4.3.11998年以来中国投资领域政府
首先是财政投资（预算内和预算外）占全社会固定资产投资的比重。1998—2005年的全社会固定资产投资来源构成。扣除国家预算外投资后，自筹和其他资金比重仍然最高（64.18%~77.04%），总体呈平缓增长的状态。加入预算外资金后，财政投资比重从1998年的5.7%升至1999年的8.46%，然后逐年下降，2004年为4.76%，2005年为4.97%，都低于1996年的财政投资（预算内和预算外）比重（9.06%），1998—2005年财政投资（包括预算内和预算外）占全社会固定资产投资比重的年平均值仅为6.477 5%。
其次是财政投资（预算内和预算外）增长率波动、固定资产投资增长率波动和GDP增长率波动。1998—2005年的财政投资（预算内和预算外）增长率、固定资产投资增长率和GDP增长率。运用EXCEL软件对三者分别作统计描述，得出统计结果：财政投资（预算内和预算外）增长率的平均值为13.67%，标准差为12.658 48，最大值为41.25%，最小值为-1.06%；固定资产投资增长率平均值为17.437 5%，标准差为8.436 644，最大值为27.7%，最小值为5.1%；GDP增长率平均值为9.03%，标准差为2.374 488，最大值为14.51%，最小值为7.14%。与转型前、转型早期相比，转型中后期财政投资增长率、固定资产投资增长率和GDP增长率各自的标准差都呈减小态势。这说明转型中后期财政投资增长率、固定资产投资增长率和GDP增长率波动趋向稳定。
最后是运用EXCEL软件对转型中后期财政投资增长率、固定资产投资增长率和GDP增长率作相关性分析，得出相关数据。我们发现，1998年以来财政投资增长率，不论是预算内还是预算内和外，与固定资产投资增长率呈负相关，与GDP增长率也呈负相关。对不同时期财政投资增长率、固定资产投资增长率和GDP增长率相关性作比较。从表4-7可以看出，固定资产投资增长率与GDP增长率相关性变化不大，但财政投资增长率与固定资产投资增长率的相关性、财政投资增长率与GDP增长率的相关性都发生了重大变化：从转型前的正的强相关转变为转型早期的正的弱相关，再转变为负的弱相关。
根据上述统计分析，我们可知：在转型中后期，财政投资占全社会固定资产投资比重进一步下降；财政投资增长率、固定资产投资增长率和GDP增长率波动趋向稳定；财政投资增长率与固定资产投资增长率、财政投资增长率与GDP增长率相关性发生了重大变化，由转型早期的弱正相关转为弱负相关。
我们进一步可以推出：财政投资增长率与固定资产投资增长率、财政投资增长率与GDP增长率相关性的重大变化反映出不同时期财政投资在国民经济中的作用，反映出1998年以后财政投资的作用是“反经济周期运行，保持宏观投资稳定，以此保持国民经济增长稳定”对财政投资增长率与GDP增长率出现负相关，有一种观点认为它体现了财政投资的挤出效应。本书观点是笔者在综合考虑上述三个统计结论后得出的，但并不意味着笔者否认这一时期财政投资存在一定程度的挤出效应。。也就是说，在宏观层面上，政府行为已经体现出“保持宏观经济稳定、创造良好投资环境”的公共管理者职能。
4.3.21998年以来中国投资领域政府行为特点
1998年以来，在中国工业化、城市化和国际化进一步深入的同时，政府体制改革、国有企业改革、金融体制改革等体制改革也在向纵深推进，这一时期投资领域政府行为发生了重大变化。对照市场经济投资领域政府行为基本框架，它具有以下几个特点：
（1）政府投资者行为与公共管理者行为之间关系发生了重大转变，投资者行为开始转向服从或服务公共管理者行为，但仍存在不足。
①财政投资（包括预算内和预算外）占全社会固定资产投资的比重进一步降低，财政投资地位由转型早期的主要地位演变成次要地位，非财政投资成为社会固定资产投资的主力军。
②在宏观层面上，1998年以来中国财政投资主要投向基础设施等公共领域，发挥了反经济周期的作用，体现出了公共管理者职能。与过去财政投资主要是追逐利润相比，这是一个巨大的进步。但在微观层面上，政府财政投资项目效率不高、财政投资项目公益性不足等问题突出贾康。1997年以来的财政政策和公共财政制度建设。王梦奎。亚洲金融危机后的中国。北京：中国发展出版社，2007.46—47；张宝雷。地方政府公共投资效率研究。北京：中国财政经济出版社，2005.，甚至出现铺张浪费和腐败现象。一些地方政府为改善投资环境，加大财政在交通、能源、文教卫生等基础设施项目方面的投资力度，出现过度投资现象，影响当地政府提供非生产性公共服务的能力，使当地民生问题久拖不决，背离了改善投资环境的最终目的——使人人受益。
③公共财政制度建设取得初步成效，但政府投资者行为服务于公共管理者职能的制度化建设滞后张馨认为，中国构建公共财政的核心举措是政府预算制度改革，但政府预算制度尚未在中国真正形成。参见张馨。财政公共化改革：1/4世纪的制度与理论变迁。高培勇，杨之刚，夏长杰。中国财政经济理论前沿（4）。北京：社会科学文献出版社，2005.209—210.，导致微观层面的政府财政投资行为出现腐败和浪费现象。
