层出不穷的灾害往往造成严重的社会问题，引起社会的无序和混乱，更有甚者发展成为声势浩大的农民起义，带来严重的社会动荡，对国家政权造成强有力的冲击。为了安定社会，维护统治，宋代统治者企图从源头遏制灾害的发生。正如司马光所指出的：“是以稍遇水旱螽螟，则糇粮已绝，公私索然，无以相救。仰食县官，既不能周，假贷富室，又无所得。此乃失在于无事之时，不在于凶荒之年也。”《温国文正公文集》卷36《赈赡流民札子》。基于这种认识，朝廷采取了一系列防患于未然的措施，主要有兴修水利、灭蝗和完善仓储制度三个方面。
一、重视兴修水利思想
如前所述，宋代最频繁的灾害就是水旱之灾，占六种常见自然灾害总数的69%。因此，兴修水利防范水旱之灾是所有抗灾措施中的重中之重。也就是说如水旱之灾能得到有效的防范，那么就有一半以上的灾害得到了有效的防范。
宋代统治者十分重视兴修水利，认为“陂塘水利，农事之本”《晦庵先生朱文公文集》卷100《漳州劝农文》。，“修利堤防，国家之岁事”《宋大诏令集》卷182《沿河州县课民种榆柳及所宜之木诏》。，水利是国家的大事。一般的官员也重视水利问题，如苏轼把水利事业视作“事关兴运”《苏轼文集》卷30《杭州乞度牒开西湖状》。的大事。北宋初年三司度支判官陈尧叟提出发展农业在于“修田地之利，建用水之法”，因为“陆田命悬于天，人力虽修，苟水旱之时，则一年之功弃矣；水田之制由人力，人力苟修，则地利可尽也”《文献通考》卷7《田赋七》。。可见，他要求发展灌溉事业以求旱涝保收，发挥“人力”的作用，改变“命悬于天”的局面。王安石认为：“养民在六府，六府以水土为终始，治水土诚不可缓也。”《长编》卷214.在《策问十一道》中，他提出：“伯夷降典，折民唯刑。禹平水土，主名山川。稷降播种，农殖嘉谷。以功次之，禹也、稷也、伯夷也，其可也。以事次之，民之灾也、富之也、教之也，其可也。”在王安石的观念中，治水是重于一切的头等大事，不能治水防灾就谈不上“富之、教之”于民；不能治理水土，就无法播种收获，更谈不上维护统治秩序了。在他的水利思想中，除了强调水利重要性之外，还进一步分析了加重灾害的原因有人为的作用。他说：“故今之邑民最独畏旱，而旱辄连年。是皆人力不至，而非岁之咎也。”他以郑县为例予以说明，郑县那个地方原来设置“营田吏卒”，“岁浚治之，人无旱忧，恃以丰足”，后来营田废置，“吏者因循，而民力不能自并”，所以旱情严重，“方夏历旬不雨，则众川之涸，可立而须”。这些人为的原因加重了旱情，因此，他建议乘丰收闲暇之时，“大浚治川渠，使有所潴，可以无不足水之患”《临川先生文集》卷75《上杜学士言开河书》。。在王安石的水利思想中，他不仅把水旱看作百姓在生产生活中最大的忧患，而且指出旱灾会连年发生，因此兴修水利是当务之急，防范水旱之灾最积极的办法是防患于未然，才能有备无患。他还认为不能有效地兴修水利以防灾伤，“皆人力不至，而非岁之咎也”，因此主张选用得力的官吏，趁丰收之时和农闲之际，积极修筑水利设施，以防灾为主。
二、重视灭蝗思想
