按不同的标准或不同的视角，政府职能可以有不同的定义和不同的分类，国内理论界对此众说纷纭。
按照马克思主义经典作家的观点，政府不仅具有执行公共事务管理的职能，还具有执行统治阶级意志和利益要求的特殊职能。只有以公共职能为基础，并通过公共职能活动，政府的特殊职能才能体现出来。在《资本论》中，马克思谈到，政府的活动“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”马克思。资本论。马克思恩格斯全集（第25卷）。北京：人民出版社，1979.432.。在《反杜林论》中，恩格斯进一步谈到，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能继续下去”恩格斯。反杜林论。马克思恩格斯全集（第3卷）。北京：人民出版社，1972.219.。
有些学者把政府职能分为政治职能、经济职能和社会职能，认为政府的政治职能是国家阶级统治的构成部分，其核心是巩固国家政权；经济职能是广义的政府社会职能的一部分，指政府在社会经济生活中依法履行的职责及其所发挥的功能；社会职能即狭义的除经济职能以外的社会职能，它主要包括文化教育、社会服务和保障职能金太军。政府职能梳理与重构。广州：广东人民出版社，2002.13—15.。也就是说，这种观点认为，政府公共事务管理职能是指政府经济职能和社会职能，特殊职能是政治职能。
一些学者认为，政府经济职能是指政府在经济运行中的职责和功能（或作用），政府经济职能是由社会对政府在经济运行中的职责和功能的需求与政府经济职能的供给（政府能力）所共同决定的；社会对政府经济职能的需求和政府经济职能的供给是由社会生产力、经济制度、政治制度、社会主流意识四个方面的基本因素所决定的；政府经济职能的基本的长期的演变趋势是由社会生产力的发展所决定的，但经济制度、政治制度和社会主流意识的相对独立性也带来了政府经济职能的演变的复杂性曾国安，满一兴。关于政府经济职能演变趋势的理论分析。湖北经济学院学报，2004（5）。。
黄范章认为，社会主义市场经济下的政府应该是一个履行公共服务的“公共服务型政府”，然而我国政府长期以来不仅履行公共服务职能，同时履行庞大的国有资产（特别是经营性国有资产）所有者和经营者的职能，这是政府体制改革的重点和难点所在黄范章。政企分开：社会主义市场经济体制下的政府体制改革。经济学动态，2006（10）。。对于“公共服务型政府”，黄范章则认为，政府作为一国的政治实体，除了履行国防、外交、公安、公共卫生、义务教育等政治性和社会性的公共服务职能外，也具有经济性公共服务职能，主要是提供公共产品和公共服务(如基础设施)；维护市场秩序，确保公平竞争；实施宏观调节(由中央政府而不是由地方政府承担)；支持社会保障，提供一般福利设施，这一切就是为了营造一个稳定、公平、有序、有效的投资环境和经营环境。
吴敬琏认为，目前多数人把市场经济中的政府作用归纳为在“市场失灵”的场合干预资源配置、保持宏观经济稳定以避免市场经济活动的过度波动、进行资源再配置和收入分配以避免公共物品的匮乏和收入两极分化。他还认为，在发展中国家，政府首先要发挥促进市场发育的作用，这一方面表现在政府要致力于规范化的市场秩序、法律制度的建设和现代化的教育，另一方面还表现为政府对自身行为的约束。他认为，在经济体制和社会的转型时期，政府的正面作用恰恰需要加强而不是削弱，政府的正面作用是消除对改革的阻碍和反抗、建立新体制的各种基础设施、增强市场与弥补失灵（对政府解决市场制度不完善导致经济协调缺失，国际上存在“市场亲和论”、“国家推动发展论”和“市场增进论”这三种观点，“市场增进论”对一个早期市场经济国家具有更大的适用性）。同时他也认为，转型时期的政府必须保持相当大的权力，但是政府行为会出现失灵，有必要推进政府职能转变吴敬琏。当代中国经济改革。上海：上海远东出版社，2004.399—403.。
中共“十六大”报告明确提出政府职能是“调节经济、市场监管、社会管理、公共服务”，进一步地，中共十六届三中全会的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”、“把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。执政党的新提法反映出当前国内理论界对政府职能的主流观点。
