一、赈灾制度建设和“尽早”“就地”赈济思想
赈灾必须有一套完善的行之有效的制度建设作为保障，这是十分必要的。苏轼认为在赈灾中，“以物与人，物尽而止，以法活人，法行无穷”《苏轼文集》卷35《乞免五谷力胜税钱札子》。此自然段引文未注出处者，均见于此。。他的这一精辟思想，是在对朝廷征收五谷力胜税钱影响赈灾工作而提出的。他认为，原来“法不税五谷，使丰熟之乡，商贾争籴，以起太贱之价；灾伤之地，舟车辐辏，以压太贵之直。自先王以来，未之有改也。而近岁法令，始有五谷力胜税钱，使商贾不行，农末皆病”。他“在黄州，亲见累岁谷熟，农夫连车载米入市，不了盐茶之费；而蓄积之家，日夜祷祠，愿逢饥荒。又在浙西，亲见累岁水灾，中民之家有钱无谷，被服珠金，饿死于市”。其原因就是“此皆官收五谷力胜税钱，致商贾不行之咎也”。因为繁重的五谷力胜税钱的征收使商贾从丰熟之地运五谷到饥荒之地无利可图，甚至亏本，所以就出现了苏轼所谈到的怪现象，即丰收之地米太多卖不出去，饥荒之地有钱买不到米，发生“被服珠金饿死于市”的惨状。有鉴于此，苏轼提出了与其花费大量的财力、物力和人力救灾，不如废除不合理的五谷力胜税钱对赈灾更有帮助。他说：“今陛下每遇灾伤，捐金帛，散仓廪，自元祐以来，盖所费数千万贯石，而饿殍流亡，不为少衰。只如去年浙西水灾，陛下使江西、湖北雇船运米以救苏、湖之民，盖百余万石。又计籴本水脚官钱不赀，而客船被差雇者，皆失业破产，无所告诉。与其官私费耗，为害如此，何以削去近日所立五谷力胜税钱一条，只行《天圣附令》免税指挥？则丰凶相济，农末皆利，纵有水旱，无大饥荒。虽目下稍失课利，而灾伤之地，不必尽烦陛下出捐钱谷，如近岁之多也。”总之，在救灾中一项好制度的设置或一项不合理制度的废除比单纯钱粮物资救助更为重要。因为政府钱粮物资有限，不可能源源不断一直供给，只要救灾物资一用完，政府救灾工作也就停止了，但是如有好的科学合理的制度安排，就能动员各方面的力量，源源不断向灾区输送钱粮物资，帮助灾区战胜灾害。
对于已发生的灾荒，宋人主张应尽早赈济，否则灾荒如越来越严重，蔓延范围越来越大，引起灾民流移，甚至发生武装对抗等，局面就将难以控制，或者要付出更大的代价才能使灾民得到安置，社会恢复稳定。有关这方面的思想于宋代史籍中屡见不鲜，兹举有代表性的数例。司马光主张救济灾民“若于未流移之前早行赈济，使粮食相接，不至失业，则比屋安堵，官中所费少而民间实受赐”。否则，“若于既流移之后方散米煮粥，以有限之储蓄待无穷之流民，徒更聚而饿死，官中所费多而民实无所济”《温国文正公文集》卷52《赈济札子》。。苏轼在《奏浙西灾伤第一状》也表达了相同的思想。他说：“臣闻事豫则立，不豫则废，此古今不刊之语也。至于救灾恤患，尤当在早。若灾伤之民，救之于未饥，则用物约而所及广，不过宽减上供，粜卖常平，官无大失，则人人受赐，今岁之事是也。若救之于已饥，则用物博而所及微，至于耗散省仓，亏损课利，官为一困，而已饥之民，终于死亡，熙宁之事是也。”司马光和苏轼共同认为及早赈灾，官府花费少而效果好；如拖延时日，官府花费大而效果差。苏轼还具体列举了熙宁与元祐两次赈济进行对比说明：“熙宁之灾伤，本缘天旱米贵，而沈起、张靓之流，不先事奏闻，但务立赏闭粜，富民皆争藏谷，小民无所得食。流殍既作，然后朝廷知之，始敕运江西及截本路上供米一百二十三万石济之。巡门俵米，拦街散粥，终不能救。饥馑既成，继之以疾疫，本路死者五十余万人，城郭萧条，田野丘墟，两税课利，皆失其旧。勘会熙宁八年，本路放税米一百三十万石，酒课亏减六十七万余贯，略计所失共计三百二十余万贯石。其余耗散不可悉数。至今转运司贫乏不能举手。此无它，不先事处置之祸也。去年浙西数郡，先水后旱，灾伤不减熙宁。然二圣仁智聪明，于去年十一月中，首发德音，截拨本路上供斛斗二十万石赈济，又于十二月中，宽减转运司元祐四年上供额斛三分之一，为米五十余万斛，尽用其钱，买银绢上供，了无一毫亏损县官。而命下之日，所在欢呼，官既住籴，米价自落。又自正月开仓粜常平米，仍免数路税务所收五谷力胜钱，且赐度牒三百道，以助赈济。本路帖然，遂无一人饿殍者，此无它，先事处置之力也。由此观之，事豫则立，不豫则废，其祸福相绝如此。”《苏轼文集》卷31《奏浙西灾伤第一状》。
