与乡镇之间进行。干部来到乡镇工作，除了正职外，都要在乡镇工作很长一段时间才能回到县城。回到县城的干部，都要有很充足的理由（当然极个别有门路的例外），要么是年纪过大，过几年就要退休了，给予照顽；要么是家里确有特殊困难等等。不过，这几种情况还仅限于副科级以上领导。县直单位正副职的交流却多是在县直单位之间进行。乡镇干部与县直单位干部的双向交流没有形成制度，致使乡镇干部心理失衡。
此外，乡镇干部由于长期在乡镇工作，其家庭和生活上的许多问题得不到很好的解决（如住房问题、子女就读及就业问题），而目前县里对乡镇干部关心又太少，致使乡镇干部难以安心在乡镇工作。
由于以上情况，反映在乡镇干部思想中便形成以下几种状况：
一是急功近利思想。为了在任期内做出成绩，得到上级赏识，以便远走高飞，而不惜牺牲长远利益，有的甚至不惜损害农民利益，把难题留给后人。
二是由于外界的影响和压力而发生思想蜕变。有的干部到乡镇工作本来很想干一番事业，而且也确实有成绩，但由于干部制度以及人为等方面的因素，却没有得到提拔重用。相反，一些不干事、弄虚作假、善于投机钻营者却常常得到领导的青睐和重用，“干的不如看的，看的不如窜的”。久而久之，使这部分有心干事业、也能够干事业的干部思想上发生蜕变，并在行为上表现出来。
三是对工作无可奈何的思想。由于种种因素存在，有些工作想管管不了，想干干不好，只有无可奈何地听之任之。
四是消极沉沦的思想。一些干部由于长期在乡镇工作，家庭的、个人的、子女的生活上的许多问题得不到解决，便消极沉沦，振作不起来，工作不愿做，反正工资照样拿，谁也管不着。
五是破罐子破摔的思想。认为反正干了工作得不到赏识，提拔又无望，就工作也不愿干，却常常喜欢挑剔别人工作中的毛病，唱唱反调。“我是国家干部，谁能把我怎么样？”
当前乡镇干部思想中的这几种状况，不能不引起上级的重视和反思：
第一，各级工作都要有实事求是的精神。在我们这样落后的不发达地区，提出跳跃式的、超常规的发展，这本身就犯了逻辑错误。为此，一些地方并不是真正脚踏实地为经济发展打下良好的基础，而是设法在统计数字上有一个明显的变化（特别是在财政收入的数据上）。乡镇在难以完成任务的情况下，只能采用弄虚作假的手段，掺大水份，欺上瞒下，大搞短期行为。其后果只能是日益加重自身负担，损害了长远利益，反使经济难以保持持续、稳定、协调发展的势头。
第二，对乡镇干部特别是副职以下干部要多加关心爱护和教育。现在，这些干部得到的关心太少，而身上的工作担子又太多、太重，致使他们的工作积极性不高。干部在超重的工作压力下，也容易做出一些违反政策的事情来。
第三，改进乡镇干部的任命和使用制度。一般地说，能干事业、办得好事情的人，往往没有很多时间向上级领导请示汇报，他们的时间大都用在工作上。但在选拔、任用干部时，却往往要受许多主观因素的影响，如领导个人的印象及熟悉程度、私人感情的因素，工作关系的因素，上下对口的因素等等。这种情况，应当尽快改变。
第四，建立健全合理的干部交流制度，在干部问题上把城乡差别缩到最小值。
第五，理顺乡镇条块关系，纠正重条条而轻块块的现象。
访谈之三：乡镇工作的变迁
2000年5月，我到赣南农村调查，某县接待我的政策研究室主任竟是1997年曾谋面的一位乡党委书记温友福。老朋友相见，自有说不完的话题。下面这段访谈，从他在党委书记任上所经历的变化，对财税问题、稳定问题、宏观政策问题、村选举的影响问题等谈了自己的看法，从此可见乡镇工作在十余年间的变化及其对乡村干部的影响。
肖问：1997年我们在中村乡见过一面，考察了你们的烤烟基地，当时我们就觉得你很能干，你是哪年到乡镇工作的？
温答：我是师范学校毕业的，1999年从江西师大政教系函授本科毕业。我在教育系统干了10个年头。我是1989年7月下到小米乡工作，我老家就在小米乡。后到西江镇工作，那个乡比较大，后来又到另一个乡。1993年直接提拔到中村乡任书记，1998年6月份调到庄口乡。中村离县城远一点，庄口就近一些。
肖问：这几年你的感受怎么样？
温答：原来我工作很有劲，现在就没劲了。我是1960年出生的，当了8年乡党委书记，上任时才三十一二岁。农村工作越搞越没劲。现在乡里工作真没意思，原来还很有干劲。1990年到1993年在西江镇当副书记，那时调整农业产业结构等等，雷厉风行，政府有权威，老表会听。即使是强迫性搞的大规模活动，也可以搞成功。这是1993年以前的情况。当时，各乡之间的情况差不多，虽然有差别，但不至于像现在这样借钱过日子。
肖问：从你的感受看，这种变化是从什么时候开始的？
