中国共产党第十六次全国代表大会的报告中对国有资产管理体制的问题，在总结实践经验的基础上进行了重大理论创新：继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年3月6日，以党的十六大精神为指导，十届全国人大一次会议审议通过国务院将组建国有资产监督管理委员会，本节对我国构建适应有效国有经济实现形式的国有资产监督管理体制改革问题进行分析和探讨。
一、现行国有资产管理体制的现状和存在的主要问题
1.我国国有资产现状。
国有资产管理体制是一个国家经济体制的重要组成部分，因而国有资产管理体制必然受制于一个国家的国民经济体制状况，随着一个国家国民经济体制的变革而变化。我国的国有资产管理体制建立于计划经济时代，因而具有计划经济的特征，虽然我们在改革开放以后对国有资产管理体制进行了多次改革，但国有资产管理体制还并未充分反映市场经济的要求，并不属于市场经济性质的国有资产管理体制，因而需要进一步改革。
由于国有经济在社会经济生活中有着特殊的功能，所以即使在最强调民营经济的主体地位的国家，也存在一定数量的国有企业。在我国，实现国有经济的战略性改组以后，当然还会存在一定数量的国有企业。更何况在通过资本市场进行国有经济重组的过程中，即使在一般的竞争性部门，也会存在相当数量的国有企业和国家参股企业，因此就很有必要讨论在新的所有制格局下如何有效地管理国有经营性资产的问题。我们把这种国有资产称为国有资本。国有资产构成分为国有企业所经营的资产（企业经营性资产）、国有行政事业单位行使特定职能所需而授予其使用的资产（行政事业性资产）和依据宪法规定属于国家所有的自然资源（资源性资产）三种主要类型。其中，前两种资产类型反映了国有经济部门中有关企业、行政单位、事业单位等不同组织的原始区分，后一种类型反映了国家专职机构有责任推行相关法律法规对自然资源进行合理开发利用和保护。
2000年经营性国有资产为68 612.6亿元，分布在全国各地方各行业的17万~18万个国有企业，其中中央直接监管的经营性国有资产存量占59.4%。财政部会计决算统计显示，2001年底我国国有资产总量为 109 316.4亿元，比上年增加10 457.2亿元，增幅为10.6%。与“九五”计划前期的1995年相比，2001年底我国国有资产总量增长了91.4%，年均递增11.4%。在国有资产中，经营性资产为 73 149.3亿元，占66.9%，非经营性资产为36 167.1亿元，占33.1%。在国有经营性资产中，国有工商企业占用81.8%，国有金融保险企业占用12.4%，国有境外企业占用 4%，各类国有建设基金占用1.8%。财政部认为，2001年我国国有资产总量的增长主要有四个原因：一是国家通过继续实施积极财政政策，进一步加大对基础领域的投入，有力推动了国有资产的稳步增长。二是国有工商企业经营效益稳定，使企业经营积累实现了稳步增长，有效保障了国有资产的保值增值。三是国有大型骨干企业通过实施上市融资、兼并重组、跨国经营等发展战略，迅速提高了自身资本扩张能力，由此带动了国有资产总量的较快增长。四是随着公共财政框架的逐步建立，国家对行政事业单位的保障力度进一步加大，使行政事业单位资产实现了较快增长。
国有资产增长的同时，我们注意到长期以来在国有资产的问题上，从中央到地方存在片面注重数量指标，形成了“投资饥渴”现象，盲目重复现象普遍存在，政府各部门只管投资不管退出，国有资产没有退出渠道，国有资本收益权被忽视甚至被侵犯，加上腐败现象，造成大量国有资产流失，每年高达数百亿元。我国国有资产的流失现象引起了各方面的高度重视，造成国有资产严重流失的主要原因是多方面的，在种种原因中最主要的原因是国有资产出资人不到位和对国有企业缺乏有效的监督，国有资产管理体制改革滞后是长期困扰经济和社会发展的制度障碍，成为绕不开的改革攻坚难题。
2.我国国有资产管理体制中存在的问题。
