山东省财政厅行政事业资产处 赵 平
行政单位国有资产是政府履行公共职能的物质基础，管理好行政单位资产是财政部门应尽的责任和义务，也是抓好党风廉政建设和反腐败工作的重要组成部分。近年来，山东省各级财政高度重视行政单位国有资产管理工作，积极理顺管理体制，加快制度建设，创新管理手段，成效显著。但是由于多方面原因，山东省的行政单位资产管理还面临很多困难，在监管上仍有不少薄弱环节，为进一步加强行政单位资产管理，我们对全省16市地和省级行政单位国有资产管理情况进行了调研，现将有关情况报告如下：
一、山东省行政单位国有资产规模及其管理体制基本情况
（一）行政单位数量、规模
根据山东省2008年度资产管理信息统计报表（以下简称统计报表）显示，截至2008年12月31日，全省行政单位（含参照公务员管理事业单位，下同）13829户，其中省级795户，市级及其以下行政单位13034户；资产总额2954.11亿元，其中省级199.50亿元，市级及其以下行政单位2754.61亿元；国有资产总额1683.70亿元，其中省级167.82亿元，市级及其以下行政单位1515.88亿元。后勤服务、生产类非独立核算的经济实体占用资产50.41亿元，其中省级0.36亿元，市级及其以下行政单位50.05亿元；行政单位出租、出借资产13.58亿元，其中省级1.22亿元，市级及其以下行政单位12.36亿元。行政单位出租房屋面积184.36万平方米，占行政单位房屋总面积的1.22%。
（二）管理体制
2004年8月，山东省企业国有资产管理职能划归省国资委，同时明确了行政事业单位国有资产管理职能仍由省财政厅承担，主要职责是：贯彻执行国家有关行政事业单位国有资产管理的法律、法规和方针政策；研究制定全省行政事业单位国有资产管理的规章制度，并负责实施和监督；指导全省行政事业单位国有资产管理；负责省级行政事业单位资产清理和清产核资等。
省直职能及机构变更后，各市比照省里模式，绝大部分完成了职能调整，变更或设置了工作机构。2006年，财政部颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》，明确了各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。山东省以贯彻落实部令为契机，积极理顺个别市地国有资产管理体制，烟台、威海、泰安三市先后将行政事业单位资产管理职能由当地市国资委划归财政局。目前，“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，以及与此相适应的“财政部门—主管部门—行政事业单位”分层次资产的管理关系，在全省范围内基本建立。
二、行政单位资产管理情况
（一）加强制度建设，逐步完善行政事业单位资产管理制度
保障体系。近年来，省财政在深入单位和基层进行调研的基础上，依据国家有关规定，结合实际，制定完善出台了资产管理相关管理办法。2009年9月出台了《山东省省级行政事业单位资产处置管理办法》，规范了行政事业单位的资产处置行为，明确了资产处置的程序、权限和收入管理等内容。2010年8月出台了《山东省行政事业单位国有资产有偿使用管理暂行办法》、《山东省行政事业单位国有资产收入收缴管理暂行办法》，对行政事业单位利用国有资产对外投资、出租、抵押及资产收益的上缴等行为进行了规范。
各市地也非常重视制度建设，积极探索，出台了一批行之有效的资产管理制度规定。济南市以市政府的名义出台了《济南市行政事业单位国有资产管理办法》和《济南市行政事业单位国有资产授权经营管理暂行办法》；淄博市以市委、市政府的名义出台了《关于加强行政事业资产监管和运营工作的意见》；潍坊市以市政府的名义出台了《关于改革市级行政事业单位国有资产管理体制的试行意见》；莱芜、东营市以市政府的名义出台了《行政事业单位国有资产管理办法》；烟台市按照整体规划、先急后缓、先易后难、稳步推进的方针，市级先后出台了《烟台市中心区户外广告资源出让管理暂行办法》、《烟台市市级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》和《烟台市市级行政事业单位办公自动化电子设备处置管理暂行办法》等一系列资产管理制度。枣庄市以市政府的名义出台了《关于加强行政事业单位国有资产管理工作的意见》，另外还制定了《枣庄市行政事业单位国有资产购置管理办法》等四个配套办法，建立了较为完整的制度体系。通过完善制度体系，为巩固监管体制，规范管理行为，提高管理水平提供了重要保证。
