投资领域政府行为
1978年，中国实行改革开放政策，开始了经济转型。1997年中共“十五大”召开后，1998年从中央到地方先后进行了政府机构和政府职能重大改革，从此，财政体制开始转向公共财政，国有资产开始进行战略性调整，新的国有资产管理体系开始运作，金融机构改革进一步加快。这表明，1998年后我国“政企分离”、“政资分离”取得重大突破，政府职能开始转向侧重公共管理职能。虽然我国投资体制重大改革（以2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》为标志）要晚五年才正式实施，但投资体制改革背景是1998年开始的政府职能转变。以政府职能转变为划分标准，本书把1998年视为分阶段的时间点，把1978—1998年视为转型的早期，1998年以后为中后期。以此来比较分析不同转型时期投资领域政府行为。
4.2.1转型早期中国投资领域政府行为相关统计数据分析
首先是财政投资占全社会固定资产投资比重。从来源构成上看，中国国家统计局把全社会固定资产投资分成国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹和其他资金，它们的比重。在国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹和其他资金中，自筹和其他资金比重一直最高，约占全社会固定资产投资的55%~70%这里的自筹和其他资金包含各级政府财政预算外投资支出。；国家预算内资金所占比重连续下降，从28.1%（1981年）降至2.7%（1996年）、2.8%（1997年），1998年回升至4.2%。不过，如果考虑到这一时期各级政府数额巨大的财政预算外投资支出，财政投资支出（包括预算内和预算外）比重肯定高于财政预算内投资比重。由于统计和体制改革等方面原因，笔者无法整理出这一时期历年财政预算外投资支出的相关数据。国家统计局仅仅公布1996年后的预算外资金支出项目数据，而且特别指出1996年以前各年、1997年和2004年的预算外支出项目都不具有可比性，原因是国家对预算外收支实施重大改革并进行治理整顿。以1996年为例，1996年全国预算外资金用于基本建设的支出就高达1 490.2亿元人民币，约占当年自筹和其他资金的9.6%，占当年全社会固定资产投资总额的6.36%，而当年预算内财政投资只占全社会固定资产投资总额的2.7%。1996年预算内和预算外财政投资占全社会固定资产投资比重之和高达9.06%，远高于当年预算内财政投资比重（2.7%），从1996年开始，国家对预算外资金进行强有力的治理整顿和财税体制改革，1997年后预算外财政投资资金数量才大幅度减少。因此，我们有理由相信1996年以前历年预算外财政投资绝对数也很庞大，占当年全社会固定资产投资总额的比重不会小于1996年的9.06%。尽管预算外财政投资比重大，但总体而言，转型早期的财政投资比重（包括预算外和预算内）比转型前有所降低在20世纪80年代初，国家对国营企业实行“拨改贷”，“拨改贷”之前的国营企业投资几乎等同于各级政府财政投资，但为了便于比较分析，这里没有把“拨改贷”前的国营企业投资统计到政府财政投资中。。
其次是国家预算内财政投资增长率波动与全社会固定资产投资增长率波动和GDP增长率波动之间的关系。1981—1998年的国家预算内财政投资增长率、全社会固定资产投资增长率和GDP软件增长率波动。运用EXCEL软件对三者作统计描述，得出统计结果：国家预算内财政投资增长率的平均值为10.09%，标准差为15.222 42，最大值为33.56%，最小值为-24.36%；全社会固定资产投资增长率平均值为23.38%，标准差为15.269 22，最大值为61.8%，最小值为-5.2%；GDP增长率平均值为9.8%，标准差为3.309 027，最大值为15.16%，最小值为3.84%。从这一结果来看，1981—1998年国家预算内财政投资增长率和全社会固定资产投资增长率比转型前计划经济时期相对稳定，但标准差仍然比较大，最大值与最小值的差距也比较大，财政投资增长率和全社会固定资产投资增长率总体仍然呈不稳定状态；1981—1998年的GDP增长率变化不仅比转型前计划经济时期相对稳定，而且比同期的国家预算内财政投资增长率变化和固定资产投资增长率变化更为稳定。运用EXCEL对1981—1998年的国家预算内财政投资增长率、固定资产投资增长率、GDP增长率作相关分析，结果。国家预算内财政投资增长率与固定资产投资增长率相关系数为0.138 488，国家预算内财政投资增长率与GDP增长率相关系数为0.391 994，固定资产投资增长率与GDP增长率相关系数为0.717 614.从统计结果来看，国家预算内财政投资增长率与固定资产投资增长率、国家预算内财政投资增长率与GDP增长率具有正的弱相关性；固定资产投资增长率与GDP增长率具有较强的正相关性。