在传统的集中计划体制下，由于整个社会经济体制是按照列宁的“国家辛迪加”模式，国有资产管理体制的基本特点是政企不分，即由政府（主要是中央政府）在集中计划体制下，决定企业的生产；管理企业的专业管理部门既是政府进行社会生活管理的职能部门，又是企业生产经营活动的主管机构；企业实际上只是政府计划的执行单位，是上级行政主管机关的附属物；从经济责任制的角度看，它们仅仅是成本中心，连利润中心都不是，更不用说作为独立企业所必然要有的投资中心地位。于是形成了从中央政府直到基层企业的“统收统支”制度。20世纪50年代中期，这种高度集中的计划经济体制和与之相伴随的企业管理体制刚一建立，其无效性就暴露出来。因此，从那时起，我国就开始积极探索国有资产管理体制或者说国有企业管理的路子。不过囿于当时的认识，国有企业和国有资本管理体制的改变，只停留在中央政府和地方政府之间如何划分权力的水平上，而没有考虑到对这套体制作根本性的改革。在这种被一些经济学家称为“行政性分权”思想的指导下，从20世纪50年代初到70年代，政府对企业的管理权限曾数次“下放”，随后又因下放造成混乱而“上收”，到80年代中期，又第三次将大批中央企业“下放”给省市地方政府管理。管理企业的指标及给企业的权限（包括利润留成）也曾数次调整，但由政府直接管理、安排企业生产经营，政企不分的体制基本未变，企业始终只是政府计划的工具。
由于以上原因，长期以来国有经济在资产的管理上就存在以下的问题。
（1）国有资本的产权由国家行政机关代表行使，使政治目标取代经济目标成为指导企业经营活动的主要目标，在国有资产管理问题上存在政资不分的现象。一般说来，政府作为所有者，它必然要求通过国有企业实现双重的经济目标：一方面，要求国有企业和一切企业一样，力求使自己产品的成本最低或赢利最多；另一方面，它还要求国有企业为公众提供那种具有所谓“正的外部性”，即企业本身的收益不多但具有较大社会效益的产品（如城市交通、自来水等公共设施）。国有企业经营目标的经济和社会目标的双重性常常是处于冲突状态的，使得国有企业无法完全按照效率目标来从事生产经营，难以参与公平的市场竞争，导致效率低下，在竞争中必然处于劣势。后果是牺牲了高昂的经济目标且仅仅获得了有限的社会目标，经过多年的政企分开为主要内容的经济体制改革，现在政府虽然不再直接干预企业的生产经营，但是在国有资产管理体制上政资不分的现象仍然存在。国有企业资产的所有权属于国家，国家通过自己的机构来实现这种所有者的职能。政府是国有企业的所有者、实际支配者，国有企业仅仅是国有资产的使用者、经营者，没有独立地支配国有资产的权利。这种情况下，政府实际上一直在履行着双重职能：国有资产所有者职能和社会经济管理者职能。政府角色的不确定，使政府为各类企业创造公平竞争的环境的努力大打折扣，更严重的是，政府过多地承担不该管的国有资产的所有者职能，必然影响其很好地履行在市场经济中应该履行的公共管理者职能，造成行政代理和经济代理的混淆，在现行的国有资产管理体制中，分别行使国有资产所有者职能的中央政府各部门，还同时承担整个国家宏观经济管理的专业职能，由于政资不分不可避免地带来政府既是“运动员”又是“裁判员”的现象。无法保证国有制和非公有制经济主体在市场经济中的平等地位，不符合市场经济体制的要求，也不利于实现国有经济股权多元化的股份制改造，难以保证国有制的有效实现。
（2）国有资产管理体制存在实际上的“所有者缺位”和“代理链”过长的问题。国有资产虽然最终归全体人民所有，但是不可能每个人都要亲自去直接管理归自己所有的国有资产。在我国现有的国有资产管理体制中，虽然强调国家所有，但实际情况是国有资产所有者职能被分割在不同的综合部门：国有企业资本金管理和收益分配由财政部门负责；国有企业的投资由计委审批；人事任命由人事部门、企业工委和组织部门负责；财务监督由政府派出的监事会负责；劳动工资受人事部门和劳动部门控制。另外，经贸委由于负责企业“三改一加强”，实际上也行使部分所有者职能。在这种所有权被分割的情况下，一方面是上面所说的多头管理，另一方面是国有资产所有者权力不到位，造成实际上的“所有者缺位”。在国有资产管理体制问题上，按照现代企业理论的委托代理理论，国家作为国有资产的出资者成为委托—代理关系中的委托人，负责国有资产运营的企业成为代理人，更确切地说，企业的厂长经理成为代理人。在现存的情况下，国有资产的真正所有者（最终所有者）是全国人民，这是一个“消极”的所有者，一般需要政府作为国有资产的产权代表管理国有资产，这使得国有资产与其他资产相比，在进入市场之前就存在一层委托—代理关系，由于国有资产管理存在条块分割现象，原有的“国家所有、分级管理”模式中国家作为第一层次的委托人，然后层层向下委托，造成委托环节过多，造成信息传递上的多环节和实践上的阻碍，使本来就不对称的信息容易发生扭曲，而且由于中央政府和地方政府之间、地方政府之间、地方政府和企业之间利益的不一致，信息不可避免地要发生各部门按照自己利益的方式来重新解释。