温答：1993～1995年搞财政包干时，日子还能过得下去，工资能发得出。此外，还能办一些事业，每年我们还能得到一些奖励。
1996、1997年财政调整，绝大部分要上交。这个时候日子就很难过。这一方面是因为财税压力大了。另一方面，是因为农民思想越来越活跃。中央和上级对农民负担强调的多，在新闻媒体反复宣传。这个时候，老表的想法就与基层政府不一致了。慢慢的，政府就没有威信了。特别从1998年开始，老表的对抗性表现的十分明显。政府所作的工作，农民会干预监督。如要收费，农民会来找你，看你合理不合理，要一二三四算给他们听，这是一个。再一个，如农民纠纷、械斗等，都要找政府。现在很多不该政府处理的事也要政府出面，不该政府出的钱也要政府出，搞得我们很被动。
我分析了一下，为什么出现这种局面？归根结底，还是经济问题、财政问题。现在乡镇干部的思想实际上是很不稳定的，都要求进城。按照组织意图，我是不能回城的。我干到了40岁边上，实在是太累了，不想再干了。做农村工作，就像当哑巴，酸甜苦辣尝尽了，但说不出个滋味来。所以不管怎么样，我都不想在乡里再干了。
肖问：我记得1997年见你时还是一股子劲。当时，你说乡里财政“空转”的部分有二三十万。你记得吗？当时你给我留下了比较深的印象，你是说实话的嘛。
温答：最近几年乡里都要借钱。每年乡里都要借钱，借钱多的乡有100多万元，少的也有三四十万元。借法多样，有贷款等等，像我，就不仅将自己的房产证押上去了，而且将我姐姐的房产证也押上了。去年在庄口乡借的还没有还给我。我现在就在思考、担心这个问题（钱是否能追回）。
肖问：你用两个房产证借了多少？
温答：经我手以我的名义借的共有13万元。现在哪个乡镇的干部都要借钱。任务下来了就要完成，人家能完成，你完不成，怎么好意思？所以我干脆就打道回府。
肖问：对现在这种状况，你认为有什么办法来解决？
温答：对这种困难，精简机构与人员是最有效的。但怎么才能精简？这关键要有硬性的措施。要不，你不要说干部、领导，就是一般职工如司机，你要弄掉他都很难，因为没有理由啊。没有硬性规定，他会同你大动干戈，很多事情你怎么说得清楚？
肖问：你呆过的中村与庄口两乡，在县里经济条件怎样？
温答：都是中等偏下。我在中村时日子还好过，1998年财政上交基数调高了一倍，就是因为烤烟基地搞得比较好。抓基地建设本来是一件好事，应当予以鼓励，但反而弄成了“鞭打快牛”。所以，我写了几份报告，县里几个常委我都找过，意思是请县里不要这样加指标，像我们乡本来是作了贡献的，不能“鞭打快牛”，基数上去了就下不来。县领导说，现在县里有困难，这也没有办法，并说你是作了贡献的，这要承认，所以就将我和我们村评为优秀共产党员、优秀党务工作者、先进党委。只能是这样，但这又有什么用？
我到庄口前，乡里卖一个电站，老表起来闹了一点风波。这一年多我去“擦屁股”，也搞得我要死。想来想去还是不干了。
肖问：当前农村工作难搞除了上面说的外，还有什么呢？
温答：第二个是社会稳定。这要排在第二，因为你很难保证什么时候不出事。第三是现在政府指挥不灵。夏秋季“三提五统”很难收，你又没有什么措施制裁老表，他会跟你“打赖皮”。这个工作很难做。过去，可以破门，出他的谷子，扛他的猪。现在这些都不行了，他要赖就赖掉了。农民不会从义务角度去考虑。你赖了，其他人也就跟着来了，这就成了一股气候。
肖问：从你在乡里工作的情况看，像农民拒交税款是从什么时候开始的？
温答：我们县是从1996年以后明显开始的，主要原因是凤凰镇农民事件出现后，当时我们县里的措施太软了。本来这个事好处理，该抓的要抓，该杀的要杀。像瑞金市也会出事，但他们对干部就是该处理的处理，对农民该抓的抓。而我们这里就仅仅处理了干部。结果，干部就会想：我不要去弄（意为：干工作）了，不然，不要说自己出事，就是老婆孩子也会出事！
肖问：像这样的事情，农民之所以强硬起来，另一方面是否也与农民负担比较重有关。
温答：我们这里的负担不算重，瑞金比我们重得多。我县农民负担一般是人均五六十元，瑞金是一百二十左右，多的到一百八十元。这些都有数字可以表明，是事实。再一个，我的话本来不应说，那就是中央的政策和地方的要求不太相符，导致乡镇一级既不能对上负责，也不能对下负责。
肖问：这有什么表现呢？