一般说来，在讨论政府与市场关系时，西方国家的经济学才涉及政府职能，它不讨论政府是否具有马克思主义经典作家所说的“特殊职能和公共管理职能”，它往往把政府职能等同于政府作用。在西方国家中，不同流派对政府作用的认识差异较大，这里不作一一解说陈岱孙认为，经济学首先在英国诞生后，西方国家的经济学理论不断发展，派系纷繁，论战激烈，但实质上可以归结为国家干预主义和经济自由主义两大对立思潮的斗争，可以说，经济学永恒的主题是政府与市场的关系。参见范家骧，高天虹。西方经济学。北京：中国经济出版社，1992.序言。，只介绍公共经济学和世界银行的观点。
关于政府作用的理论，“二战”后，随着政府经济活动的扩展（从财政收支活动扩大到直接介入生产领域并形成一定规模的公共部门生产）和宏观经济学与福利经济学的发展，在西方发达国家（主要在美国和英国）出现了一门新兴学科——公共经济学（或称公共部门经济学）。公共经济学以政府经济行为的效率与公平为研究对象，重点研究公共部门的最优组织方式，预测公共部门活动的全部结果，评价各种经济政策［美］阿兰·奥尔巴克，马丁·费尔德斯坦。公共经济学手册（第1卷）。匡小平，黄毅译。北京：经济科学出版社，2005.译者序。。公共经济学研究政府的经济影响，试图解释政府为什么会出现如此行为，其行为如何影响私人企业与家庭的行为，以及这些行为会产生何种福利［美］阿兰·奥尔巴克，马丁·费尔德斯坦。公共经济学手册（第1卷）。匡小平，黄毅译。北京：经济科学出版社，2005.编者导言。。在西方研究公共部门经济的学者中，约瑟夫·E。斯蒂格利茨对政府作用的理解最有代表性，他认为，“在混合经济中，如美国，私人企业和政府都从事经济活动，但私人部门在提供有效结果、满足特定基本社会需要的能力上有很大的局限性，矫正这些失灵的努力导致政府在市场经济中的作用扩大，而且政府未必能解决私人部门失灵问题”［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨。公共部门经济学（第三版）。郭庆旺，杨志勇等译。北京：中国人民大学出版社，2005.18.。
在提高政府有效性和公共资源使用效率上，世界银行则认为必须使政府作用与其能力相适应：对能力低的国家，政府注意力首先集中于基本功能上，即提供纯粹的公共物品（如国防、法律与秩序、财产权、宏观经济管理、公共医疗卫生等）和促进社会公平（如实施保护穷人的反贫困计划、消除疾病等）；对中等能力的政府，政府除了提供基本的服务外，可以在解决外部效应（如基础教育、环境保护）、规范垄断企业（如公用事业法规、反垄断政策）、提供社会保险（如再分配养老金、家庭津贴和失业保险）等方面进行干预，中等能力的政府可以与市场和市民社会形成合作关系以保证这些公共物品得以提供；有较强能力的政府可以发挥更积极的职能，通过协调私人活动（如促进市场发展、集中各种举措）和进行资产再分配来解决如何绕过市场的问题世界银行。1997年世界银行发展报告。北京：中国财政经济科学出版社，1997.26—28.。
在西方国家，从20世纪70年代开始，公共管理学也逐渐兴起。国外众多的公共管理学者对公共管理作出了不同的定义。在经济学理论基础上，在综合了公共管理学者们的不同定义后，我国学者庄序莹概括出一个基本定义：公共管理是以政府为核心的公共部门为了实现社会公众利益，提升公共部门绩效和公共品质量以应对不断高涨的公众需求和期望，而加强治理结构的一系列决策的制定、执行、监督、控制、评价、协调和沟通等活动，它注重结果及管理者的个人责任庄序莹。公共管理学。上海：复旦大学出版社，2006.8.。
根据上述观点，笔者认为，政府职能是反映某一时期政府作用范围、方式和程度的职责和功能。政府职能可分为公共管理职能和马克思所讲的特殊职能。在市场经济中，政府特殊职能只有通过公共管理职能才能体现出来在本书，政府特殊职能与公共管理职能的这种关系被忽略了。事实上，在政治制度不同的国家，政府特殊职能不同，换言之，政治制度决定了政府特殊职能。笔者认为，在现代市场经济条件下，不同政治制度的国家一起走市场经济道路，在这种情况下，政府公共管理职能基本上是相同的，它们之间的差别在于政府如何通过公共管理职能体现政治制度所决定的特殊职能，即它们的差别在于政府公共管理职能与特殊职能的关系。由于本书从政府公共管理者视角思考政府行为，因此忽略了这种差别。。在市场经济条件下，政府公共管理职能可高度概括为“调节经济、市场监管、社会管理、公共服务”。在经济领域，政府公共管理职能可概括为“调节经济、市场监管、公共服务”。政府履行公共管理职能的最终目的是“为市场主体服务和创造良好发展环境”。如无特别说明，下文所出现的政府公共管理职能都是经济领域中的政府公共管理职能。
理论和现实告诉我们，在不同国家（发展中国家和发达国家、不同发展模式的国家、政府能力不同的国家），政府履行的公共管理职能的具体内容有所不同。出现这种现象的根本原因在于由多方面因素导致的各国政府与市场关系的差异。
