政府职能是反映政府作用范围、方式和程度的职责和功能。在西方国家的经济学理论中，政府作用等同于政府职能，政府作用通过政府与市场关系来体现。事实上，在市场经济中，不同的政府与市场关系使政府公共管理职能的具体内容有所区别；计划经济与市场经济的最大区别在于政府与市场关系完全不同，它导致这两种体制的政府职能之间具有根本性的差别。可以说，政府与市场关系决定着市场经济中的政府的作用范围、方式和程度，政府与市场关系决定着政府公共管理职能和政府行为的合理边界。
本节主要讨论市场经济中不同的政府与市场关系，通过政府与市场关系来考察市场经济条件下不同发展阶段、不同发展模式和政府能力不同的国家的政府公共管理职能。
2.2.1政府与市场关系之争
经济学发展史上，政府与市场在社会经济活动中的关系一直是个争论不休的问题，这种争论成为经济理论演变的一条主要线索。围绕政府与市场关系，西方国家的主流经济学大致经历了三个演变过程。
第一阶段，从重商主义的政府干预到亚当·斯密的自由放任。1485年，英国建立了专制主义的都铎王朝，支持专制主义王权的经济政策就是重商主义。重商主义认为，国家财富的增加取决于获得金银的多寡，为了增加金银，政府应采取专制的干预政策，也就是说，重商主义的核心是通过增强政府对国民经济的干预来增加国民财富。18世纪后半叶，经济思潮开始由政府干预转向自由放任的经济自由主义，其标志是亚当·斯密的《国富论》的出版与流行。亚当·斯密认为，自由企业制度和自由市场机制（“看不见的手”）完全能够实现资源的最佳配置和经济发展，政府只需充当一个“守夜人”就足够了。亚当·斯密认为，作为“守夜人”的政府作用有三［英］亚当·斯密。国民财富的性质和原因的研究（下卷）。北京：商务印书馆，1988.252—253.：①保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；②保护社会上的每个人，使其不受其他人侵犯；③建设并维持某些必要的公共事业及公共设施。除了亚当·斯密外，古典时期西方国家主流经济学家还有萨伊和约翰·穆勒等人，他们对政府作用的主张与亚当·斯密的观点差不多。
第二阶段，从斯密的自由放任到凯恩斯的政府干预主义。在２０世纪３０年代的世界经济危机之后，自由主义在理论界的统治地位被政府干预主义所取代。这一时期的政府干预主义主要涉及三个领域胡家勇。一只灵巧的手：论政府转型。北京：社会科学出版社，2002.8—15.：在微观经济领域，福利经济学家们讨论了政府在消除垄断、克服外部性、促进社会公平等方面的作用；在宏观经济领域，政府干预主义的代表是凯恩斯主义，凯恩斯在其著名的《就业利息和货币通论》一书中指出市场机制和自由企业制度的自发作用不能使宏观经济自动保持均衡状态，需要政府干预、扩大有效需求以填补供求缺口，后来，凯恩斯主义者们进一步深化凯恩斯的思想，逐步形成了人们广泛接受的政府宏观干预方式，即政府“相机”运用财政、货币政策；在发展经济领域，早期发展经济学家基于结构主义分析方法指出，发展中国家为了谋求经济发展，必须推行全面的经济规划和广泛的政府干预，彼得·T。鲍尔在总结早期发展经济学家的思想时指出，早期作家们的观点是，“如要实现重大的经济进步，必须进行关键性的大规模变革，以扫除经济增长中的可怕障碍，并发动和维持增长过程，在这方面，政府发挥着必不可少的、全面的作用”［美］杰拉尔德·迈耶，达德利·西尔斯。发展经济学的先驱。谭崇台等译。北京：经济科学出版社，1988.26.。在政府干预主义占统治地位时期，人们对政府作用的期望值比较高，除了亚当·斯密的“守夜人”外，还认为政府要反垄断、实现社会公平、积累发展资本、改造经济结构、提供公共品、维护物价稳定、实现充分就业、维持宏观经济平衡、管制私人企业、开办和经营国有企业等。
第三阶段，从凯恩斯的政府干预主义到新自由主义。20世纪70年代，西方国家发生新的经济危机，出现了经济增长与通货膨胀并存的经济现象，即经济滞胀。此后，以弗里德曼为代表的新货币主义、以拉费为代表的供给学派、以华莱士为代表的合理预期学派、以科斯为代表的产权学派、以布坎南为代表的公共选择学派等新自由主义思想开始占据经济学的统治地位，出现了向自由放任的自由市场制度的“复归”［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨等。政府为什么干预经济：政府在市场经济中的角色。郑秉文译。北京：中国物资出版社，1998.4—5.。尽管上述学派观点分歧很多，但都主张减少政府干预。这一时期西方国家的发展经济学家们更多地强调计划和政府干预的局限性，主张把市场机制作为经济发展的基本工具。