与司马光、苏轼不同的是，范祖禹从加强平时的政府救助，尽可能及时收容处于死亡边缘的老幼废疾之人，使他们不至于一有灾害来临就大量冻馁而死。范祖禹说：“京师之众，孤穷者不止千二百人。又朝廷每遇大冬盛寒，则临时降旨救恤，虽仁恩溥博，然民已冻馁，死损者众。夫救饥于未饥之时，先为之法，则人不至于饥死；救寒于未寒之时，预为之备，则人不至于冻死。今每岁收养与临时救济，二者等为费用，不若多养之为善也。”范祖禹：《范太史集》卷14《乞不限人数收养贫民札子》，四库珍本初集本。
宋朝在进行大规模赈灾活动时，主张就地赈灾为宜。如治平四年（1067年），河北发生旱灾，流民大量南下逐食，宋廷乃于京师各门散发米粟给流民。司马光指出：“或闻河北有人讹传京师散米者，民遂襁负南来。今若实差官散米，恐河北饥民闻之，未（流）移者因兹诱引，皆来入京。京师之米有限，而河北流民无穷，既而无米可给，则不免聚而饿死，如前年许、颍二州是也。”《温国文正公文集》卷36《赈赡流民札子》。这里，司马光认为流民的集中逐食，会使得某一地区灾民越聚越多，最后造成粮食供应不上，最终一起饿死。董煟《救荒活民书》卷下《曾巩救灾议》中比较详细地记载了曾巩的就地赈灾思想，反映了宋人在多年的救灾实践中，已摸索出不少切实可行合乎救灾规律的措施。宋仁宗年间，河北发生地震、水灾，有司仍依旧制请发廪集中赈济灾民，壮者人日2升，幼者人日1升。曾巩指出；此举将使百姓“相率日待二升之廪于上，则其势必不暇乎他为。是农不复得修其畎亩，商不复得治其货贿，工不复得利其器用，闲民不复得转移执事，一切弃百事，而专意于待升合之食以偷为性命之计，是直以饿殍养之而已，非深思远虑为百姓长计也”。据曾巩推算，受灾户以中户计之，每户以10人为率。其中，壮者6人，每月将受粟3石6斗；幼者4人，每月将受粟1石2斗。总计每户每月将受粟5石。自今至麦熟，长达10个月时间，一户当受粟50石。今受灾10余州，以20万户计，中户以上不与赈济外，需要赈济者10万户。若按该标准赈济，则10个月需发放粟米500万石。如此庞大的数目，是难以筹集的。而且，这么多人聚居受粟，将不可避免地发生疾疫，修筑安置饥民屋舍的费用又将从何开支？如果不就地赈灾的话，饥民聚居州县受粟，必弃其故庐，其中“有颓墙坏屋之尚可全者，故材旧瓦之尚可因者，什器众物之尚可赖者，必弃之而不暇顾。甚则杀牛马而去之者有之，伐桑枣而去之者有之，其害又可谓甚也”。今后边地空虚，一旦有警，该如何应付？因此，曾巩建议将集中赈给改为每户借贷钱5贯、米10石，总费不过钱50万贯、米100万石。对于灾民来说他们不出故乡，既有了生活来源，又有了修理房屋、开展生产之资，可谓一举数得。对于官府来说，钱50万贯、米100万石只是借贷于民，今后是要归还的，并未带来多少财政损失。总之，曾巩从灾民粮食的供给、住处的安置、规避疾疫的发生、灾后生产的恢复以及政府财政的支出等各方面阐述了就地赈灾的长处，在一般情况下，就地赈灾的确比聚集赈济在灾民的安置、防止传染病的流行，灾后恢复生产以及保障社会稳定方面比较主动和容易做到，聚集赈济只能在就地赈灾无法解决时的一种被动的灾民寻求政府救济的方式。如大量的灾民聚集在某一地方，在安置、防病以及在维护社会稳定方面都带来诸多难以克服的问题，并对灾民聚集地的非受灾民众的生活和生产也是一种巨大的冲击。
二、以工代赈思想