除水旱之灾外，蝗灾也是对农业生产危害极大的灾害，宋朝也采取积极的预先防治的措施，以防止蝗灾的频繁爆发。宋仁宗时期，为了防止蝗过之后，来年再生，朝廷不断下诏，令民挖掘蝗子，并以粟相易进行鼓励。如景祐元年（1034年），仁宗皇帝下诏：“去岁飞蝗所至遗种，恐春夏滋长。其令民掘蝗子，每一升给菽米五斗。”《长编》卷114.康定元年（1040年）再次诏令天下诸县，“凡掘飞蝗遣子一升者，官给以米豆三升”《长编》卷129.。熙宁八年（1075年），宋神宗下诏除蝗：“有蝗处委县令亲部夫打扑。如地里广阔，分差通判、职官、监司提举。仍募人得蝻五升或蝗一斗，给细色谷一升；蝗种一升，给粗色谷二升。给价钱者，以中等实值。仍委官视烧瘗，临司差官复按以闻。即因穿掘打扑损苗种者，除其税，仍计价，官给地主钱谷，毋过一顷。”《长编》卷267.崇宁二年（1103年），徽宗下诏：“府界诸路监司前去亲诣蝗虫生发去处监督当职官，多差人夫部押并手打扑。本司及当职官并仰专任地分，候打扑尽净方得归任。人户多方收打蝗虫赴官，即时依条支给米谷。”《宋会要·食货》68之115.南宋淳熙八年（1181年）九月，孝宗又颁布严饬捕蝗诏令：“诸虫蝗初生若飞落，地主邻人隐蔽不言，耆保不即时申举扑除者，各杖一百。许人告，当职官承报不受理及受理而不即亲临扑除，或扑除未尽而妄申尽净者，各加二等。”《救荒活民书》拾遗《除蝗条令·淳熙敕》。
从这些诏书的颁布可以看出，宋代历朝皇帝对通过捕蝗防止蝗灾的发生越来越重视。宋仁宗时只是单纯地规定了奖励的条例，并没有相应的措施。宋神宗和宋徽宗时则明确规定了路监司、府州通判和县令必须亲自组织人员进行捕杀，不仅对捕捉到蝗虫的人员及时进行奖励，而且对因捕捉蝗虫而遭到苗种损失的主人给予赔偿。到了南宋孝宗时，捕蝗诏令则变得相当严厉，蝗虫刚出现时，如发现者没有及时报告，或发现者已报告，有关官员不予受理或已受理没有亲自组织人员捕杀以及捕杀未尽的，均要受到杖刑的处罚。
三、完善仓储制度思想
宋代灾害所造成的后果是多方面的，其中最常见、涉及面最广的严重影响是引起粮食歉收，发生饥荒。因此，宋代救荒的首要工作是平时广设各种仓储，囤积粮食，以备饥荒之需。正如宋仁宗时期余靖所言：“臣以古者‘三年耕必有一年之蓄，九年耕必有三年之蓄。无三年之蓄，曰国非其国。’故虽尧水汤旱，民无菜色者，有备灾之术也。方今官多冗费，民无私蓄，一岁不登，逃亡满道，盖上下皆无储积故也。”《宋朝诸臣奏议》卷106《上仁宗乞宽租赋防盗贼》。宋朝的仓种名目繁多，其中大多是为了防灾备荒而设。诸如常见的常平仓、义仓、惠民仓、广惠仓、社仓、丰储仓、平籴仓、平粜仓等，不常见的平济仓、永利仓、州济仓、平止仓、通惠仓、广济仓、籴纳仓等。从这些仓的设置情况看，有由宋廷直接下诏建立，行政关系上直接隶属中央的仓种，有由各地自行设置，经费及管理都由地方负责的仓种。尽管宋代仓种繁多，但其目的绝大部分是为了“以备凶灾”、“以平谷价”《宋史》卷176《食货上四》。。在宋代诸多仓种中，设置最为普遍、作用最大的当是常平仓，“恤民备灾，储蓄之政，莫如常平、义仓”《建炎以来系年要录》卷130.。正如董煟在《救荒活民书》卷2所言：“救荒之法不一，而大致有五：常平以赈粜，义仓以赈济，不足则劝分于有力之家，又遏籴有禁，抑价有禁，能行五者，则不庶乎其可矣。”因此，宋代在完善仓储制度以防治灾害的议论中，涉及最多的是有关常平仓的管理问题。