市场经济强调的是微观主体的分散决策，就是为了解决信息扭曲和信息不对称问题。在国家与企业之间存在的委托代理的多环节造成的“代理链”过长的问题，应该说是原来计划经济体制管理经济模式在转轨时期的一种反映。代理链条过长，加重了所有者和内部经营者信息不对称，不仅使“内部人控制”现象严重，国有企业无法形成有效的公司治理结构，也就难以成为真正的股份制企业。在国有资产所有者缺位的情况下，又存在“代理链”过长的问题。这是我国国有资产管理体制大部分问题出现的根本性原因。
（3）国有资产管理体制存在严重的多头管理现象。我国国有资产管理体制首要的严重弊端，就是缺乏充分独立的国有资产管理专司机构。宪法虽然规定国务院是国有资产的所有者代表，代表全体人民管理国有资产，这似乎是表明我们已经有了管理国有资产的专门机构，但在现实中，实际上并没有形成管理国有资产的专司机构。因为国务院作为国有资产所有者代表，要按照政府体制分解管理国有资产的权力。我们国有资产管理职能分散在财政部、国家经贸委、中组部、中央企业工委、国务院监事办公室等至少五个部门中，它们分别履行国有资产出资者的职能，难免有推诿、扯皮的情况发生，使企业无所适从。多头管理很容易造成无头管理，因为在多头管理条件下不可能做到责权利明确，因而往往是有利益和权力时都争着管，而有责任时却相互推诿，谁也不管。我国国有资产管理体制的最大缺陷就在于多头管理，正是因为多头管理所造成的责权利不明确和不对称性，才导致了国有资产既没有活力又控制不住的矛盾现象，从而严重影响了我国经济的高效发展。“行政性分权”进一步使产权关系趋于模糊，进一步降低了这种制度安排的有效性。按照正式的解释，企业下放只是行政管辖权的下放，而并不是所有权的下放。然而既然计划经济条件下所有权是由行政机关代表行使的，行政管辖权的下放，也就意味着所有权在某种程度的下放。于是，就形成了一种所有权很不明晰的产权关系。一方面，形成了各级地方政府对中央政府下放给它们管理的国有企业资产拥有相当一部分所有者的权力，即在我国往往被称为“地方所有制”的体制；另一方面，它们并不承担企业盈亏的最终责任。
现代企业理论告诉我们，一个经济单位之所以成为企业，首要条件就是建立产权边界十分清晰的企业财产基础。因此，在党的十四届三中全会《决定》对现代企业制度特征归纳的“四句话”中，把“产权清晰”和“政企分开”两条作为最重要的内容。不明确国有资产的所有者代表机构及其责任，建立国有资产的所有权约束，现代企业制度就不可能建立；不论是以资本增值为主要职能的国有企业提高资产运营效率的目标，还是以提供公共服务为主要职能的国有企业降低成本、改善服务的目标，都难以达到。此外，在对国有经济进行战略性改组时，必然发生国有产权的交易，明确产权归属是产权流动过程顺利进行和防止资产流失的最基本保证。
基于上述问题的分析，可以说改革国有资产管理体制是深化国有企业改革、探索国有经济有效实现形式的当务之急，没有国有资产管理体制的改革，国有资产的出资人代表不到位，也就无法全面进行国有企业的股份制改造，进而也就无法保证国有经济运行效率的提高，新组建的国有资产监督管理委员会和地方逐步建立的国有资产管理机构要针对国有资产的现状和问题进行重新构建。
二、建立适应新的国有经济实现形式的国有资产管理体制的设想
1.设立的国有资产监督管理委员会要逐步落实任务。
党的十六大报告不仅提出了深化国有资产管理体制改革的重大任务，而且明确要求中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。这是落实改革任务的重要组织保障。成立国有资产专门管理机构，是为了改变原来多个部门分割行使国有资产所有者职能，所谓“五龙治水”或“六龙治水”，但没有人最终负责的不合理状态。新成立的国有资产监督管理委员会就是中央政府设立的国有资产管理机构。党的十六大报告指出，关系国民经济的命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。根据先粗后细、先易后难的考虑，新成立的国资委的监管范围，确定为中央所属企业（不包括金融类企业）的国有资产，包括已经确定了由中央企业工委管理的196户企业（如包括下属公司、孙公司等约1.2万户企业）的国有资产。