温答：现在中央电视台“焦点访谈”之类的节目，农民最喜欢看，其中大部分内容是反映乡村问题。有时候有的节目我们还没看到，第二天老表就会跟我们说看了什么什么，拍拍我们的肩膀问有什么感想。其中大都是一些负面的东西，没有从正面来引导，似乎只有他们是为农民说话。对这些报道，老表并不会从正面去理解。而我们乡镇是怎么做工作的呢？按要求，我们应全部服从中央的要求，但中央太远，县里下达的任务这么重，也只有听县里的，因为他们管得到。所以，我们既不能对上负责，也不能对下负责。这实在是没有办法，乡里工作实在是难。
肖问：乡里工作的难处主要有这么一些。那么村干部工作又怎么样呢？
温答：这一次村委会换届选举对村工作也有影响。换届后，有个村工作就出现变化，要交钱的工作就让村主任来办，办不好，要挨批就让他来挨，乡里又不能免了他，因为村主任要村民大会（或代表大会）来罢免。村支书是党委任命的，对他就可以更灵活一些。所以，现在乡与村的关系变麻烦了，不是领导关系而是指导关系，老表以为这样就可以对乡里可听可不听，像收钱或其他老表反映强烈的事情，村干部就会考虑，而乡里也没有办法。
肖问：这样的情况多不多？
温答：这种情况已经出现，但目前还不多。
肖问：选举对农村工作到底有一些什么影响？
温答：关键是一个利益分配问题。比如，对乡镇的工作，当选的村干部就不会那么坚决的听。现在，村干部一当选后，很多就积极地搞水利设施及其他开发，这里会有收益啊。这个他们就不会听乡镇的。
肖问：他们未上交的钱是哪些呢？
温答：那是村提留款。本来这样为农民办公益事业是好事，但这是把农民上交的提留垫上去的，挤了上交上面的钱。而这些本来是乡里算在工资里面的。
肖问：这不能怪他们，而是乡里过去占用了村里的提留，是乡里不合理啊。
温答：所以，归根结底还是一个财税问题。
肖问：那么，村干部在听指挥方面怎么样？
温答：听还是会听，但不会像以前。
肖问：在我走过的一些地方，乡镇书记对村选举有各种各样的担心，很怕以后对被选举上来的干部会指挥不灵。你的看法怎么样？
温答：这种担心是免不了的。当然，应该说村干部在表面上还是会听的，但心里还是会有想法。
肖问：我在南康市调查中了解到这样一件事：有个新村主任被当选后，在一次餐桌上就对乡长说我们再也不是领导被领导关系，而是指导被指导关系，这是有法律依据的。你们有没有碰到这样的情况？
温答：他们（指村民和村干部）对法律钻研得很深，读得很认真，在选举中对我们的一些不当操作也会提出意见。这样的选举实际上是一项重大改革，对村干部来说这就更有权了，对上面的不是会百分之百地服从，乡里下达的任务完不成就完不成，乡里也不能免了他。现在，村支书与村主任的分工也出现了变化，那些拉拉杂杂的事情（意为：上级下达的一些硬性任务）就由村主任来做，乡里不能免了他。要免，必须有一定名额的村民提名，并有半数以上村民同意。
肖问：上面说的是选举对乡村关系的影响。实际上，选举还有一个很大的影响，也就是对村党支部与村委会关系的影响。是不是？
温答：在我工作过的庄口镇有一个洛口村选举后，村支书就没有办法工作。新主任与村支书本来就有矛盾。村主任当选后要求将村委会委员的当选证由自己来发，还号召大家，过去很多问题没有解决，大家不要去当干部。以此刁难、要挟村支书，村支书就被迫辞职了。还有一个例子，也是在庄口镇的另一个村，大家都不愿当干部，村民故意戏弄一个人，选他上来当村主任，结果被选上的觉得没有意思，也辞职了。
肖问：在赣县三庙村，选举后村干部的行为就出现了变化，特别是在对乡镇下达任务的态度上。1999年村里的果树被冻了，可是2000年，乡里下达的特产税任务不仅没有减轻，反而还加重了4000元。对此，村主任就不干了，对乡里说，我们不是不交税，而是要求乡里来核税，据实征收，有多少就收多少。
温答：当然，我们这里公开地对抗乡政府的村干部倒没有，他们也是会讲理讲法的。今天我们在麻州镇也碰到一个村干部不愿干了，就是因为农民负担重。
肖问：现在我们在一些村碰到这样的事，村干部进退两难，要干下去就要继续借钱；不干，我借出的钱怎么要得回？因为“新官不理旧事”，你原来借的钱我不知道，让你无法追回债款，捆得你动都不得动。这个情况在乡里可能要好些吧？
温答：当然，村干部当是想当，真正从内心来讲不愿干的村干部很少，只是压力很大，工作不好干，想对政府提出一些要求。毕竟当村干部还是可以占到很多便宜，比如：计划生育、批地基，可以对亲戚朋友照顾一点；还可以多吃到几餐饭；在村里有地位、有身份；另外，在人际关系上也会更广泛一些。
肖问：这样看来，村选举对乡村关系、农村工作的影响确实很大，是一个挑战。
温答：现在关键是做不到实事求是。按实事求是，财税任务就没有这么重。这样乡村工作也好办。税费改革如果不从上面改，而是还要继续拿走那么多，继续要有那么多支出，那还是没有办法的。