在西方国家的主流经济学演变中，不论是政府干预主义还是新旧自由主义，都不否认市场在经济运行中的基础地位，只是在政府作用大小、范围（政府行为边界）上有分歧。除了上述学派之外，弗莱堡学派(Freiburg School)提出了一套介于纯自由主义与凯恩斯主义之间的混合经济理论吴中南。国家干预与经济自由——兼论弗莱堡学派的理论与政策。社会科学，2004（2）。。弗莱堡学派认为，协调和支配稀缺资源的是经济秩序，经济秩序会受到外界因素的干扰而出现非经济的情况，如市场机制失灵、竞争日益受到限制等，它需要政府监管和维护才能达到一个和谐的状态，但是政府应避免直接干预市场过程，应通过政治和法律制度来限制垄断，保障竞争，实施稳定的宏观调控政策，从而维护经济秩序。在“经济秩序”理论基础上，弗莱堡学派形成了“社会市场经济”理论。这种理论认为，社会市场经济是以市场经济规律的运行为主体，以社会补充和社会保障为特征的经济制度，它不是放任不管的自由主义的市场经济，而是政府加以指导的市场经济，不过这种制度的先决条件还是自由与竞争。在经济自由方面，该理论强调市场经济中要有自由的定价制度、稳定的物价水平，要使经济主体充分地享有契约自由和对外贸易自由；在政府干预方面，“社会市场经济”理论认为，政府的经济干预是有限的，主要是保护私有产权和个人自由、反对市场垄断以确保市场竞争秩序、稳定物价、调节贫富收入差距、建立社会保障制度、维护市场所需信息的渠道畅通、经营一些社会性和基础性的事业，政府干预的目的就是要为市场经济发展创造良好的条件。弗莱堡学派的政策主张被“二战”后的联邦德国政府所采纳，为20世纪五六十年代的联邦德国经济高速增长作出了重要贡献。
当前，西方主流经济学家普遍认为，政府作用是有限的，市场应发挥基础性作用。也有不少经济学家还认识到，政府干预太多固然危害不小，但政府羸弱的后果更严重。他们认识到，如果没有一个有效的政府，不仅经济发展会受阻碍，人们的福利会遭到损害，市场和民主也都无法正常运作Merilee S。 Grindle。The Good Government Imperative： Human Resources，Organizations，and Institutions。 In Merilee S。 Grindle，ed。Getting Good Government： Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries Cambridge。MA： Harvard University Press，1997.pp。3－28；王绍光。有效政府与民主。胡鞍钢，王绍光，周建明。第二次转型：国家制度建设。北京：清华大学出版社，2003.313—340.。于是，20世纪90年代中后期以来，人们的关注点从政府干预范围的大小转移到政府干预的质量上来，人们越来越喜欢用“有限政府”与“有效政府”来形容政府的作用。与“有效政府”相关的“政府治理”问题也开始为人们所关注，世界银行的研究人员对度量政府治理水平进行了一些开创性的尝试，还推出了衡量治理水平的方法王绍光。中国政府治理水平的国际比较。吴敬琏。比较（9）。北京：中信出版社，2003.134—135.。
就政府与市场关系，西方国家经济学界主流思想发生了几次演变。这不仅反映出人们对市场经济中政府公共管理职能认识的变化，也反映出在不同发展阶段上西方国家的政府公共管理职能的具体内容也存在不同。
2.2.2不同发展模式中的政府公共管理职能
在国内外许多文献中，经济模式被视为经济发展道路。从本质上看，经济模式就是指在一定时期内和一定条件下，以经济增长为前提和基础的经济发展的基本特点，它反映了一国在一定时期内的经济发展状况邱询旻。美国、德国、日本经济模式：比较研究与择优借鉴。财经问题研究，2003（3）。。经济模式的中心内容就是分析人均GDP 的发展趋势和GNP 内部的各种组成部分的发展趋势之间的关系及其收入分配关系，但是经济模式也注重研究政府与企业及市场的关系。根据不同的标准，经济模式有不同的分类：按经济制度可分为资本主义经济模式和社会主义经济模式；按地理位置可分为斯堪的纳维亚模式和亚洲模式；按制度差别可分为银行体制和信用体制、个人主义和共产主义、劳动市场调节的联合方式和非联合方式等；按经济发展水平可分为发达国家市场经济模式、发展中国家(地区)市场经济模式和转轨国家的市场经济模式；按政府与市场的关系可分为市场主导模式、政府引导模式和政府主导模式，具体有美国的“自由市场经济”模式、德国的“社会市场经济”模式、以日本为代表的“政府主导市场经济”模式。由于东亚发展模式（包含了日本、东亚新兴工业化国家）对中国有特殊的借鉴意义，本书将讨论美国、德国和东亚模式中的政府公共管理职能。