（1）国有资产监督管理机构的性质。国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构，是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。新的国有资产监督管理机构要突破国有资产出资人机构和职责分离的体制障碍，解决出资人监督与国有资产管理相脱节的问题，进一步探索党管干部与出资人选择经营者相结合的途径。设立国资委至少要解决三个问题：一是这个机构明确无误的定位是“履行出资者职责”，绝不是“管理国有企业”。这有利于从管企业向管资产转变，实现所有权与经营权分离。二是政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开，各自有明确的定位和行政目标，从而在组织上实现“政资分开”，在体制上实现政企分开。三是出资人机构“管资产、管人和管事相结合”。对政府而言，出资人机构集中、统一行使所有权，形成权责明确、可追溯责任的产权主体；对企业而言，构造了排他性地行使国家所有权的“老板”。
（2）国有资产监督管理机构的主要职责。第一，依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；第二，指导推进国有及国有控股企业的改革和重组；第三，依照规定向所出资企业派出监事会；第四，依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；第五，通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管；第六，履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。
国务院国有资产监督管理机构除前款规定职责外，可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。这些职责当中，核心是依法履行出资人职责，使国有企业出资人到位。国资委可以对有条件的大型国有企业进行国有资产授权经营，但要逐步完善授权经营制度。根据《公司法》，对有条件的大型国有企业及经营管理体制健全、经营状况较好的大型国有独资公司可以授权经营国有资产。当然还要解决出资人如何到位的问题，即要完善直接授权经营制度。比如说，授权最好是明确授给大型企业的董事会（或党组）而不是授给企业的个别负责人，如果授权给总经理个人则会出现所有权与经营权合一的现象。同时，授权给董事会也要同董事会签订详细的业绩合同，要求董事会对国有资产的保值增值负责并承担政府的政治经济目标。
（3）国有资产监督管理机构的主要义务。第一，推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整；第二，保持和提高关系国民经济命脉及国家安全领域国有经济的控制力与竞争力，提高国有经济的整体素质；第三，探索有效的企业国有资产经营体制和方式，加强企业国有资产监督管理工作，促进企业国有资产保值增值，防止企业国有资产流失；第四，指导和促进国有及国有控股企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，推进管理现代化；第五，尊重、维护国有及国有控股企业经营自主权，依法维护企业合法权益，促进企业依法经营管理，增强企业竞争力；第六，指导和协调解决国有及国有控股企业改革与发展中的困难和问题。
国有资产监督管理机构应当向本级政府报告企业国有资产监督管理工作、国有资产保值增值状况和其他重大事项。
2.根据国有经济的不同实现形式分类建立国有资本管理体制的设想。