（二）创新管理手段，建立了资产管理信息平台
按照财政部部署和“金财工程”建设要求，在2010年6月，山东省在全省范围内建设完成了横向“财政部门—主管部门—行政事业单位”、纵向“省—市—县—乡”的“山东省行政事业资产管理信息系统”，达到了资产管理程序化、规范化和动态化。依托资产管理信息系统，进一步完善了资产信息统计，扩充和细化了全省资产管理信息数据库，全面掌握各级行政单位的资产增量、减量和存量状况，并努力提高资产信息的准确性和完整性，为财政各项管理和改革提供及时有效的信息支持。依托资产管理信息系统，强化了产权基础管理。通过开展产权登记，依法确认了国家对国有资产的所有权和行政事业单位的占用、使用权，为实现产权清晰、权责明确的资产管理目标打下了良好基础。
（三）规范资产处置，保证国有资产安全完整
加强资产处置、评估、收益等重点环节的监管，是确保国有资产有效使用和防止国有资产及其收入流失的重要环节。《山东省省级行政事业单位资产处置办法》和各市地出台的《行政事业资产管理办法》，都对行政事业单位资产的使用和处置等提出了明确的要求。严格履行国有资产处置程序，资产处置按照公开、公正、公平的原则进行。在省级审批资产处置事项时，严格“单位申报—主管部门审核—财政部门审批—中介机构评估—公开拍卖交易—收入上缴财政—处理会计账务”的管理程序，对重大资产的处置还要到现场进行考察或请专业机构专家进行鉴定。能够采取公开拍卖方式处置的，不协议转让，力求公开、透明。对经批准由单位自行处置的固定资产，严格执行备案制度。通过规范资产处置程序，进一步加强了对资产处置行为的监管，有效防止了资产处置过程中的暗箱操作和国有资产流失的现象，取得了很好的效果。山东省蓬莱市在资产处置中实行了“三到位”形式，对资产处置予以规范，确保国有资产的安全完整。一是资产处置公告到位，对万元以上资产处置集中评估拍卖。二是监督到位，资产评估实行核准制，核准后的价格作为拍卖低价。三是处置资产服务到位，资产管理人员无论节假日，都能及时、热情、准确为竞拍者提供热情周到的服务。
（四）不断加强经营性资产的监管
一方面，严格控制“非转经”行为。规定行政单位不得以任何形式利用国有资产举办经济实体、对外投资或提供担保，已举办的经济实体，要按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。另一方面，支持符合规定的“非转经”行为，鼓励行政单位出租闲置的房产，以减少维护费用，提高资产使用效益。要求单位建立经营性资产经营情况报告制度，凡是出租、出借、内部经营的单位，都要将其经营情况、取得的收入予以真实、全面地反映，并按时向财政部门报告，切实防范经营风险。
（五）盘活无形资产，实现无形资产价值变现
城市无形资产是城市历史发展的积淀，是财政资金长期投入的结果。近年来，山东省烟台市积极探索城市无形资产经营，取得一定效果。烟台市财政局、城市管理局制定出台了《烟台市中心区户外广告资源出让管理暂行办法》，对城市户外广告资源进行统一规划，规范管理，市场化运作，按照公开、公平、公正和诚信的原则确定经营者。市财政局、城市管理局、芝罘区建设管理局、莱山区建设管理局组成中心区户外广告资源出让项目联合审定委员会，负责研究确定市中心区户外广告年度出让计划。对于产权单位将自有场地、建筑物等户外广告资源经营权进行公开出让的，产权单位可参与招标评审，出让成功且合同签订后，由市财政部门按出让价款的60%比例，通过国库集中支付的方式将户外广告资源经营权有偿使用费拨付产权单位。烟台市级户外广告发布权的运营收入每年150万元左右。
三、行政单位资产收入管理情况
山东省行政单位举办的具有有法人资格的经济实体已随国有企业改革进程基本完成了脱钩改制。目前行政单位的经营性资产主要包括出租、出借资产，后勤服务、生产类非独立核算的经济实体占用资产，购买国债、企业债券占用资产。行政单位国有资产收入主要包括房产出租收入和资产处置收入。
（一）行政单位经营性资产的管理模式