2.2.2.1美国“自由市场经济”模式的政府公共管理职能
美国的“自由市场经济”模式与英国的经济模式相似，被称为“盎格鲁—萨克逊”模式或“自由资本主义”模式。它是由其国情决定，随着政府对经济各阶段的政策调整而形成和发展起来的。20世纪中叶以来的实践证明，美国模式在解决发展活力和发展效率上显示出绝对的优势彭森。中国经济体制改革的国际比较与借鉴。北京：人民出版社，2007.115—123.。自由企业制度和发达的、开放度高的市场体系是这一模式的基本特点。英国著名经济学家戴维·柯茨认为，美国模式中“积累的决策权主要在私人公司，它们可以自由地最大限度地追求短期利润目标，通过金融市场获得资本；劳动者只能享有有限的和法律明文规定的劳动所得和社会权利；人们对社会政治和道德的总体认识是个人主义和自由主义”［英］戴维·柯茨。资本主义的模式。耿修林译。南京：江苏人民出版社，2001.。它的另一个基本特点就是政府通常不主动地去干预经济决策，而是主要通过法律来调节市场参数和间接引导企业活动。政府干预主要涉及反垄断、调控宏观经济、建立社会保障体系等有限的范围。对政府干预经济的政策，除了众所周知的财政和货币政策外，美国政府也曾经成功实施过产业政策［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨。国家作用的重新定义。［日］青木昌彦，奥野正宽，冈崎哲二。市场的作用国家的作用。林家彬译。北京：中国发展出版社，2002.47.，美国西部开发中的企业和政府协调、第二次世界大战后半个世纪的防卫政策实际上都是强有力且有效的产业政策。美国的自由市场经济模式不是一成不变的：从建国到20世纪30年代经济危机前，美国政府长期奉行亚当·斯密的“看不见的手”学说，对经济干预极少；罗斯福新政后，政府对经济干预的范围和力度扩大到前所未有的程度，形成了当前美国经济模式的上述两大基本特点；20世纪70年代的滞胀危机后，里根总统奉行供给学派和货币主义主张，实行减税、放松管制、紧缩通货和削减开支等政策以减少政府干预，使美国经济从1983年后开始复苏并持续六年稳定增长；20世纪80年代末和90年代初，美国经济重新陷入萧条，使老布什政府丧失了政权，随后上台的克林顿政府重新加强并改善政府干预力度和方式，促使美国经济持续强劲增长，这一时期被人们称为美国“新经济”时期。
对于克林顿政府在促进经济增长中的作用，乔纳森·奥萨格、彼得·奥萨格、劳拉·泰森等美国经济学家认为“无论有关90年代美国经济繁荣的根本原因的讨论结果如何，克林顿执政时期的经济政策很明显在这场经济繁荣的背后发挥着作用”［美］杰弗里·法兰克尔，彼得·奥萨格。美国90年代的经济政策（中文版）。徐卫宇译。北京：中信出版社，2004.789.。尽管克林顿政府没有改变美国经济模式的基本特点，但其对经济的干预不同于以往，而有其鲜明的特色：在干预的方式上，克林顿政府注重在全球化中国家战略利益基础上的政策协调，实施了以产业技术政策为核心、以有效平衡垄断与竞争的产业组织政策和军工业结构调整政策为辅的隐蔽的产业政策陆昂。20世纪90年代以来美国和日本产业政策调整评析。世界经济导刊（人大书报资料中心），2004（3）。，同时外贸政策、财政政策、货币政策和军事防卫政策相互配合的一系列政策。在政策协调方面，一个突出的事实就是，为了协调政策，克林顿政府创立了一个全新的机构——国家经济委员会来制定和协调国内外重大经济政策，并使国家经济委员会成为国内与国际政策产生互动、经济与国家安全产生互动的核心机构［美］杰弗里·法兰克尔，彼得·奥萨格。美国90年代的经济政策（中文版）。徐卫宇译。北京：中信出版社，2004.789—790，796.。在体现国
说明：在图中，实线表示政府直接影响，虚线表示间接影响；政府调整产业结构的运作途径是从政府出发向右和向下的线路汇集到虚框，然后到右下方的产业结构；虚框与产业结构间的双线头表示：经过产业政策和相关政策的相互配合，促使美国高新技术产业快速发展，比重不断上升，从而实现了产业结构的调整。