（1）构建经营性国有资产管理体制。经营性国有资产管理体制创新需要从所有制形式和管理方式两个方面入手。一是在所有制形式方面，基于现行的国有资产管理中存在的亟待解决的问题，改革的着力点主要是解决出资人到位的问题，在坚持国家所有的前提下，采用国家依法授权中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，所有权分级管理形式的好处在于，既有利于发挥中央政府和地方政府的积极性，解决出资人到位的问题，又能确保国家对国有资产的终极所有权，有利于民族团结和国家统一。二是在管理的方式上，要从管理和经营两个层面来改革。改革的重点是解决国有资产出资人权力被支解的问题，组建的国资委在其职能上要享有所有者权益，做到权利、义务和责任相统一，管资产、管人和管事的统一，这样就可以确保政资分开改革目标的实现。在经营层面，改革的着力点则是解决经营者产权明晰和政企分开的问题，要制定国有资产管理法等有关法律，以法律的手段规范专司国有资产管理职能机构与国有资产投资的公司企业，包括国有独资、控股和参股的企业之间的责权利关系，以确保所有权与经营权的分离。
（2）构建公用性国有资产管理体制。公用性国有资产管理体制，多年来虽然也进行了不少改革，但是基本上没有突破旧体制框架，总体来说基本上是缺乏总辖性管理、高度分散的管理体制，资产的所有者权力旁落，占有单位都拥有资产的处置权。依据党的十六大创新精神，在公用性国有资产管理的问题上，建设一个所有权管理集中化、占有使用权管理动态化的体制是可取的。所有权管理集中化，包括两层含义：一是所有权与占有权分开，各占有和使用公用性国有资产的行政事业单位，只拥有事先与所有权管理者约定的用途占有和使用权，而不拥有所有权和改做他用权。二是公用性国有资产所有权管理集中于出资者，即由财政部总辖。所谓占有权管理动态化，是与国有经济的动态控制力原则相一致的，是国有经济在公有事业单位管理的具体化，是指建立一种公用资产可以随时在各行政单位之间调剂的制度，使财政部门有权依据各单位实际需要与实际使用情况，随时进行余缺调剂，这样既可以充分运用现有的资产存量来满足部分增量的需要，提高资产使用效率，节省财政资金，又有利于加强监督。
（3）构建资源性资产管理体制。资源性资产管理体制要在确保国家所有的前提下，实行资源性国有资产所有者权力分级执行体制的创新，在各级政府编制中，组建资源性资产管理委员会，代表国家行使所有者权利，实行一元化管理。要逐步实现国有资源所有权与开发利用权分离的改革，保障资源开发利用企业化和市场化，使国有资源由事业性运作机制转变为经营性运作机制，成为自主经营的产业。深化国有资源开发利用的市场化改革，全面取消国有资源的无偿分配和无偿划拨制度，除国防需要外，一律实行市场定价、有偿使用。当然，由于资源性资产具有不可再生性的特点，不可能如同经营性国有资产那样，还需要在国家统筹规划、监督控制下有计划地开发利用。
上述三种国有资产都需要引入企业化的经营机制，在企业形态上可以分为两类。一类是承担资本积累的竞争性企业。除烟草专卖业的企业外，都是一般的工商企业，企业的基本目标是资本增值，主要活动于竞争性产业。在发展中国家的工业化初期，国家有必要扮演“企业家”的角色，直接兴办一些以资本增值为目的的企业。但随着市场经济的发展和产业进步，国家没有必要兴办一般性的工商企业，这类企业的国有经济实现形式，我们主张通过股权多元化，逐步放弃国有经济的控股地位，通过参股的形式来实现国有经济的保值增值。另一类是具有较多社会功能的非竞争性国有企业，企业基本目标是提供特定的社会公共服务或服务于特定的战略目标而非赢利（至少在相当长一段时间内），主要活动于非竞争性产业或非竞争性项目。我国的国有企业中，这类企业是少数，但这类是国家必须办而且首先要办的企业，这类企业除了少数国家必须完全控制的行业和领域采用国有独资公司的形式，也要引入必要的国有经济其他产权主体和非国有经济成分，国有经济的主体地位体现在控股上就可以了，对于具体行业和产业的非竞争性要随着市场的变化而改变，比如部分垄断行业就出现了向竞争性行业转变的倾向。
三、构建新的国有资产监督管理体制要注意的几个问题
1.构建国有资产监督管理体制要充分重视地方政府的积极性。