宋代一些官员在赈灾中主张以工代赈。如范仲淹知苏州时提出：“荒歉之岁，日以五升（米），召民为役，因而赈济，一月而罢，用米万五千石耳。”《范文正集》卷9《上吕相公并呈中丞咨目》。这里说的“召民为役”是召集饥民从事“开畎之役”，即兴修水利设施。又如“熙宁七年正月，河阳灾伤，常平仓赈济，斛斗不足，乞更发省仓。诏赐常平谷万石，兴修水利，以赈饥民”。对此，董煟评论曰：“以常平谷万石，兴修水利，以济饥民，此以工役救荒者也。”《救荒活民书》卷1.总之，这种以工代赈既解决了灾民的生活困难，稳定了社会秩序，又借此兴修了水利设施，为灾后恢复生产及以后的防灾奠定了基础，还为国家节约了救灾的财政开支。《管子·乘马数》云：“岁凶旱水泆，民失本，则修宫室台榭，以前无狗后无彘者为庸。”显然，早在距宋1000多年前就有在荒年以工代赈的思想，但却是以灾民修宫室台榭，满足贵族骄奢淫侈的生活。而宋代则把“修宫室台榭”改为兴修水利，为日常恢复农业生产和防灾奠定基础，意义和作用迥然不同。
在古代封建社会，传统的主流赈灾思维是限制消费，提倡节俭，紧缩开支，把节省的钱粮物资用于赈灾。范仲淹在杭州赈灾时，却大胆突破旧的赈灾思想樊篱，采取鼓励消费，推动生产，增加就业机会等来对付灾荒。沈括《梦溪笔谈》卷11《官政一》载：
皇祐二年，吴中大饥，殍馑枕路。是时，范文正领浙西，发粟及募民存饷，为术甚备。吴人喜竞渡，好为佛事，希文乃纵民竞渡，太守日出宴于湖上。自春至夏，居民空巷出游。又召诸佛寺主首谕之曰：“饥岁工价至贱，可以大兴土木之役。”于是诸寺工作鼎兴。又新敖仓吏舍，日役千夫。监司奏劾杭州不恤荒政，嬉游不节，及公私兴造，伤耗民力。文正乃自条叙所以宴游及兴造，皆欲以发有余之财，以惠贫者，贸易、饮食、工技、服力之人仰食于公私者，日无虑数万人，荒政之施，莫此为大。是岁两浙唯杭州晏然，民不流徙，皆文正之惠也。
范仲淹的鼓励宴游与兴造其真正用意是促进消费，使社会财富存量得到释放，“以发有余之财”，并为灾民提供了数万人的就业机会，灾民通过从事贸易、饮食以及建筑业等找到了生活出路。因此，当时整个吴中闹饥荒，社会动荡，人民流亡，但只有杭州居民生活安定，没有人口外流。可见，范仲淹这一赈灾思想在实践中获得了成功，取得了较好的效果。
三、利用价格和税收杠杆赈灾思想
灾荒的发生往往会造成农业大幅度的歉收或无收，形成区域性或季节性的粮食价格落差。这对商人来说，无疑是一个牟取暴利的绝好机会。因此，一旦发生灾荒，商人便囤积居奇，哄抬粮价，以获厚利。对此，当饥荒发生粮价腾贵时，宋代通常的做法是政府通过两种方式平抑粮价：一是利用行政手段强制规定粮价的最高限额，超过限额者将受到处罚；二是通过常平仓的平时增价籴买，饥荒时平价出粜来调节粮价。但是，与传统的思想相反，宋人提出了两种不同的利用价格杠杆赈灾的措施。
宋代商品经济的繁荣，使人们对价格与供求关系有了进一步的认识，人们开始通过价格杠杆因势利导，变害为利，利用商人求利的本质，动员他们进行赈灾。如熙宁中，赵抃以大资政知越州，“两浙旱蝗，米价踊贵，饥死者十五六。州饬衢路，立赏禁人增米价。阅道独榜衢路，令有米者任增价粜之，于是诸州米商辐凑诣越，米价更贱，民无饿死者”《事实类苑》卷23《官政治绩·赵阅道》。。“范文正治杭州，二浙阻饥，谷价方涌，斗钱百二十。公遂增至斗百八十，众不知所为。公仍命多出榜沿江，具述杭饥及米价所增之数，于是商贾闻之，晨夜争进，唯恐后，且虞后者继来。米既辐凑，遂减价还至百二十。包孝肃公守庐州，岁饥，亦不限米价，而商贾载至者遂多，不日米贱。”吴曾：《能改斋漫录》卷2《增谷价》，丛书集成本。
如前所述，常平仓在宋代是救荒的一项重要举措，但是宋人对常平仓的过分干预市场价格提出了质疑。宋哲宗时，右司谏王觌看到京师常平仓以低价出售粮食，提出常平仓贱粜损害了商贾的利益，商人无利可求，便不再贩运粮食到京师，这样一来，京师的粮食供给不足，从长远看，常平仓贱粜同样损害了百姓的利益。所以，王觌反对常平仓贱价出售粮食，主张“不若稍贵常平之米，使无定价，若以为令，而示信于商贾也。假如著令曰：京师常平米一斗，其价以百钱为定，毋辄增损，籴者若干斗，以下勿拒也。行之既久，商贾信之，则稔岁必厚畜以待价，使旁郡之米麦入于京师者浸多，而京师可实也”《宋朝诸臣奏议》卷245《乞稍贵京师常平仓米疏》。。