有关常平仓的功能，议论最多的主要集中于两个方面：一是平抑谷价。司马光云：“勘会旧常平仓法，以丰岁谷贱伤农，故官中比在市添价收籴，使蓄积之家无由抑塞农夫，须令贱粜。凶岁谷贵伤民，故官中比在市减价出粜，使蓄积之家无由邀勒贫民，须令贵籴。物价常平，公私两利，此乃三代之良法也。”《温国文正公文集》卷54《乞趁时收籴常平斛斗白札子》。二是以备饥荒。余靖言：常平仓“每遇灾伤赈贷，使国有储蓄，民无流散者，用此术也”余靖：《余襄公奏议》卷上《论常平仓奏》，广东丛书本。。其实，常平仓的这两个基本职能是相辅相成的，正如哲宗时期赵君锡所言：“诸常平钱斛，州县遇价贱，量添钱籴，价贵，量减钱粜……丰年不至伤农，凶年不忧艰食，公可以实仓廪，私可以抑兼并，安国裕民，无以过此。”《长编》卷462.宋神宗时，陈均则认为：常平仓“所蓄既丰，名亦不一。有曰贷粮种子者；有曰借助赈贷者，以息赈济者也；有曰赈籴者，减价籴谷以赈之也；有曰赈济者，直与以赈之也”《九朝编年备要》卷19.。依陈均的看法，常平仓具有赈籴、赈贷、赈济三项功能，其实赈籴就是平抑谷价，而赈贷、赈济则是以备饥荒。因为赈贷、赈济只是救灾程度的不同，前者是借贷，以后是要偿还的，而后者是免费给予，以后不必偿还。
常平仓的平抑谷价从历史渊源上说，是其最原始的功能，到了宋代，人们逐渐在此基础上对其进行延伸，将其作为赈灾救荒之备，甚至也赋予它平时济贫的功能。如四明之常平仓，不但“老疾贫丐者、圄梏者、流徙者，率以是济之”，而且还以常平钱作为买地置漏泽园之经费《宝庆四明志》卷6《常平仓》。。平抑谷价作为常平仓的最原始功能历来受到主流观点的肯定。其理由是“民间每遇丰稔，不免为豪宗大姓乘时射利，贱价收蓄，一有水旱，则物价腾踊，流亡饿殍，不可胜计”《长编》卷462.。平抑谷价可以改变这种状况，做到丰年不至于谷价太贱伤农，凶年不至于谷价太贵使贫民买不起粮食挨饿。但是宋代由于商品经济的发展，人们对物价的敏感度增强，对常平仓平抑谷价的功能提出了质疑。王觌在《乞稍贵京师常平仓米疏》中指出：
在京诸仓粜常平米，每斗六十文至六十五文省，有以见朝廷不惜亏损官本，而惟以利民为务也。然臣窃虑贱粜如此，于小民足为一时之利，于国计乃非长久之策。何以言之？夫京师者众大之居也，生齿之繁，何可胜计？民所食者军粮之外，外皆商贾所运，自外而至也。今官粜甚贱，非所以致商贾也，彼商贾所贩虽新米，其价乃与陈米相视而低昂者也。京师之民旧多食麦，而今多食米，以米贱故也。使旁郡之米麦入京师者浸少，岂长久之策哉？常平之米固有限，不常粜也，虽有时而不粜，商贾亦必以为疑而不肯多致，恐一旦常平害之也。夫物价不独甚贵之为害，而甚贱之亦所以为害，故所谓常平者不欲其甚贵甚贱而已。今贱常平米，为小民一时之利，以疑商贾，使民间无高廪陈粟以为长久之备，孰为得计哉？臣愚以谓不若稍贵常平之米，使无定价，著以为令，而示信于商贾也。假如著令曰：京师常平米一斗，其价以百钱为定，毋辄增损，籴者若干斗以下勿拒。行之既久，商贾信之，则稔岁必厚畜以待价，使旁郡之米麦入于京师者浸多，而京师可实也。《宋朝诸臣奏议》卷245.