山东省行政单位经营性资产的管理模式分为分散管理和集中管理两种。济南、潍坊、临沂、淄博、菏泽五市及县所属部分党政机关对经营性资产等采取了集中管理模式。济南市将市属党政机关房产的产籍集中由机关事务管理局管理，财政部门对机关事务管理局依法实施监管。潍坊市、淄博市成立“国有资产经营（投资）公司”将所属党政机关房产实行集中管理，当地市政府授权市国有资产经营投资公司按照统一招标租赁（承包）和统一收取租赁（承包）费的原则以公开竞标的市场运作方式管理经营性资产。“国有资产运营（投资）公司”为市财政局的下属单位。临沂市下属莒南、沂水、郯城等县对党政机关经营性国有资产实行了统一管理。除上述以外的其他地方和省本级，对经营性资产大都采取了由单位自行决定资产出租、出借事项，收入纳入预算管理的做法。
（二）行政单位经营性资产收入和资产处置收入管理模式
全省各级对行政单位国有资产经营收入管理都非常重视，近年来不断强化资产收入监管，2007年山东省省政府出台了《山东省人民政府办公厅关于加强国有资源和资产有偿使用收入管理的意见》（鲁政办发〔2007〕5号），明确规定了行政事业单位资产有偿使用收入、资产处置收入、经营性资产收益缴入财政，实行收支两条线管理。各级财政部门以此为契机，进一步加强了行政单位资产收入监管。省级财政通过积极协调有关处室，完善内部工作程序，加大了大宗资产处置收入征缴力度。各市财政也采取多种方式监缴国有资产有偿使用收入。聊城、淄博、滨州等市财政部门积极和房管、纪检、审计部门配合，采取面上单位文件催缴、重点单位实地督导的办法，联合抽调精干人员组成工作组，对存在房屋出租、对外投资收入的单位进行重点督导。督导组坚持工作督导与调查研究、政策宣传、征求意见相结合，重点加强了国有资产有偿使用收入收缴政策的宣传和解释，充分征得单位的理解和支持；其次，加大日常催缴工作力度，通过采取工作座谈、上门催缴、催缴通知书等多种形式，单位上缴收入有了大幅提高；再其次，合理安排使用收入，按照“取之于资产、用之于资产”的原则，区分单位不同情况，用于偿还单位购建固定资产的欠款、固定资产的维修养护、更新改造和新增购置等，剩余部分可以用来弥补行政事业单位经费不足，充分调动了单位的积极性，取得了较好的成果。2008年度，全省行政单位国有资产出租、出借收入25982.01万元，已缴财政13513.26万元，占应上缴财政收入的52.01%。省本级资产出租、出借收入1275.73万元，已缴财政620.98万元，占应上缴财政收入的48.68%。全省行政单位国有资产资产处置收入23127.56万元，已缴财政14909.80万元，占应上缴财政收入的64.47%。省本级资产处置收入2025.50万元，已缴财政1111.24万元，占应上缴财政收入的54.86%。
四、管理中存在的主要问题
（一）资产占有“贫富不均”问题仍较突出
统计报表显示，省市之间、县区之间、县区与市直之间、行政单位与事业单位之间、各单位之间，在资产占有水平、数量、人均占用量等方面均存在不平衡现象，如办公楼、车辆等资产的占用量差距还较大，苦乐不均问题仍较突出。分析成因主要有，一是由于缺乏科学合理统一的配置标准，导致部门、单位之间配置不公平。二是资产的调剂仍存在很大难度，受各行政事业单位条块分割的影响，占用行政事业性国有资产的不同单位之间，无法进行资产的科学调剂和合理划转。三是部门预算缺乏资产管理信息系统动态化数据支持。
（二）在资产管理基础工作方面仍有薄弱环节
主要表现在，一是资产管理与财务管理脱节，资产登记时间滞后造成账实不符。基本建设项目完工交付使用后，因单位拖欠工程款、未办理竣工决算或工程未审计等原因，仍长期在单位基建账反映，未能转入固定资产。二是往来款项长期挂账。虽然规定了“账销案存”管理制度，但在资产清理处理时仍是薄弱环节。三是重复配置现象较为普遍。在配备资产时，受条块管理的影响，各单位之间搞自己的“小而全”，存在争相购买、相互攀比和重复购置的问题。四是单位间资产管理质量差别较大。行政和事业单位之间、不同行业之间、市县乡之间在资产管理重视程度、政策执行、管理质量等方面存在参差不齐现象。究其原因，主要是单位对资产管理的认识不足，法制意识不强，存在重钱轻物、重购置轻管理的问题，也有财政资产管理缺位，与预算管理未能实现协调配合的问题。
（三）经营性资产经营收益相对较低