我国现有国有资产管理体制的一个重要特征是国有资产归中央所有，地方分级管理，也就是地方政府没有所有权，而只有管理权。这样做的一个严重后果，就是导致了国有资产在交易上的较高社会成本，更严重的是，这样做还导致了地方政府对国有资产的漠不关心，没有关切国有资产的积极性，因为地方政府没有对国有资产的所有权，得不到作为所有者而享有的应有利益。在构建国有资产监督管理体制的时候，要注重调动中央与地方两个积极性，尤其是要重视地方政府的积极性。如何在国有资产管理上调动中央和地方两个积极性，经济学界曾提出国有资产应实行中央和地方分级所有的建议，认为中央所有、地方分级管理不利于调动地方政府的积极性。对于国有资产分级所有的提法，曾经有人担心这样做会涉及国有资产要在中央政府和地方政府之间进行产权重新界定的问题，这是一个太繁杂而且难以较快完成的工作，所以不赞成国有资产分级所有的提法。党的十六大报告对于这个问题有了一个新的提法，即：中央政府和地方政府分别行使对国有资产的出资人权力。而且党的十六大报告强调中央政府作为出资人的权力应主要体现在基础设施、资源性资产、涉及国计民生的国有企业的资产方面，其他方面的国有资产出资人权力，都应交由地方政府。这样做既规避了那种明晰产权难以具体界定、但又必须要搞的国有资产存量产权的界定问题，又能够极大地调动地方政府的积极性。因此，从出资人的权力上讨论调动中央与地方的积极性比较好，而且党的十六大报告对中央政府作为出资人的范围也作了有效的限制。构建国有资产管理体制的过程中，在中央和地方的关系上，尤其值得注意的是，要充分重视地方政府的积极性，允许各地继续进行适合地方特点的国有资产管理体制不同方式的探索和试验。
2.构建新的国有资产管理体制要做到产权清晰、解决“所有者缺位”问题。
国有资产管理体制上的一个重要问题，就是要使国有资产管理的专司机构实现责任与权力的统一，即责任与权力相对称，因而国有资产管理的专司机构就不仅要管理资产，还要管理人，还要管事，从而行使作为出资人而应有的全部权力。可以说产权和产权制度改革是改革国有企业与重构国有资产管理体制的关键。我们应该吸取原来的国家国有资产管理局的教训。原有的国家国有资产管理局只有一点点并不充分的管理资产的权力，除此之外，既没有管理人的权力，更没有管理事的权力，因而无法对国有资产实施有效管理。所以，党的十六大报告提出，国有资产管理的专司机构既要管理资产，又要管理人，还要管事。国有资产监督管理机构应该拥有作为出资人的全部权力，只有这样，国有资产管理专司机构才能完成自己应有的责任，实现责任与权力的相对称。我们在税收上已经分为地税和国税，国有资产管理也要分级。地方的产权、财权明确了，事权也就明确了，许多部门互相推诿的情况也会相应减少。产权制度改革首先要明确国有产权主体，建立统一的国有资产管理机构；其次要妥善解决中央和地方的国有产权归属问题，坚持国家统一所有，分级行使出资人职责的原则。只有改革现有的国有资产产权制度，才能实现产权主体多元化，解决“一股独大”的问题，只有在产权清晰的情况下，才能进一步实现产权主体的多元化，才有可能形成有效的公司法人治理结构。
3.采用授权制度，加强国有资产的管理和运营。
在国家和地方构建起适合市场经济要求的、能够行使国有资产出资人职责的国有资产管理机构——国有资产监督管理委员会（简称国资委），由其通过逐级授权，明确管理国有资产的范围，在中央和地方分别以出资人的身份，负责国有资产的管理、受益和处置。然后授权具备条件的大型企业集团公司作为国有资产运营主体，具体行使所投资企业的出资人职责。国有资产运营主体主要是从有条件的大型企业集团公司中进行选择，可以是国有控股公司、投资公司、集团总公司、资产经营公司和金融资产管理公司等，国有资产运营主体按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，享有资本收益、重大决策和选聘经营管理者等方面的权利，但是不介入相关企业的经营，在功能和职责上类似于上市公司的董事会。政府将授权它们行使国有资产出资人职能，对国有资产全权负责经营。这项政策是按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督原则建立全新的国有资产管理、监督、营运体系和机制的关键一步。授权之后政府部门虽然不能再直接干预被授权企业的生产经营活动，但要承担考核和监督的责任，需要建立一套科学、可操作的评价指标体系。关于授权经营模式深圳市已经进行了实验和探索，其授权经营的方式是：由深圳市国有资产管理委员会授权深圳机场集团公司、盐田港集团公司、深圳国际信托投资公司、地铁公司和深业集团这五家集团公司作为国有资产的运营机构，对其全资、控股、参股企业的国有资产行使出资人的权利，并相应承担保值增值责任。深圳机场集团公司、盐田港集团公司、深圳国际信托投资公司将和深圳市投资管理公司彻底脱钩。为保证国有资产的保值增值，对被授权企业实行外派监事会制度和年度、任期审计制度。对出色完成考核指标的企业负责人重奖，连续两年没完成指标的则要撤换领导人，如对企业造成严重后果的，要对有关人员进行经济处罚以至提交司法机关处理。