家战略利益方面，突出的一个事实就是对反垄断的不同态度，即克林顿政府为了美国利益支持麦道公司与波音公司合并以对抗欧洲的空中客车公司，但其司法部却指控微软公司涉嫌垄断，这一不同态度的背后是美国的信息产业在全球处于垄断地位而民用飞机制造业不是。
在干预的范围和力度上，克林顿政府总结了“二战”后凯恩斯主义和里根经济学的优点与缺点，采纳了二者的优点。“它不仅力图保留80年代共和党遗留下的某种亲市场的政策取向，而且把这一取向与关心人类环境、更加积极的收入分配等民主党的传统价值观结合在一起。”［美］杰弗里·法兰克尔，彼得·奥萨格。美国90年代的经济政策（中文版）。徐卫宇译。北京：中信出版社，2004.引言。不论是与冷战时期历届政府相比，还是与其前后的老布什和小布什政府相比，克林顿政府的一个明显区别是更关注民生，比其他政府更注重科技、教育、卫生保健和社会保障等与人力资源开发有关的领域。
由于20世纪90年代克林顿政府杰出的表现和美国“新经济”的繁荣，美国的“自由市场经济”模式再次成为其他国家学习的榜样。
从美国政府与市场关系上看，可以总结出政府公共管理职能的几个特点：①在不同发展阶段，政府履行的公共管理职能的具体内容并非一成不变，在总体保留本国传统特色（自由与竞争）的前提下，有效的政府（如20世纪的罗斯福、里根和克林顿政府）总是根据形势需要适时适度调整政府作用的范围、程度和方式；②政府履行公共管理职能建立在本国自身能力的基础之上，这一点在克林顿政府体现得尤其明显；③虽然不同时期的政府与市场关系有所调整，但美国政府体制（如中央与地方关系、政府决策执行机制美国立法权、司法权、行政权相互独立。在行政权力上，其决策执行机制可简单描述为：执政党对国家事务作出决策，而政府官僚执行这些决策，执政党更换一般都意味着国家重大政策的变更。）基本上保持不变。
2.2.2.2德国“社会市场经济”模式的政府公共管理职能
德国模式也被称为“莱茵模式”或“欧洲福利资本主义”模式，是欧洲大陆发达国家的典型。19世纪末，德国成立后，第一任首相俾斯麦就颁布实施了世界上第一部有关社会保障的法规，此后一百多年的德国政府一直保持着重视社会保障或社会福利的传统，因而有了“欧洲福利资本主义”的称呼。德国成立时期，政府曾经长期实行李斯特所倡导的扶持幼稚产业、保护国内市场等政策，纳粹统治时期的政府还统制了全国主要经济部门，因此，与长期实行“自由市场经济”的美英相比，除了较高的社会福利政策以外，德国具有更多的政府干预经济的传统。“二战”后，联邦德国政府长期致力于建设“社会市场经济”。德国模式中政府作用的特点已经在前面“社会市场经济”理论中提及，这里不再重复。
冷战结束后，民主德国并入联邦德国，德国重新实现统一，但统一后的德国经济发展相对缓慢。其原因众多，经济方面主要涉及德国的银企关系、企业用工、政府为了实现高社会福利而实行的高税率政策、政府重建东部的巨额财政开支等，因此，冷战结束后的几届德国政府在财政支出和税制改革、社会保障改革和劳工市场、放松规制、加强经济政策的国际协调、重组企业集团、强调环保政策和发展环保产业等方面作了努力彭森。中国经济体制改革的国际比较与借鉴。北京：人民出版社，2007.135—137.。不过，在笔者看来，冷战后德国经济发展缓慢的首要原因在于德国模式的高福利削弱了德国本土企业或产业的国际竞争力，不仅使本土传统优势产业的国际市场份额受到新兴工业国家的强有力挑战，也使本土新兴产业发展受到严重制约。如何使过高的社会福利调整到一个合理的水平，这已经成为德国经济和社会发展的重点问题和难点问题。
从政府与市场关系来看，德国政府的作用应进一步减少，同时提高政府作用的有效性。即政府公共管理职能应有所压缩，同时提高政府履行公共管理职能的能力。但从近几年的实际情况来看，德国政府调整政府与市场关系遇到强大阻力，政府公共管理职能调整步履维艰。
2.2.2.3东亚模式的政府公共管理职能
从20世纪90年代以来，对东亚模式中政府与市场的关系，经济学界争议很大，可大致分为“市场亲和论”、“国家推动论”和“市场增进论”三种观点。吴敬琏曾经指出，“市场亲和论”主张政府作用应限于维持宏观稳定及弥补新古典经济学所定义的市场失灵；“国家推动论”主张在经济发展和社会转型中，政府应当用自己的行政干预代替市场起作用；“市场增进论”则认为政府应当积极地参与发展，但它的主要参与方式应当是支持民间部门包括企业组织、金融中介、农业组合等的发展和与它们协同工作吴敬琏。当代中国经济改革。上海：上海远东出版社，2004.402.。由于各派对东亚模式的政府与市场关系认识差别较大，因此有必要先介绍东亚模式的由来和对该模式的不同观点，然后再谈东亚模式的政府公共管理职能。