综合上述统计分析可知：转型早期的财政投资比重（包括预算外和预算内）比转型前有所降低；GDP增长率相对于预算内财政投资增长率和固定资产投资增长率来说比较稳定，这说明转型早期的宏观经济运行相对稳定而投资（财政投资和全社会固定资产投资）相对不稳定；国家预算内财政投资增长与固定资产投资增长、GDP增长相关性不大，但如果考虑到国家预算外财政投资，那么财政投资（包括预算内和预算外）与固定资产投资增长、GDP增长的相关系数可能会更大。
如果后两个观点成立，那么可以根据预算外财政投资本质特征（行为往往带有很强烈的长官意志，主观随意性大）进一步推出，各级政府预算外财政投资行为是导致这一时期全社会固定资产投资不稳定的因素之一。
4.2.2转型早期的中国投资领域政府行为特点
在转型早期，计划经济色彩仍然比较浓厚，政府职能分离不明显。对照市场经济投资领域政府行为基本框架和转型前投资领域政府行为，转型早期投资领域政府行为具有以下几个特点：
（１）在投资者行为与公共管理者行为的关系上，政府投资者行为没有服务于公共管理者行为。
这种关系具体表现为：
①财政体制还不是公共财政体制，在国家预算内财政投资占固定资产投资比重持续下降的同时，国家预算外财政投资比重不小，甚至大于预算内财政投资比重。
②中央财政投资比重下降，严重削弱中央政府运用财政投资手段调控宏观经济运行周期的能力。
③地方政府是庞大的预算外资金主要拥有者和实际支配者20世纪80年代，地方预算外支出约占全国预算外支出的50％~60%，90年代后地方预算外支出占全国预算外支出的比重快速上升，1997年突破90%。参见财政部。中国财政年鉴（2006）。北京：中国财政杂志社，2006.408.，在地方公共财政制度没有建立的情况下，地方政府官员的意志和行为主导着预算外财政投资。
④地方政府财政投资（特别是预算外投资）是导致全社会固定资产投资不稳定的因素之一，甚至是主要因素。
⑤中央和地方财政投资，特别是地方财政投资，主要投向的不是公共领域而是非公共领域（如家电、汽车等短期利润率相对较高的竞争性行业），以获取经济和政治上的利益（这些利益包括地方经济增长、财政增收、官员政绩等）。
（２）在政府公共管理者行为内部，四个方面的政府行为履行公共管理职能效果不明显；四个方面的政府行为之间尚未能形成以改善投资环境为核心的相辅相成的和谐的关系。
①在改善投资环境上，主要体现为逐渐放松对非公有制经济发展的管制，允许乡镇企业发展和外商投资，侧重于“管理”非公有制经济而不是为各种所有制经济提供一视同仁的“公共服务”。
②在对国有企业进行微观干预上，政府开始由包揽企业经营转向由企业自主经营、自主投资、自主受益或承担责任。转型早期的国有企业改革先后实行了“拨改贷”、“放权让利”、“承包经营”等改革措施，但政府对国有企业干预仍然比较多，国有企业投资仍然受到过多的政府干预，无法实现真正的、完全的自主经营、自主投资、自主受益或承担责任。政企分离依然没有到位。
③在储蓄转化为投资上，中央和地方政府都具有很强大的影响力，计划经济色彩很浓。转型早期虽然也对原有金融体制进行改革，但转化主渠道仍是国有银行体系。对当时国有银行的经营，中央政府和地方政府都可以通过各种途径直接干预，迫使国有银行信贷服务于各级政府对投资的需求。转型早期，企业可以上市融资，但深受中央政府各部门或省级地方政府各种行为影响。
④在投资的宏观调控上，中央政府调控陷入“一收就死，一放就乱”的怪圈。转型早期的全社会固定资产投资波动固然要受经济周期运行的内在因素影响，也与当时中央政府调控水平有限、各级地方政府过度追求自身利益有关，但更深层次的原因是当时中央政府宏观调控所需财力不足。投资不稳定而宏观经济相对稳定，产生这种现象的原因可能是：虽然中央政府对全社会固定资产投资调控效果不明显，但其他方面调控促使GDP增长相对稳定。如果能提高中央政府调控全社会固定资产投资的效果，那么宏观经济运行将会更加稳定，将能为各类投资者创造良好的投资环境。
