-赵兰香-
（一）加快小城镇建设的战略意义
党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”这是中国经济改革以来第一次把小城镇建设写进党的重要文件，赋予其重要的战略地位。小城镇的建设对中国社会经济的发展具有重大的战略意义。
1.发展小城镇是实现农业产业化的关键。“三农”问题始终是我国革命和建设的根本问题，中国农业生产规模小，劳动生产率低，抗风险能力弱，农民人均纯收入低于城市居民，要改变这种情况的一个重要措施是搞农业产业化、规模化经营，提高农业生产效率，大幅度提高农民收入，缩小城乡差别。要实现农业产业化规模化经营，基本条件之一就是要减少农民的数量，也就是解决这个问题归根到底是发展小城镇，提高城市化率和城市化水平，让更多的农民进城从事非农产业，并转为稳定的城镇居民，从而断绝他们与土地的联系，大力实施农业产业化经营，实现农业生产专业化、商品化、市场化和现代化。为此要积极推动和加强小城镇建设，依托小城镇这个载体为其创造条件，小城镇是农业产业化的“摇篮”，小城镇通过吸纳农村剩余劳动力，引导大批农民向非农产业转移，缓解“人地矛盾”，为农业集约化、规模化经营创造有利条件；小城镇面向城市、农村两个领域，上连城市，下靠农村，是城乡之间的联系纽带，它具有交通、物资、信息、资金集散和文化服务辐射等多种功能，作为“农村之首”，它是农村经济区域的增长点，带动农村经济社会发展和农民生活的提高；作为“城市之尾”，它接受大中城市的辐射，拓展农产品的产前产后的空间，将城市先进的产品技术、信息等向农村地区传递，将农产品向城市输送双向交流作用，为农产品产业化提供所需要的市场，发挥小城镇的集散功能和纽带作用。
2.发展小城镇是实现农村剩余劳动力转移的最佳途径。我国是个农业大国，人多地少，目前我国有 70%的近 8 亿人口生活在农村，按国外城市化的进程，转移8亿农村人口至少需要 50～100年以上的时间，而日益严重的全球经济一体化趋势已不允许我们慢慢来。目前我国农村存在着1.8亿左右的剩余劳动力，而且剩余劳动力的人数还以每年1 000万人左右的速度增长，据统计，目前我国外出流动人口达8 000万之多，随着城市减负增效改革的深入推进，释放出1 000万的下岗分流人员，还有大约 400万的待业青年需要安排，因此城市就业难度急剧增大，农民进城受阻；乡镇企业从20世纪80年代以来，吸纳农村剩余劳动力累计1亿左右，年平均吸纳600万人。但是90年代以后，乡镇企业的发展进入结构调整时期，吸纳农业剩余劳动力的能力明显下降。“十五”期间将有4000万农村剩余劳动力转向城镇和非农产业就业，我国未来5 到10年左右的时间内，每年需向城镇和非农产业转出 1 500 万到2 000万农村剩余劳动力，10 年总规模需要达到 1.5 亿到两亿人。只有实现这个转出规模，才能保证留在土地上的农民，其收入增长速度跟上国民经济发展的速度和城镇居民收入的增长速度，才能保证城乡之间利益矛盾不致激化。面临如此严峻的就业形势，如果靠建设大中城市解决，需要100万人口的城市 200个或者 50 万人口的城市400个，这无论从时间、人力、财力等方面都是不能承受的。因此必须选择符合我国国情的、现实的、有效的途径，这个途径在我国现实条件下就是发展农村小城镇。发展小城镇对我国21世纪的影响，不仅是一个城市化的问题，而是实现综合国力、人民生活水平的历史性的大跨越问题。解决我国“三农”问题，靠农业自身是很难的，只有发展农村小城镇，减少农民，才能富裕农民。如果我国300多个小城市的人口规模平均上升10万人，可以吸纳300万农村剩余劳动力，让将近2 000个县城的人口规模平均扩大5万人，培植新的城镇据点，可吸纳农村剩余劳动力近 1 亿人，在全国50 000多建制镇和集镇中，选择2 000个交通发达、城镇基础好的中心城镇，建设小规模的“农民城”，可以吸纳1 亿左右的农村剩余劳动力。