每当灾荒发生时，粮价必然上涨，如此时政府再实行官籴，无异于火上加油，粮价更是腾贵。因此，有识之士提出饥荒年份停止官籴，不失为平抑粮价的好办法。如苏辙于元祐中负责上供米之官籴，“六年，两浙大旱，米价涌贵，上供米百万斛无所从得。官不罢籴，则米价益贵；籴钱不出，则民间钱荒，其病尤甚。忧之无以为计。予偶止殿庐中，谓知枢密院韩师朴曰：‘浙中米贵，欲于密院出军阙额米中借百万斛，如何？’师朴曰：‘安敢借？’曰：‘米陈不免贱卖，今欲逐时先借，而令浙中以上供米价买银折还，岂不两便？’师朴曰：‘如是，无不可。’遂奏行之。是岁，浙中依常岁得钱，而米不出，故米虽贵，不至甚”《龙川略志》卷8《两浙米贵欲以密院出军阙额米先借》。。
总之，宋代有识之士抓住商人逐利的本性，尊重市场客观规律，利用价格杠杆，因势利导，化害为利，引导商人往受灾地区运送粮食，解决因受灾而粮食匮乏粮价暴涨的问题，达到保证灾区的基本粮食供给、平抑物价、稳定社会秩序的目的。正如董煟在《救荒活民书》卷2《不抑价》中所云：“常平令文，诸粜籴不得抑勒。谓之不得抑勒，则米价随时低昂，官司不得禁抑可知也。比年为政者不明立法之意，谓民间无钱，须当藉定其价，不知官抑其价，则客米不来，若他处腾涌，而此间之价独低，则谁肯兴贩？兴贩不至，则境内乏食，上户之民，有蓄积者，愈不敢出矣。饥民手持其钱，终日皇皇，无告籴之所，其不肯甘心就死者，必起而为乱，人情易于扇摇，此莫大之患。何者，饥荒之年，人虽卖妻鬻产，以延旦夕之命，亦所不顾，若贩客不来，上户闭籴，有饥死而已耳，有劫掠而已耳，可不思所以救之哉？惟不抑价，非惟舟车辐凑，而上户亦恐后时，争先发廪，而米价亦自低矣。”
宋代，除了以价格杠杆外，还以税收杠杆引导商人往受灾地区运送粮食。宋廷规定：对贩往灾荒地区的物品，尤其是粮食，给予减免商税的优惠，以此鼓励商人积极向灾荒地区贩运粮食物品。如元符三年（1100年）三月二十六日，“户部言：‘河北被灾诸郡……其行商兴贩斛斗往灾伤去处粜卖，乞依已得朝旨与免商税至五月终。’从之”《宋会要·食货》57之13.。南宋时，对商人兴贩灾区粮食物品减免商税的规定更加具体详细，并严禁官吏违反规定多向商人征税，官吏如违反规定，商人可予以申诉。绍熙五年（1194年）十一月诏文规定：“客贩米斛前来两浙路荒歉去处出粜，经过税场依条免纳力胜钱，仍不得巧作名色妄有邀阻……客人附带物货许所经过场务量与优润，从逐处则例以十分为率，与减饶二分，日下通放即不得虚喝税数。其招诱到客船仰所委官出给行程文历一道，批写所载米斛若干，舟船几只，客人稍（梢）工乡贯姓名，指定前往出粜州军。经过场务照验放行，仍批写到发日时，至往粜处缴纳。如奉行灭裂，许客人越诉，仍仰所委官多出文榜晓谕。”《宋会要·食货》58之20~21.减免商税与不抑粮价的方式不同，但目的和效果是一样的，即减免商税是使商人降低成本，不抑粮价是使商人提高价格，其目的都是通过让商人贩运粮食到灾区有利可图，从而解决灾区的粮食供给，稳定社会秩序，达到赈灾的效果。
四、禁遏籴思想
禁遏籴是招商救荒的配套措施，以行政手段保护粮食以商品流通的形式自然聚汇到受灾地区。遏籴是一种狭隘的地方保护主义，在遇到灾荒时，某一地区由于担心粮食过多流向受灾地区致使本地区粮食供给紧张而采取的禁止粮食出境的措施。宋代由于水旱无常，各地为了备灾，甚至丰年稔岁，也往往不允许本地粮食出境。对此，宋代不少有识之士屡倡“禁遏籴”之议，其比较早的是北宋中期的李觏。他在谈到这一现象时说：
大抵东南土田美好，虽其饥馑之岁，亦有丰熟之地。比来诸郡，各自为谋，纵有余粮，不令出境。昨见十程之内，或一斗米粜五六十价，或八九十，或一百二三十，或二百二三十价。鸡犬之声相闻，而舟楫不许上下，是使贱处农不得钱，贵处人不得食，此非计也。况于境内，又有禁焉，止民籴以待官籴是也。且贾人在市，农人在野，籴之则米聚州县，不籴则谷留乡村，徒为日日修城池而不算其中蓄积，亦可笑矣。若曰官籴数足然后放民籴，俟河之清耳。官籴价一定，民籴价渐高，难易如何哉？愚谓当弛一切之禁，听民自便，仍谓著令，以告后来。《李觏集》卷28《寄上孙安抚书》。