（2）在公共管理者行为内部，三个方面的政府行为趋向于市场经济中的政府行为，但地方政府改善投资环境的行为还不规范。三个方面的政府行为之间仍未能实现相辅相成或和谐关系，改善投资环境行为尚未成为核心。
①在投资宏观调控方面。第一，对投资的宏观调控成为这一时期宏观调控的重点或首选内容。计划经济和转型早期是一种“短缺经济”，当时的宏观调控要针对消费和投资过旺，消费和投资在宏观调控中的地位基本相同，难分主次或先后。1998年以后，中国市场供大于求成为常态，经济总体呈“过剩经济”，消费和投资在宏观调控中的相对地位发生了变化，投资成为调控重点或首选，而消费则变得相对次要这与调控消费见效变慢有关，也与中国进入重化工业高速发展阶段有关。一般认为，在重化工业高速发展阶段，投资是经济增长的第一推动力。有关投资与消费的关系可参见王梦奎。中国中长期发展的重要问题（2006—2020）。北京：中国发展出版社，2005.338—341.。
第二，对投资的宏观调控比以往更有效，但中央与地方利益不协调仍然影响着调控效果。1998年以来，不论是1998—2002年的扩大投资，还是2003年以来的防止投资过热，中国政府对投资宏观调控效果都比以往更好，实现了国民经济稳定增长，但调控中依然存在中央与地方不协调的现象，只是不协调的形式与以往有区别。以2003年以来对投资过热的宏观调控为例：出于本地区经济利益和政治利益的考虑，地方政府往往具有强烈的投资冲动，除了扩大公共领域财政投资外，还热衷于推动非公共领域投资。对非公共领域投资，与转型早期不同，地方政府不再热衷于通过财政投资上项目而是通过税收减免和土地政策等一系列优惠措施吸引民间和外国资本，从而引发企业投资冲动，导致投资过热进而对宏观经济稳定产生巨大冲击郭庆旺，贾俊雪。地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定。管理世界，2006（5）。。在强烈的引资动机下，许多地方出现了违规行为，助长了投资过热和宏观经济的不稳定。为保持宏观经济运行稳定，中央政府必须遏制投资过热，采取的宏观调控手段之一就是行政手段——加强对地方违规行为的查处力度。在遏制投资过热时，中央政府宏观调控面临两难困境：行政查处力度过大，则可能导致投资迅速下滑，出现经济“硬着陆”；行政查处力度过小，则违规行为可能又会重现。这种两难困境其实是中央与地方利益难以协调的真实反映。
第三，中央财力增强是宏观调控有效的物质基础。20世纪90年代分税制改革后，中央财力逐渐增强分税制改革后中央财力增强不仅体现在中央财政收入绝对值增加，还体现在中央与地方财力对比上。，但在1998年开始的反经济周期运行中，中央政府仍需通过大量发行国债来扩大投资，大规模发行国债持续了4年。2002年以后，随着经济运行进入上升期和中央财政收入大幅度增加，中央政府逐步减少了国债发行，中央财政支出转向支持农村发展和解决民生问题，以防止投资过热，保持经济持续增长。
②在储蓄转化为投资的政府行为方面。1998年以来，金融体制改革取得重大成效，如国有银行商业化、政策性银行成立、人民银行管理体制改革、资本市场融资功能增强等，大大减少了地方政府对储蓄转化为投资的直接干预，也使中央政府行为更符合市场经济要求。不过，各级地方政府却可以通过土地、税收、环保等方面的优惠间接影响企业融资行为和商业银行信贷行为，从而影响储蓄向投资的转化。1998年以来，这种间接的干预方式成为各级地方政府影响储蓄转化为投资的主要方式。对中央政府而言，除了直接通过人民银行调节储蓄向投资转化外，还通过国家开发银行等政策性银行进行直接干预，这与新兴工业化国家或政府主导型国家的做法相似。
③在改善投资环境方面。首先，地方政府成为改善投资环境的主力军。近几年来，各地方政府热衷于招商引资。在招商引资热中，虽然出现了一些违规行为，但从总体上看，各地投资的软环境和硬环境普遍得到改善。其次，多数地区仍处于以提供土地、税收等优惠条件为主要内容的阶段，而不是处于改善综合投资环境阶段。再次，各地相互竞争，各自为战，缺乏全局规划。在吸引某些跨国大企业投资的竞争过程中，一些地区陷入恶性竞争，出现“外资获益而国家整体利益受损”现象。最后，政府对企业投资微观干预方式发生重大转变，不再直接干预企业投资活动，而是通过环境保护、土地利用、发展规划等手段对不同所有制企业投资行为进行微观规制。对政府规制企业投资行为效果，一些学者持批评态度。参见江飞涛，陈伟刚，黄健柏，焦国华。投资规制政策的缺陷与不良效应——基于中国钢铁工业的考察。中国工业经济，2007（6）。这与市场经济国家的做法相似。
④在公共管理者行为内部关系上，投资宏观调控、改善投资环境和储蓄转化为投资的政府行为之间的关系不协调。这种不协调突出表现为：中央的宏观调控（改善全国投资环境）与地方政府“招商引资、提供土地和税收优惠政策”（改善本地投资环境、间接干预储蓄转化为投资）之间存在明显冲突（如上面投资宏观调控所描述的）。