4.金融资产管理公司应该纳入统一的国有资产监督管理体制中。
为了减轻国有企业的债务负担和化解商业银行的金融风险，1999年我国四大国有商业银行分别成立金融资产管理公司，接收商业银行的不良资产；把不良资产划转给金融资产管理公司，由专家和专业人士广泛采用商业银行所不能采取的各种手段进行管理。几年来，资产管理公司在投资银行业务开拓方面积累了很多经验，在进行债转股、资产收购、资产重组、资产处置的同时，也开始了资产证券化的探索。现代资产管理业呈现出日益金融化的发展趋势，使资产管理业在国际上已经被作为金融体系的一个组成部分而纳入了金融监管的框架内。金融资产管理公司从诞生那天起，就肩负着国有资产回收变现、保值增值的重任。既然这一任务不能在国有商业银行那里采用传统的方式完成，那么，对专门成立的金融资产管理公司就有必要在职责权限上给予一定优惠，允许其采取各种金融创新手段来保全资产。由资产管理公司对自己所管理的不良资产提供免费的或廉价的投行业务，则可以省掉一大笔费用，大大降低不良资产的处置成本。十届全国人大一次会议认为，拟设立的国资委确定为国务院直属的正部级特设机构，国资委的监管范围为中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。我们认为，即使金融类企业的国有资产不纳入国有资产监督管理体制，金融资产管理公司管理的不良资产应该纳入到新的资产管理体制当中，以便于优化重组、减少不必要的中间环节和交易费用。金融资产管理公司掌管的国有资产与其他形式国有资产的监督和管理是不可分割的，在构建新的国有资产管理体制的时候，应该把金融资产管理公司纳入到新的国有资产管理体制当中。
5.要依法管理国有资产，改革人事管理制度，承认企业家的人力资本产权。
构建新的国有资产监督管理体制，要通过法律的形式，明确国资委、营运主体、具体企业的法律地位、机构组织、运行规则和权利、职责，落实国有资产的保值增值责任。规范国有资产监督管理的方式和办法，加大对国有资产流失的查处力度，改革和完善国有资产收益的收缴办法。这些方面都需要通过国家立法的形式加以规定，制定《国有资产管理法》的目标是要解决国有资产无人负责的问题，而其从根本上要解决的核心问题，是建立科学合理的国有资产管理与经营体制，即解决国有资产出资人的问题。按照资产管理和人事管理相统一的原则，依据资产规模、经营目标和岗位责任的要求，依法选聘、考核、任免经营管理者。国资委选聘营运主体的经营管理者，营运主体按照市场原则选聘企业的经营管理者。按照现代企业理论，“市场里的企业是人力资本与非人力资本的一个特别合约”。在构建新的国有资产监督管理体制问题上也要重视所管企业人力资本的私有产权特性，承认企业家对个人人力资本拥有产权是搞好国有企业的一个前提。现在的国有企业的经营者很多都是组织部门任用的，要经过企业工委，国家作为出资者，选拔经营者本来无可厚非，但是，由于国有企业存在所有者实际上缺位的现象，选拔出来的经营者很容易与选拔他们的官员达成合谋，不能够保证把具有真正才能的、可以称为企业家的人选拔出来。一个企业成功与否，关键企业家的才能至关重要，从一定意义上说，一个国有企业的经营者的能力和敬业精神成为企业生死存亡的关键所在。我们不否认原来国有企业的经营者做出的杰出贡献，但是他们成就的背后不是一个良好的选拔机制带来的，他们的脱颖而出带有太多的偶然因素和自律因素，可以说是少数的成功建立在多数的失败基础之上，所以承认人力资本的私有产权本性对国有企业的进一步发展至关重要。承认企业家的人力资本的私有产权性质，在收入分配制度和经营管理者的选拔上就要做出相应的配套措施，这就要求出资人对经营管理者的业绩考核、收入分配等进行统一管理，实行责任、风险和人力资本贡献相挂钩的薪酬制度，鼓励资本、技术和经营管理等生产要素参与收益分配，探索年薪制、管理者收购、期权制等激励措施，并形成对企业经营者的激励和约束相结合的机制。