常平仓贵籴贱粜以平抑谷价，限制商贾的囤积居奇而牟取暴利，其积极意义是被大量历史事实所证明的。但是王觌却看到了另外一面，即常平仓如所粜谷价太贱，那商贾贩米到京师无利可图甚至亏本，其结果是商贾不再贩米到京师。但是由于常平仓储米数量有限，只能起临时性的平抑谷价作用，而京师人口众多，主要靠商贾所贩米为生，如商贾因谷价太低而不贩米到京师，那京师居民将无米可食。因此，王觌认为常平仓米价太低会带来京师缺米的严重后果，应稍微提高常平仓谷价，并保持稳定，通过价格杠杆使商贾有利可图（但又不能牟取暴利），源源不断贩米到京师。的确，在京师居民口粮基本上商品化的条件下，常平仓通过贵籴贱粜平抑谷价的措施也必须尊重价格规律，只能在当时价格的基础上适时适度地进行调控，否则，很可能适得其反，干扰了正常的价格规律，影响了京师商品粮的供给。
常平仓的平抑谷价其实从某种意义上说是与商贾在价格上的一种博弈。元祐五年（1090年），苏轼知杭州时就看到“浙西诸郡，米价虽贵，然亦不过七十足”《苏轼文集》卷31《相度准备赈济第三状》。此自然段引文未注出处者，均见于此。。他预测到“来年青黄不交之际，米价必无一百以下，至时，若依元价出粜，犹可以平压翔踊之患，终胜于官无斛斗，坐视流殍”。因此，苏轼“指麾杭州不得减价，依旧作七十收籴”。因为他已“访闻诸郡富民，皆知来年必是米贵，各欲广行收籴，以规厚利。若官估稍优，则农民米货尽归于官。此等无由乘时射利，吞并贫弱”。这里，苏轼运用价格杠杆提高常平仓收籴农民米价格，使农民米尽归常平仓，诸郡富民“广行收籴，以规厚利”的计划落空。
总之，从王觌和苏轼的思想可以看出宋人已充分认识到在常平仓平抑谷价的实际运作中，必须尊重价格规律，应该适时适度地运用价格杠杆来调节市场的供求关系，从而才能真正达到常平仓平抑谷价的功能，否则一味单纯机械地只知道贵籴贱粜，而不知根据实际情况具体问题具体分析，灵活应用价格规律，结果可能是适得其反，反而会扰乱正常的粮食市场，导致更大的粮食供求矛盾。
宋代常平仓在赈灾备荒中采取战国时期李悝的平籴法进行宏观调控，这就是“常平法本无岁不籴，无岁不粜。上熟籴三而舍一，中熟籴二，下熟籴一，此无岁不籴也。小饥则发小熟之敛，中饥则发中熟之敛，大饥则发大熟之敛，此无岁不粜也”《救荒活民书》卷2《常平》。。此种调控原则是在长期实践中所做的一种合理假设：上熟籴三补大饥歉收三，中熟籴二补中饥歉收二，小熟籴一补小饥歉收一。这种通过把丰年与灾年各自划分为三个等级进行互补的方法，从总体趋势看，可以大致达到平衡丰年与灾年的粮食产出与消费，从而使丰年储备粮食以应灾年之需，做到未雨绸缪，防患于未然。这种朴素的、行之有效的平衡互补调控方法一直被古代奉为灾前防治的圭臬，至今仍有借鉴意义。
为了确保灾前赈灾钱粮的到位，防止有关部门挪用，宋人提出常平仓钱粮必须由专门机构管理，专款专用，三司及转运司等中央与地方最高理财机关也无权过问与使用。“景德三年，言事者请于京东西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两浙皆立常平仓，计户口多寡，量留上供钱自二三千贯至一二万贯，令转运使每州择清干官主之，领于司农寺，三司无辄移用。岁夏秋视市价量增以籴，粜减价亦如之，所减不得过本钱。”《宋史》卷176《食货上四》。庆历二年（1042年），余靖上奏仁宗皇帝亦云：“伏睹真宗皇帝景德中，诏天下以逐州户口多少量留上供钱，起置常平仓，付司农寺系账，三司不问出入。每年夏秋两熟，准市价加钱收籴，其出息本利钱，只委司农寺专掌，三司、转运司不得支拨。自后每遇灾伤赈贷，使国有储蓄，民无流散者，用此术也。”《余襄公奏议》卷上《论常平仓奏》。常平仓钱物由司农寺管理，三司、转运司不得移作他用，专门用于赈灾的制度设置，直到南宋一直得到坚持。正如董煟在《救荒活民书》卷2所云：“常平钱物，不许移用，不知他费不许移用，至于救荒，正所当用，若必待报，则事无及矣。今遇旱伤去处，州县仰一面计度，用常平钱，于丰熟处，循环收籴，以济饥民，俟结局日以籴本拨还常平可也。”