李觏看到了遏籴的不良后果是人为地造成小范围内米价相差至三四倍，更为严重的是丰熟之处农民卖不出米，得不到需要的钱，灾荒地区人们却有钱买不到米。因此，他主张应以法令的形式废除一切遏籴的规定，使粮食能自由流通。
北南宋之交的董煟也反对遏籴。他认为遏籴论者担心“他处之人，恣行般运，不加禁止，本州本县自至艰籴”的观点是“见识狭陋之论”《救荒活民书》卷2《禁遏籴》。此自然段引文未注出处者，均见于此。。因为“天下一家，饥荒亦有路分。今邻郡以吾境内丰稔，而来告籴，义所当恤。此宜物色上流丰熟去处，劝诱大姓，或本州发钱，差人转籴，循环贩籴，非惟可活吾境内之民，又且可活邻郡邻路之饥民，尚何艰籴之有？脱使此间之米，不许出吾界，他处之米，亦不许入吾界，一有饥馑，环视壁立，无告籴之所，则饥民必起而作乱，以延旦夕之命，此祸乱之大速者也”。董煟以“天下一家”全局的眼光反对狭陋的遏籴，因为每郡每路都有可能丰稔或饥荒，无论从道义上还是从利害关系上都不能遏籴，而应互通有无。否则，某一地区如出现饥荒就处于孤立无援的境地，很容易招致祸乱。
南宋理宗宝庆三年（1227年），“监察御史汪刚中言：‘丰穰之地，谷贱伤农；凶歉之地，济粜无策。惟以其所有余济其所不足，则饥者不至于贵籴，而农民亦可以得利。乞申严遏籴之禁，凡两浙、江东西、湖南北州县有米处，并听贩鬻流通；违，许被害者越诉，官按劾，吏决配，庶几令出惟行，不致文具。’从之”《宋史》卷178《食货上六》。。汪刚中认为禁遏籴对于丰穰之地和凶歉之地是互惠互利、双赢的好事，因为以丰穰之地有余之谷救济凶歉之地饥民，不仅使受灾者可买得起粮食，而且丰穰之地农民亦可通过出卖谷物而获利。因此，他主张要严厉落实禁遏籴，允许民众举报，违反禁遏籴之令的官吏要受到处罚。
五、多方筹集赈灾经费和赈粜、赈贷、赈济思想
宋代在赈灾中，从经费的来源来划分，主要有三种形式，即现钱籴粜、买田置庄收租助粜、放贷生息助粜。高斯得在《耻堂存稿》卷4《永州续惠仓记》中对其进行评析。他认为现钱籴粜，方法简便，但苦于贵籴贱粜，不赢利而日见亏损，赈灾经费得不到补充而逐渐耗尽。这就是“不裁其直，则无益于民；裁之则日损一日，岁亡一岁，必至于尽耗而后已”。买田收租助粜，经营得好，可保长久。“然缗钱有限，岁入必微，不足于粜，非磨以岁月不溃于成。况官市民田为弊至多，水旱不时，复且难保，其法亦未得为尽善”。可见，高氏认为买田收租助粜有两方面缺陷：一是经费有限；二是其用于收租助粜之田本身也会遭到水旱之灾，故其作用难以保证。在三种形式中，高氏觉得放贷收息助粜比较好，如季晞颜在永州设置的续惠仓，其经济后盾是所开设的一个平价抵当库。每岁之息入，尽拨付为续惠仓之赈粜补贴。从高斯得的评判思想可以看出，宋人已注意到多渠道筹集赈灾经费，而且其经费来源已经从纯财政消耗性的方式向自我循环甚至自我增值方式转变，并且已意识到自我循环或自我增值优于纯财政消耗性的方式。
宋代在赈灾中最主要的活动是为灾民提供食粮，时人按形式不同把其分为三类，即所谓“朝廷荒政有三，一曰赈粜，二曰赈贷，三曰赈济，虽均为救荒，而其法各不同”《宋会要·食货》68之98~100.以下3个自然段引文未注出处者，均见于此。。
（一）赈粜