1.东亚模式的政府与市场关系之争
20世纪90年代初，世界银行对20世纪60年代后经济长期持续快速增长、收入不平等减少的东亚8个经济实体（日本、中国香港、韩国、新加坡、中国台湾、印度尼西亚、马来西亚和泰国20世纪90年代后期，有一些研究者也把中国大陆纳入了东亚模式进行研究。）进行了考察，认为这些国家虽然有各自的特点，但确实有一些共同点，使它们不同于其他发展中经济实体，是一个经济发展的奇迹。世界银行认为，除了地理、历史和文化外，东亚经济高速增长主要是由于资金和人力资源的高度积累，同时能比其他国家和地区更好地配置物质和人力资源，将它们用于高产出的投资领域和掌握先进技术。虽然这8个经济体各自采取了不同的政策，从放任经济自由发展到对经济进行高度干预，但它们的共同之处在于实施了一系列有利于市场经济发展的政策，从而促进高积累和更加合理的配置世界银行工作人员。东亚奇迹：经济增长与公共政策。北京：中国财政经济出版社，1995.前言。。从此，理论界开始对东亚奇迹、东亚模式和东亚国家政府与市场关系展开争论，至今仍未完全停止。在这里，本书主要考察“市场亲和论”和“市场增进论”关于东亚各国政府与市场关系的观点。
（1）“市场亲和论”的观点。
东亚金融危机爆发前，对东亚各国政府的作用，国际上有新古典学派、新古典主义的修正学派和亲市场派三种不同的观点世界银行工作人员。东亚奇迹：经济增长与公共政策。北京：中国财政经济出版社，1995.58—61.，对东亚经济基本上持赞赏的态度。在解释东亚成功时，新古典学派认为，在东亚的经济生活中，尽管市场存在不完善及缺陷，但市场处于主导地位而政府仅起次要的作用，政府所做的主要是为企业家开展业务提供一个适当环境。新古典主义的修正学派却认为，东亚的发展并不完全与新古典主义的理论框架吻合，东亚各国政府在经济生活中的作用要比新古典学派认为的大得多，政府在许多重要领域进行干预，发挥了引导市场发展的作用。亲市场派的观点介于新古典学派和修正学派之间，认为东亚高速增长与有效但谨慎地减少政府干预分不开，政府不仅应减少在那些市场机制行之有效的部门的干预（如生产部门），而且应增加在市场机制无法发挥作用的部门中的职能，即政府应保证对人力资源的充足投资、鼓励私人投资并为企业提供竞争的环境、开放对外贸易和实行稳定的宏观经济管理，超出了这些领域的政府干预通常弊大于利。亲市场派认为，许多东亚经济的成功来源于政府在不同领域有效政策的相互加强，并没有哪个单一的政策可以保证最终的成功，但在相当稳定的时期内，这四个领域的强有力和有效的政策是成功的关键。世界银行《东亚奇迹：经济增长与公共政策》一书认同上述亲市场派观点，该书作者还进一步把东亚经济政策分为基本政策和选择性政策：前者包括鼓励宏观经济稳定、大幅度投资于人力资源、稳定可靠的金融体系、减少价格扭曲、对外来技术开放、实施农业发展政策；后者包括轻度金融抑制（保持正值、较低的利率）、指令性信贷、有选择的产业扶持、促进非传统出口产品的贸易政策世界银行工作人员。东亚奇迹：经济增长与公共政策。北京：中国财政经济出版社，1995.62—63.。该书作者还指出，每个东亚经济体都在不同时期为满足经济增长需要采用了不同政策，发挥了不同的作用，如高速积累、有效分配资源、提高生产率等，但一些经济实体，特别是日本、韩国和中国台湾，还采取了有选择的干预手段，促进了经济增长。选择性政策要成功，须具备三个前提条件：“对在市场作用下出现的问题采取措施”、“在关键性政策领域具有良好的基础”、“政府有能力建立和监督与政府干预有关的经济实绩标准——促进经济竞争”。该书作者还总结出了东亚经济的经验：根据变化的环境试行和采取政策是经济成功的至关重要的因素。对政策制定者来说，使用与现行机构相容的政策，避免超越经济机构的能力的政策，与此同时，改进机构，以使选择政策的范围更为广泛世界银行工作人员。东亚奇迹：经济增长与公共政策。北京：中国财政经济出版社，1995.250.。