一是房屋租赁效益偏低。据统计，全省行政单位出租房产184.36万平方米，2008年上缴出租收入13005.59万元，每平方米年房产平均出租收入130.44元，其中省级行政单位出租房产5.66万平方米，2008年上缴出租收入620.98万元，每平方米年房产平均出租收入225.37元。明显低于市场平均水平。二是存在产权纠纷隐患。某些行政单位的出租资产缺乏土地证、房产证等有效产权证明文件，一次性出租时间又过长，出租合同不严密，存在产权纠纷隐患。分析原因，一是经营性资产管理制度不健全。二是资产经营行为未履行应有的批准程序。大部分单位在资产出租时，没有进行必要的可行性论证，没有按照政策规定向财政部门提出报批申请，而是由单位自行组织实施经营活动。
（四）管理执法和财政处罚不严格
《财政违法行为处罚处分条例》对违反国有资产管理规定的违法行为，规定了明确的处罚、处理、处分法律责任，但在实际操作中，对未履行审批程序及资产收入不上缴财政的行为还没有真正纳入管理执法的范围，违法单位没有受到法律的追究。
五、进一步加强行政单位资产管理的建议
（一）进一步完善资产管理制度体系
健全科学的制度体系是提高资产管理水平的重要保证，山东省各级财政应结合实际情况，加快制度创新步伐，尽快建立完善资产配置、使用、处置、收入管理等制度体系。一是结合贯彻落实《山东省省级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》，制定行政事业单位资产更新报废标准，提高国有资产使用效益，防止资产损失浪费，节约财政资金，同时为资产处置管理提供依据。二是以资产管理信息系统建设为契机，督促和指导各部门、各单位建立健全内部资产购置、验收、出入库、使用、维护、处置、收入等各项管理制度，严格岗位责任制，并将各项管理制度落实到资产管理信息系统中，实现管理流程再造，逐步达到资产网络化动态管理，全面监控资产状态，提高内部管理水平。三是采取多种形式，对全省各级行政事业单位进行资产管理政策法规宣传培训，大力宣传已经出台的有关政策规定，为资产管理营造良好的社会氛围。
（二）强化重点监管
一是进一步强化国有资产处置管理。重点加强审批管理、评估管理和交易管理，采取一定形式监督检查未经审批、未经评估私下转让国有资产的行为。二是结合贯彻省财政厅鲁财资50号、51号文件，全面清理行政单位经营性资产。对行政单位的出租、出借、内部经营等“非转经”行为予以全面核实、登记，已经举办的经济实体，按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定督促其进行脱钩。三是严格执行非税收入管理规定，加强对资产处置收入和有偿使用收入的监管，防止国有资产收入流失。
（三）加强资产管理和预算管理、财务管理的结合
探索研究资产管理与预算管理、财务管理相结合的有效途径，推进三个结合，充分发挥资产管理为财政财务管理服务的职能作用。为实现这一目标，一是我们应重点抓好资产管理信息的整理和分析利用工作。在全面掌握行政事业单位资产信息的基础上，开展数据整理，建立资产分类数据库，编印数据资料，并主动公布、提供信息，为部门预算编制和执行提供数据支持。二是积极开展资产管理信息分析研究，分析资产分布、结构及使用管理情况，剖析问题及原因，为研究完善管理制度和领导决策服务。三是强化对重点资产、分类资产及其与财政支出关系的专题分析，提出预测性研究结果，为财政预算管理和改革服务。
（四）盘活存量资产，加强收益征管
发挥工作优势，探索资产运营的有效方式，促进财政增收。一是探索对单位的闲置资产、申请处置的资产实行由财政部门统一运作的办法，集中处置或统一招租，处置收入或租金收入直接收缴各级财政，增加财政收入。二是探索建立资产调剂和共享共用机制，节约财政支出。以资产管理信息系统为支撑，研究建立资产共享共用信息平台，打破部门、区域、行业界限，促进国有资产共享共用和合理流动。三是加强国有资产收入收缴管理。研究各部门、单位资产管理积极性、确保国有资产收入及时足额上缴的制度措施。
（五）完善考核制度
建立行政单位国有资产管理评价体系，将考核结果与单位经费安排、资产配置计划相结合，最大限度地调动单位管好、管活国有资产的积极性。还要与纪检、组织、人事管理部门密切配合，把政单位国有资产管理评价体系纳入行政单位效能、业绩考核体系内，提高各级领导对行政事业单位经营资产管理重要性的认识，切实增强资产管理的约束力。