宋人认为：“市井宜赈粜。”“歉岁谷价翔踊，多缘市井牙侩与停积之家观望遏籴，增价以困吾民。而赈粜亦不官米，若能劝谕拘集牙侩铺户米，官为置场差人营干，随市价出粜，或有客贩及乡村步担米，则官出钱，在场循环收籴，一从民便粜米，更不给历。遇市上大段阙少，然后出官米，亦以市价量减三二文粜之，使市上常有米，米价自平。官米既从市价，所减不多，奸民无所牟利，而诡名给历之弊自无，此赈粜之法也。”由此可见，赈粜主要指在歉收之年，谷价一直上涨之时，政府出面组织米源，动员商人、富户人家出粜，设置专门场所，按市价出售。如遇到米源大量缺口，再出官米，以低于市场价二三文的价格出售。这样，既能维护市上有米可售，米价平稳，又不使官米售价过低，不法官吏和奸商从中舞弊投机，牟取暴利。但是，赈粜在实施中也会遇到一些问题，如常见的是“民间阙食，郡县虽已赈粜，止是行之坊郭，其乡村远地不能周遍”《宋会要·食货》68之65.。对此，时人提出了一些切实可行的措施，予以解决，收到了一定的效果。如南宋孝宗时，知湖州向均建议：
赈粜之法，当先计其一县几乡、一乡几村、一村几里，于各乡村酌道里远近之中，而因其地之有僧寺，有道观，有店铺而为赈粜之所，大率不出数里而为一所，限其界至，择各处僧道与富民之忠实可倚仗者，每处三二人而主其事。凡数里之内，所谓贫不能自食之人，使主事者括其数，而州为计数支给，米立价值，就委之赈粜。人日食米二升，小儿一升，各给印历一道，就令支请状批凿，每次总计米若干，度可为旬日之用，逐旋将以粜钱还官，复给米若干，周流不已。往来舟军（‘军’当为‘车’）与收支钱米，并不入胥吏保正之手，使各任其责，而多予其舟车雇人工食之费。官为各书其本处贫不能自食者姓名若干人，榜于其所，而使其人于此而取食焉。又分委本处乡官与见在官者，往来机察，严其赏罚。所谓寺观与夫富民店铺，既任其责，而视其不能自食者，皆其邻里与平日之所素习者也，故抄括之际，有所隐而不患乎不尽，授给之际，不敢有所利而不患乎不及。傥抄括有不尽、授给有不及，其必与主事终身为仇，故利害相关，不敢不尽心，而人得以受赐，其与付之胥吏保正之手，乍出乍入，骚扰乾没者，万万不侔。深山穷谷之民，自然无有不被实惠者。《宋会要·食货》68之87~88.
这里，向氏建议的关键是注重乡村赈粜的公开性，即让主持赈粜的僧道与富民、接受赈粜的对象、赈粜的数量等全部公之于众，接受官吏与广大民众的监督，使赈粜能够真正落实到“贫不能自食者”。
（二）赈贷
宋人认为：“乡村宜赈贷。”“赈贷，自来官司常患民间不能偿而失隐，每都各请忠信有物力材干上户二名，先令机察都内阙食主户，劝谕邻里有蓄积之家接济，秋熟依乡例出息倍还。若不能遍，即令结甲具状赴官借贷，仍令所请管干上户保明，县照簿税，量其产业多寡与之。若客户，则令主户与借，自行给散，至秋熟则令甲头催纳。所借既是有产业人，又有上户保明，甲头催理，安得失陷。纵有贫者不能尽纳，计亦不多，此赈贷之法也。”由此可见，赈贷最让官府担心的是民间借贷后不能偿还。对此，臣僚提出了规避这一风险的四点措施：一是由民间有物力才干上户操办或作保；二是按主户产业多寡决定借贷数量；三是先动员民间有蓄积粮食的富户借贷，如数量不够，再由官府借贷；四是官府不直接借贷给无产业的客户，应由有产业的主户出面与借，再转借给客户。不言而喻，这种赈贷虽然规避了不少风险，但却不能救济到那些最需要接济的最饥寒交迫的客户。而且从“依乡例出息倍还”来看，其利息是相当高的，达100%。
（三）赈济
宋人认为：“贫乏不能自存者宜赈济。”“赈济则户口颇众，不惟不能遍及寻常，官吏多与上户为奸弊，虚作支破入己，而贫民下户初不及，纵欲稽察，而人户已流移，亦无可询究。今乡村既行赈贷，上户有米无缘更来官司借贷，村落下户既有借贷，自不须赈济。所合赈济者，鳏寡孤独不能自存之人，抄札既有定数，则纽计合用米分作料次发下所请管干上户处，令积聚寺观给历，五日一给散，分明批历都分，虽多所给，必同日，以防两处打请。如此，则赈济用米不多，官吏亦无缘作弊，而虚破官米，此赈济之法也。”如按上述所言，宋代市井有赈粜，乡村有赈贷，所剩鳏寡孤独不能自存之人予以赈济，那么其受救济的面不是很广。而且，赈济是无偿地给予，故尤其容易被不法官吏、上户等贪污盗窃。揆之史籍，其实宋代赈济者不只是鳏寡孤独不能自存之人。赈济与赈粜、赈贷的区别在于受灾程度的不同，换言之，受灾程度严重，即予以赈济，受灾程度不严重，即予以赈粜或赈贷。