1997年东南亚金融危机爆发后，人们对东亚经济的讨论更加激烈。在对东亚经济和政府作用持批评态度的经济学家中，最著名的是保罗·克鲁格曼 (Paul Krugman)，他曾因危机爆发前就预测东亚经济不可持续高速增长而闻名，他认为亚洲经济增长“主要来自于汗水而不是灵感，来自于更努力工作而不是更聪明地工作”Paul Krugman。What Ever Happened to the Asian Miarlce？Fortune，1997（8）：p。27.，他进一步指出“如果亚洲体系真的存在值得提倡者们夸奖的东西，那就是亚洲政府提升特定产业和技术的方法，这应该可以解释亚洲经济效率为何得以急速提升。但是，如果你认为效率主要来自于汗水——效率并非急速提升，那么亚洲产业政策的成果就要大打折扣了。汗水理论的另外一个不受欢迎的含义是，亚洲经济增长的步伐可能放缓。通过提高劳动参与度，向每个劳动力提供基础教育，将投资占GDP的比重提升三倍，你可以获得很大的经济增长，但这只是一次性的、不可重复的增长而已。亚洲（最近）的麻烦的最大启示在于经济方面和政府方面。当亚洲经济进展顺利时，你可以认为这些经济体的规划者知道自己在做什么。现在真相大白了，他们其实不知道自己在做什么”。
1997年泰国金融危机引发的这场波及东亚各国的经济危机历时三年，1999年后东亚多数经济实体开始从衰退中复苏。危机过后，人们对东亚经济危机的根源和治理有了更全面的认识。许多经济学家认为东亚危机与金融部门的脆弱性有关。世界银行的研究报告就认为，“东亚国家（地区）在培育制造业部门，并使之能够在国际竞争方面表现非常出色，它们在金融部门的发展中却非常不成功，因此金融的脆弱性即使在奇迹的年代中也存在，这种脆弱性成为1997—1998年间危机的重要因素。在泰国，银行危机发生在金融危机之前，而在韩国，巨额的境外负债引来了源自泰国和印度尼西亚的脆弱性的传染。这个危机不是源于制造业部门的失误。一旦金融部门弱小的状况得以解决，东亚经济将重获持续的高速增长，有了强大的金融市场和机构，增长将不易受外部冲击的影响。为了加强金融和资本市场，实行适当的货币制度和有力的金融管制非常重要”［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨。东亚奇迹的反思。王玉清等译。北京：中国人民大学出版社，2003.64.。对金融脆弱性的产生，许多人认为主要源于政府、金融界和商业界之间的紧密关系（或称裙带资本主义）。世界银行认为，虽然90年代东亚经济体逐步放弃了产业政策，但是政府、金融界和商业界之间的紧密关系导致银行不良资产的积累和公司股权的集中，从而延缓了金融市场的发展，妨碍了良好的公司法人治理结构的形成，也阻碍了法制的建设［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨。东亚奇迹的反思。王玉清等译。北京：中国人民大学出版社，2003.24.。不过，虽然多数人赞同政府、金融界和商业界之间的紧密关系导致了金融部门的脆弱性，但经济学家们对产业政策的作用有重大分歧，不少人对产业政策持否定态度，而有一部分人持肯定态度，例如，斯蒂格利茨就指出，我们不能忘记这样一种对比，如果东亚不执行产业政策，它们会做得更好吗？［美］约瑟夫·E。斯蒂格利茨。东亚奇迹的反思。王玉清等译。北京：中国人民大学出版社，2003.358—360.东亚金融脆弱性的产生，还与更大程度的开放和国际一体化带来的金融风险有关，为了管理这些风险，东亚经济体需要在国内、本地区和国际这三个层次采取行动Stiglitz，Joseph E。Conclusions。Economic Notes，2000.pp。145－151.，全球化要求各国国内政策与地区层面的政策、与国际层面的政策实现协调。
（2）“市场增进论”的观点。
对东亚经济体中政府与市场的关系，“市场增进论”阐述的内容有：对政府类型的界定、政府作用与工业发展的关系、政府在扩张市场机能方面的作用。
“市场增进论”的代表人物青木昌彦根据三权分立的程度和构成政府与各部委管辖范围分割细化的程度、相互之间是否独立这两个判断基准，把政府的形态分为以下三种类型［日］青木昌彦，奥野正宽。经济体制的比较制度分析（修订版）。魏加宁等译。北京：中国发展出版社，2005.194—196.：
第一，权威主义型政府，三权以及政府的各部委均为“最高权力”所支配的高度集权型政府形态，民间企业通过直接向最高权力行使影响力来实现自己的利益。例如，20世纪七八十年代的中国、韩国、新加坡等几个东亚国家。
第二，关系依存型政府，三权分立程度低，特别是立法与行政高度统一而司法过程的有效性低。政府各部委之间的管辖范围区分严密，各部委与所管辖范围内的民间企事业团体间形成了长期的关系，这种互相监督和制衡关系排除了政治上的独裁统治。这是日本的政府形态。