在常平仓的实施过程中，也出现了一些问题，宋人对此也进行了思考和探索，并提出了改进的意见。如司马光虽然力主实行常平仓制度，反对青苗法，但并不因此认为常平仓是十全十美的制度，他在《乞趁时收籴常平斛斗白札子》《温国文正公文集》卷54.此自然段引文未注出处者，均见于此。中分析了常平仓在实施中的不足之处，并提出相应的对策。司马光认为常平仓存在四个方面的问题：一是“有因州县阙常平籴本钱，虽遇丰岁，无钱收籴”。二是“官吏怠慢，厌籴粜之烦，虽遇丰岁，不肯收籴”。三是“官吏不能察知在市斛斗实价，只信凭行人，与蓄积之家通同作弊。当收成之初，农夫要钱急粜之时，故意小估价例，令官中收籴不得，尽入蓄积之家；直至过时，蓄积之家仓廪盈满，方始顿添价例，中粜入官。是以农夫粜谷止得贱价，官中籴谷常用贵价，厚利皆归蓄积之家”。四是“官吏虽欲趁时收籴，而县申州，州申提点刑狱，提点刑狱申司农寺，取候指挥，比至回报，动涉累月，已是失时，谷价倍贵。是致州县常平仓斛斗，有经隔多年，在市价例终不及元籴之价，出粜不行，堆积腐烂者”。针对这四个方面，司马光主张：一是“令将累年积蓄钱谷财物，尽桩作常平仓钱物，委提点刑狱交割主管，依旧常平仓法施行。今岁诸路除有水灾州军外，其余丰熟处多。今欲时降指挥下诸路提点刑狱司，乘有此籴本之时，委丰熟州县官员，各体察在市斛斗实价，多添钱数，以广行收籴”。这里，主要针对“无钱收籴”和“不肯收籴”的问题，通过动用“累年积蓄钱谷财物，尽桩作常平仓钱物”来解决籴本，以“降指挥下诸路提点刑狱司”，督促丰熟州县官员广行收籴。二是“令州县各勒行人，将十年以来在市斛斗价例比较，立定贵贱，酌中价例，然后将逐色价分为三等；自几钱至几钱为中等价，几钱以上为上等价，几钱以下为下等价。令逐处临时斟酌加减，务在合宜。既约定三等价，仰自今后州县每遇丰岁，斛斗价贱至下等之时，即比市价相度添钱，开场收籴。凶年斛斗价贵至上等之时，即比市价相度减钱，开场出粜。若在市见价只在中等之内，即不籴不粜，更不申本州及上司指挥，免有稽滞失时之患”，“变转不以时，致有损坏，并监官不逐日入场，致壅滞粜籴人户，并取勘施行”。对于第三点粮食价例估计不准，以及第四点籴粜稽滞失时问题，司马光提出预先确定若干年的粮食平均价格，然后再将其分为上、中、下三等，当丰年粮价低于下等价时，官府就增价收籴；当凶年粮价高于上等价时，官府就减价出粜；如是粮价在中等价时，官府就不籴不粜。司马光企图通过这种制度安排，既防止负责常平仓籴粜的官吏在确定粮价时的随意性和营私舞弊行为，又使他们在常平仓籴粜时按规定的上、中、下等米价情况进行操作，不必事事请示而出现籴粜不及时。司马光最后还建议通过奖惩来督促负责常平仓籴粜的官吏尽职尽责，发挥常平仓的作用。他说：“若州县长吏监官能用心及时籴粜，至得替时将酌中价钱与斛斗通行比折，与初到任时增剩及十分中一分以上，许批书上历子，候到吏部日与升半年名次。及二分以上，许指射家便差遣一次。所贵官吏各各用心，州县皆有储蓄，虽遇荐饥，民无菜色。又得官中所积之钱稍稍散在民间，可使物货流通。”
董煟在《救荒活民书》卷2中认为“常平赈粜其弊在于不能遍及乡村。今委隅官里正监视，类多文具，无实惠及民”。对此他建议：“宜仿富弼青州监散米豆之法，变通而行之。但水脚之费，搬运之折，无所从出，故县不敢请于州，村不敢请于县。不知饥荒之年，人患无米，不患无钱，每升增于官中所定之价一文，以充上件廪费，则自无折阅之虑矣。何患赈粜之米，不能遍及村落哉？”董煟通过增加一些运费和消耗费，把常平赈粜普遍实施于乡村，其思想是简易可行的。