如嘉定二年（1209年）十二月，“臣僚言：都城内外一向米价腾踊，钱币不通，闾阎细民粥不给，为日已久。今又值大雪，无从得食，羸露形体，行乞于市，冻饥号叫，仅存喘息，累累不绝，闭门绝食，枕籍而死，不可胜数。甚者路旁亦多倒毙，弃子于道，莫有顾者。乞将府城内外已抄札见赈粜人户，特与改作赈济半月，其街市乞丐，令临安府支给钱米，责付暖堂日收房宿钱之类，官为量行出备，毋复更于乞丐名下迫取……如此则目前冻饿之民，均被陛下仁心，感召和气，而丰稔之祥可以必致矣。从之”《宋会要·食货》68之106.。
宋人还有一种观点认为，赈贷、赈粜、赈济的区别在于：“有产业无经营人，赈贷；无产业有经营人，赈粜；无产业无经营及鳏寡孤独之人，赈济。”《宋会要·食货》68之102.这里，赈济的对象与上述基本相同，不同在赈贷与账粜，前者区别在市井与乡村，后者区分在有无产业与经营。用有无产业与经营来区分，可能更能规避赈贷的还贷风险。赈贷于有产业无经营人，因为有产业抵押，借贷风险当然较小；而对于无产业有经营人，由于无产业抵押，借贷风险当然较大，那就选择赈粜。
宋代还有人认为赈贷、赈粜、赈济三者所筹集粮米的渠道不同：“赈贷之米，则取诸常平司；赈粜之米，则劝谕上户；惟是赈济，非劝谕之所及，常平米数又少，乞于本州今岁合发淮西总领所米纲内截拨一万石应副赈济，庶几贫下细民不为饿殍，亦免流徙。”《宋会要·食货》68之102.其实，这种划分并不是很有普遍性。事实上如前所引，常平仓米亦可用于赈粜，而上户之米则可用于赈贷。综合史籍记载，宋代用于赈灾粮米的来源主要有三种渠道：一是通过征收赋税而储存的粮米。如景德二年（1005年）正月十七，“令淮南诸州以上供军储赈饥民”《宋会要·食货》68之31.。上供军储的来源一般就是地方官府征收的租赋。又如淳熙二年（1175年）十月二十五日，“淮南漕臣言：今岁和州旱伤尤甚，乞将屯田庄所管稻谷比市价减粜，及濠州桩积米四千五千（‘千’当为‘十’）余石取拨赈粜。从之”《宋会要·食货》68之75.。显然，这里“屯田庄所管稻谷”与“桩积米”均为政府征收的官米，但不用于赈济，而是用于赈粜。二是通过政府购买而储存的粮米。神宗元丰二年（1079年）二月十二日，“诏闻齐、兖、郓州谷价贵甚，斗直几二百，艰食流转之民颇多，司农寺其谕州县，以所积常平仓谷通比元入斗价，不及十钱，即分场广粜”《宋会要·食货》68之40.。由此可见，常平仓谷子来自政府在丰年时低价购买，而且不像上述所言用于赈贷，而是用于赈粜。又如宣和五年（1123年），“又准诏旨，成都府今后如遇米价踊贵，依席旦已得指挥，将义仓米减价出粜，收桩价钱，岁稔却行收籴……本府递年积到常平义仓米二万九百八十余石，差官抄札府城内外，贫民给牌历，置场减价粜卖，以济贫民”《宋会要·食货》68之67.。这里，常平义仓米也是源于丰年时政府购买，并且也用于赈粜，而不是赈贷。三是劝谕富户有蓄积粮食者输米救灾。天禧元年（1017年）五月二十四日，“殿中侍御史张廓言：奉诏京东安抚民有储蓄粮斛者，欲劝诱举放，以济贫民，俟秋成依乡例偿之。如有欠负，官为理偿。从之”《宋会要·食货》68之36.。这里，“民有储蓄粮斛者”并不是如前所云用于赈粜，而显然是用于赈贷。又如绍熙四年（1193年）八月十二日，“诏逐路安抚、转运、提举司，如实有旱伤，州县许劝谕官民户有米之家，赴官输米，以备赈济。委知、通交量认数桩管，相度荒歉轻重，申取朝廷指挥，方许支拨。其出米及格人，仰遂司保奏，依立定格目推赏施行。不得科抑，从都省检会也”《宋会要·食货》68之94.。由此可见，官府激劝的富户之类也不用于赈粜，而是用于赈济。