第三，规则依存型政府，三权分立程度高，各部委具有中央集权型的组织形式。三权分立的结果使立法当局立法留下的操作空间小，司法的独立性也较高。各部委之间的管辖范围区分并不严密，部委之间竞争比较激烈。因此，民间对于政府具有相对较大的谈判力。由于立法比行政发挥的作用大，民间很重视在立法当局的政治活动。这是美国的政府形态。
青木昌彦认为，这三种类型的政府形态各有长短。规则依存型政府事后变更规则的可能性低，从而较少阻碍企业的事前投资活动，但也有在需要变更规则时却被事前规则所束缚的危险。权威主义型政府，在诸如培育特定产业等需要把国家资源集中用于某种目的时，可以运用自身强有力的主导权较容易地实现这种宏观调节，但部分政治势力独裁和政治腐败的可能性大。关系依存型政府具有可以利用基于政企间长期关系的变更规则的余地灵活处理事后发生问题的优点，还可以把只有长期的当事者才能观测到的信息用于决策，但是由于集团或山头的形成，存在小部分有关人员相互勾结、阻碍后来者加入和损害消费者利益的可能。另外，他还认为政府的制度结构（三权分立程度、政府与企业之间是否存在长期关系等）是否对资源配置产生有利的影响，取决于经济所处的历史环境以及是否存在作为补充的民间经济组织。
对东亚各国的政府作用与工业发展之间的关系，青木昌彦认为，工业发展和相应的制度演进有三个阶段［日］青木昌彦。飞雁式制度变迁。吴敬琏。比较（1）。北京：中信出版社，2002.36.：
第一阶段，在政府的中介作用下，资源和剩余从农业部门转移出，用于工业发展，政府有选择性地支持或援助特定的工业集团（工业家）。铁板一块的政府和工业精英共谋，以牺牲农业部门为代价，这一结构的国家称为“发展型国家”。这一国家的效率，取决于政府能否进行可靠的基于绩效的补贴。在工业部门中，会出现一个集权的组织结构——类似于政府的结构。
第二阶段，随着工业发展的顺利进行，一部分成果以补贴的形式转移到生产率低下和处境不利的部门，以便实现社会稳定。此时的国家可以被描述成以政府为中介的某种经济多元化。在工业部门，包括工人在内的内部人控制会出现。此时，工业公司的效率将取决于在绩效不佳时是否有可靠的机制从外部对内部人管理进行干预。
第三阶段，随着后来者在工业能力上的赶超，对生产率低下部门进行跨行业补贴的工业基础得到了削弱，以政府为中介的多元化最终变得无法持续下去。对效率低下的部门实施分阶段关停势在必行。这种结构变化所导致的冲突，会在政治体制内的多元竞争中得到表现。
他还认为，最近在中国，对乡村发展的重视，以及将私人企业家纳入统治层，可能就是从第一阶段向第二阶段过渡的一种表现，中国可能正变得更像一个协调多元利益的机器，虽然它与西欧的自由民主模式相去甚远。在朴正熙时代，韩国处于第一阶段，此后，韩国政治体制逐步向第二阶段过渡，但公司组织结构并没有改变，从而缺乏有效的治理，这是导致1997年大规模金融危机的主要原因。20世纪60年代后，日本出现了一种得到巧妙控制的多元体制，即“官僚—多元主义”或“部门分隔式多元主义”，这一制度一方面保护效率低下的部门，一方面支持高效率部门，于是日本陷入了一种“官僚—多元主义的困境”，日本在向第三阶段的过渡中可能具有惰性，更为渐进。
除了政府类型、政府作用与工业发展的关系外，“市场增进论”还阐述了政府在扩张市场机能方面的作用。“市场增进论”不认为政府和市场的关系只是相互替代的关系，即市场失灵应该由政府来弥补，而是认为，依国家的形态和扮演角色的不同，政府既可能抑制或代替市场的功能，也可能扩张或补充市场的作用［日］青木昌彦，奥野正宽，冈崎哲二。市场的作用国家的作用。林家彬译。北京：中国发展出版社，2002.序言。。按“市场增进论”，政府能够起到补充的作用而让市场更好地发挥其机能，因此政府应实行促进市场机能扩张的政策。这种政策着眼于促进民间经济主体以市场为核心的各种协调，通过促进民间协调机制发展让民间机构直接修补市场失灵而不是由政府代替民间机构来修补。按“市场增进论”，宏观经济政策担负着替代和补充市场两方面的作用：为应对失业而采取的景气对策是政府对市场的替代；为确保物价稳定和排除经济异常波动的政策是政府通过促使参与市场的民间主体形成对未来健全预期以让市场充分发挥其作用（或者促进市场机能扩张）的一种政策，是政府对市场的补充。按“市场增进论”，政府在促进市场机能扩张时，不仅要注重市场所起的动态性资源配置作用，还要注意政策效果会随着发展阶段的演进和社会经济环境的变化出现动态性变化。持“市场增进论”观点的学者认为，1997年东亚经济危机后，日本经济结构改革是政府实施的意在扩张市场机能的政策，但政府还应该把宏观经济政策与经济结构改革结合起来，政府要注意政策性干预产生市场机能扩张的同时可能会出现“政府失灵”［日］一柳良雄，细谷祐二。