3.发展小城镇，扩大内需。扩大内需，农村市场潜力巨大，但是由于受农民收入、消费环境（交通、水电、通讯等设施）、消费观念、商品流通方式、商品售后服务等因素的制约，目前农村市场启动困难，对经济发展推动不大，这些都与农村小城镇建设滞后密切相关。旺盛的市场需求，要通过加快发展小城镇、不断提高城市化率和城市化水平来实现。发展小城镇本身就是巨大的需求，随着城镇数量和人口数量的增加，必然带动相关产业的发展，城镇的基础设施建设、住房建设和环保建设等投资将随之增加，城市之间的交通网建设投资也增加，小城镇的供水、供电、交通、信息、售后服务的解决，农民变成城镇居民以后，生活方式、消费结构、消费方式也随之发生变化，增加消费性的支出，从而对生活必需品、耐用消费品以及教育、保险等方面的需求稳定增长，并且数量巨大，为解决新增城镇人口的就业和消费的增长，第二、三产业的投资扩大，并得到发展。上述一切都将使农村潜在的需求转化成现实的购买力，推动巨大的潜在市场变为现实的市场。
（二）完善加快小城镇建设的配套政策
改革开放以来，我国小城镇的建设取得了令世人瞩目的成绩，但也存在着明显的、不容忽视的制约小城镇快速发展的因素，主要有：小城镇发展滞后于非农产业的发展；产业结构不合理；小城镇建设缺乏规划，有一定程度的盲目性和随意性。这些问题的存在，直接影响小城镇健康有序地发展，应该引起足够地重视，并完善配套政策，以加快小城镇的发展。
1.提高对小城镇建设的认识，统一领导、统一规划。要从实现跨世纪战略目标两个根本性转变的高度，充分认识发展小城镇对形成农村新的经济增长点，实现农村现代化和扩大内需，推动国民经济持续稳定增长的重要作用，正确理解把握小城镇发展的规律，协调和处理有关农村城镇化研究、规划、建设和政策等问题，改变目前多部门管理状况。
在小城镇规划上，坚持科学规划，小城镇大规划是一个体系，应由小城镇土地利用总体规划、小城镇建设总体规划、基本农田保护规划，土地整理规划等一系列规划组成。小城镇的规划要因地制宜，规模适度，做到有利于生产，方便生活，繁荣经济，保护环境。我国有关资料表明，镇区人口3万～4万经济效益最佳，其次是1.6万～2万，再次是1.4 万～6 万。各地可根据各自的经济条件、人口密度和传统习惯确定合理规模和发展方向。
2.通过市场机制推动小城镇发展。党中央在《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出：“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径，要在政府引导下主要通过市场机制作用建设小城镇”。
城镇的形成和发展本来就是商品经济发展到一定阶段的产物。因此，小城镇的继续建设和发展，仍然要从市场机制上找出路。改变城镇建设由政府一手包揽的作法，政府制定优惠政策，实现小城镇建设投资多元化，融资手段多样化，灵活运用合资、合作、租赁、股份制委托代管等形式，充分调动社会分散资金，发展小城镇。
3.发展经济，推动小城镇发展。发展小城镇的实质是发展小城镇的经济，乡镇企业是小城镇的主体，加快小城镇发展最核心的问题是发展以乡镇企业为主体的二、三产业，通过发展乡镇企业积累财力，增加就业，繁荣城镇，扩大规模，推动小城镇发展，小城镇的发展才会欣欣向荣，蒸蒸日上。
4.加快户籍制度改革，消除户口壁垒。从 20 世纪50 年代开始，我国政府采取行政手段分割城市和农村，将城市居民和农村居民分开，因而造成我国“居民户口”和“农村户口”的壁垒，造成我国目前有70%以上的人口在农村，严重地阻碍了中国小城镇的发展和城市化的进程。
为了加快农村城镇化，建立与市场经济相适应的户籍制度和管理制度，要加快户籍制度改革的力度和步伐，取消农业户口与非农业户口在国民待遇上的差别，实现城乡户口一体化管理，让相当多的农民变为城镇居民，变为二、三产业的职工，改变我国工业化国家农民社会的现状。
5.改革社会保障制度。改革的原则是扩大保障面，实行社会化，建立符合社会主义市场经济体制要求的新型社会保障机制，逐步把进入城镇的农民工人纳入保障对象，从农民居住在城镇稳定生活所需要的基本条件看，为进城农民提供的保险至少应该建立三大保障体系：一是养老保障体系，建立以社会统筹和个人账户相结合的个储积累式的社会养老保障制度；二是社会医疗保险体系，逐步形成以个人出资为主，集体补助为辅，政府适当投入的社会医疗保险制度；三是社会救济福利体系，逐步按最低生活保障线对救济对象实行基本生活保障。
（作者单位：暨南大学经济学系）