市场和政府的互补作用——市场机能扩张性政策的必要性。［日］青木昌彦，奥野正宽，冈崎哲二。市场的作用国家的作用。林家彬译。北京：中国发展出版社，2002.87—95.。持“市场增进论”观点的学者还认为，冷战后，后发国家被要求迅速地融合到以美国型的价值观、制度和规则占统治地位的国际体系中，而很多后发国家在与其“基层社会”保有连续性的政策和制度尚不完备的情况下被融入自身也不稳定的国际体系之中，这是亚洲金融危机的基本原因。他们把亚洲金融危机界定为，在90年代加速发展的国有化要求潮流中，过去取得比较顺利的经济发展的亚洲各国，由于在对外金融开放的速度和顺序上发生错误而陷入宏观经济管理能力全面丧失的现象。因此，他们主张发展中国家政府既要致力于原有体制与引进的市场经济体制的结合，又要对国际化过程进行恰当的管理［日］青木昌彦，奥野正宽，冈崎哲二。市场的作用国家的作用。林家彬译。北京：中国发展出版社，2002.308—319.。
2.东亚模式的政府与市场关系争论的启示
尽管“市场亲和论”和“市场增进论”对政府作用大小、范围和方式的主张不一样，但都不否认强有力的政府干预是东亚模式与其他模式最显著的区别。
事实上，东亚经济体在经济发展的初期，市场机制不成熟，多数经济体采取了政府主导型的模式，从而保证了工业化目标的迅速实现。但政府干预必然带来负效应，随着经济发展和国际环境的变化，这种长期积累起来的负效应最终成为引发1997年金融危机的根源之一。危机爆发初期，受灾最严重的五国政府（泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾和韩国）先后根据国际货币基金组织（IMF）的宏观稳定化计划采取紧缩性财政货币政策以恢复金融市场信心和稳定汇率，在效果不明显的情况下，自1998年下半年起，各国普遍转向扩张性财政货币政策。此外，危机爆发后，各国都对金融部门和企业部门进行了重组和改革。“宽松的财政货币政策”与“结构性重组和改革”的搭配使这五个东亚国家走出了危机彭森。中国经济体制改革的国际比较与借鉴。北京：人民出版社，2007.177.。经历这次危机后，东亚各国政府普遍提高国际风险意识，注意国内与国际政策协调以及地区各国之间的合作与协调，与此同时，各国对政府干预内部经济的范围、力度和方式作了调整以使其更有效，让市场机制发挥更多更大的基础性的作用。
从人们对东亚模式的争论和1998年东亚金融危机爆发前后的事实，人们可以进一步思考东亚模式的政府公共管理职能。不管人们持何种观点，人们都难以否认这几个事实：与美国模式和德国模式相比，东亚模式的政府与市场关系总体上是政府主导型；在近30年的经济高速增长时期中，东亚各国政府作用范围广泛，突出的特点是“运用各种政策促进资金和人力资源的高积累并使之用于高产出的投资领域和掌握先进技术”；东亚模式不仅包括日本这样的发达国家，也包括韩国等新兴工业化国家，东亚国家政府体制都具有强势政府的历史传统，其文化长期受中国儒家文化思想影响，但是在经历了近30年的经济高速增长之后，各国不得不调整政府与市场的关系；在迫使各国调整各自政府与市场关系的原因中，政府失灵问题占有一席之地。
基于这些事实，东亚模式给人们理解政府公共管理职能带来以下几点启示：①在工业化初期，政府与市场关系可以是政府主导型的，政府所履行的公共管理职能相对多一些，政府作用的领域可以涉及资金的积累和人力资源的积累（即固定资产投资领域和人力资源开发领域）；随着工业化阶段的转变，政府与市场关系应相应调整，相对减少政府作用的领域，提高政府履行公共管理职能的能力。②政府失灵问题影响政府履行公共管理职能的能力，提高政府公共管理职能的能力与治理政府失灵问题应该同时进行。③在政府主导型国家中（特别是日本这样的国家），调整公共管理职能需要对政府体制进行调整，而政府主导型国家的政府体制具有一定的自我调整政府与市场关系的能力。
2.2.3本节小结
综合上述从政府与市场关系考察政府公共管理职能的分析，我们可以得出以下结论：在市场经济中，各国政府公共管理职能的具体内容与发展阶段、政府体制和政府履行公共管理职能的能力有关；政府公共管理职能不是一成不变的，各国可根据需要相应调整其内容；政府公共管理职能的调整关系到各国经济发展，适时适度调整政府公共管理职能可促进经济繁荣；政府体制和政府能力影响到政府公共管理职能能否顺利调整。