总之，所谓常平仓米用于赈贷、上户蓄积之米用于赈粜，官府掌握的国家库存之米用于赈济的说法并不一定具有普遍性。宋代在救济灾民食粮方面还是依据受灾程度的不同，灵活掌握赈灾的方式，即受灾严重采用赈济的方式，受灾较轻则采用赈粜、赈贷的方式；用于赈灾粮食的来源亦具体情况具体解决。总的原则是先动员民间的力量以及常平、义仓的储粮，用于赈粜或赈贷，如灾情严重，数量不够，再动用国库存储，视情况不同，分别采用赈粜、赈贷或赈济的方式。这充分说明宋代在粮食赈灾方面的思想已相当务实、灵活、成熟，能根据灾情的不同做出最佳的选择。
六、救济、抚恤外商海难思想
宋代，陆上丝绸之路阻隔，朝廷重视通过海上丝绸之路，从事海外贸易，为财政增加巨额的收入。海上贸易频繁，在当时的海船、天气预报等条件的限制下，海难于史籍记载中屡见不鲜。宋廷重视对海难的救济、抚恤，主要基于两方面的考虑。
（一）中国古代作为以儒家思想立国的国家，从救济、抚恤外商海难中显示自己为仁爱、礼义之邦
如曾巩知明州时，“有高丽国界托罗国人崔举等，因风失船，飘流至泉州界，得捕鱼船援救”。后自泉州来到明州，受到曾巩热情周到的招待。曾巩认为：自己之所以如此，是“存恤举等，颇合朝廷之意……窃以海外蛮夷，遭罹祸乱，漂溺流转，远失乡土，得自托于中国。中国礼义所出，宜厚加抚存，令不失所……欲乞今后高丽等国人船，因风势不便，或有漂失到沿海诸州县，并令置酒食犒设，送系官屋舍安泊，逐日给与食物，仍数日一次别设酒食。缺衣服者，官为置造。道路随水陆给借鞍马舟船，具析奏闻。其欲归本国者，取禀朝旨，所贵远人得知朝廷仁恩待遇之意”《曾巩集》卷32《存恤外国人请著为令札子》。。
（二）实行招徕蕃商政策，以吸引更多的外国商船来宋朝贸易，以增加财政收入
如绍兴二年（1132年）六月二十一日，广南东路经略安抚提举市舶司官员指出：“广州自祖宗以来，兴置市舶，收课入倍于他路。每年发舶，月分支破官钱管设津，遣其蕃汉纲首、作头、艄公等人，各令与坐，无不得其欢心，非特营办课利，盖欲招徕外夷，以致柔远之意。”不言而喻，“营办课利”是招徕蕃商重要的目的之一。
宋代在救济抚恤外商海难中实行了种种措施，主要者有以下四个方面：其一，给遇难者以食粮，并予以遣还。如淳化年间，明州“言高丽国民池达等八人，以海风坏船，漂至鄞县。诏付登州给赀粮，俟便遣归其国”《长编》卷47.。大中祥符二年（1009年）三月一日，“登州言女真国人锡喇卜等遇风飘船至州”。朝廷下诏“给其资粮，候风便遣还”《长编》卷71.。其二，借钱给遭遇海难的蕃商。如胡则任广西路转运使时，“有番舶遭风至琼州，且告食乏，不能去。则命贷钱三百万，吏白夷人狡诈，又风波不可期。则曰：‘彼以急难投我，可拒而不与邪？’已而偿所贷如期”《宋史》卷299《胡则传》。。其三，参与海难的救援工作。如元符二年（1099年）五月十二日，“户部言：蕃舶为风飘着沿海州界，损败及舶主不在，官为拯救，录物货，许其亲属召人保任认还，及立防守盗纵诈冒断罪法。从之”《长编》卷510.。其四，慰问遭遇海难的蕃商。如天禧三年（1019年）十一月，“明州、登州屡言高丽海船有风漂至境上者，诏令存问，给渡海粮遣还，仍为著例”《宋史》卷487《高丽》。。
宋代救济遭遇海难外商的措施是朝廷招徕外商来华贸易政策的一个组成部分，它与犒设蕃商、保护外商财产、奖励外商、设来远驿、怀远驿接待外商、设蕃坊管理外商、设蕃学教育外商子弟等在招徕外商来华贸易中发挥了应有的作用，使宋代海外贸易空前繁荣，财政收入大为增加。
七、荒年募兵思想
荒年募兵是宋代间接性赈灾的一项基本国策，其思想来自于宋太祖“凶年饥岁，有叛民而无叛兵，不幸乐岁而变生，则有叛兵而无叛民”《嵩山文集》卷1《元符三年应诏封事》。的名言。宋真宗时，适“岁大饥，民有欲隶官军以就廪食，而兵有定数。吕公夷简为提点刑狱，公白之曰：‘温民饥且死，势将聚而为盗，岂若署壮强以尺籍，且消患于未萌，而公私交利乎？’吕即移文于州县，点七千人”《端明集》卷37《光禄少卿方公神道碑》。。又如庆历八年（1048年）到皇祐元年（1049年），富弼为赈济河北水灾，即招募了不少流入京东饥民。并且说“既悯其滨死，又防其为盗”《文献通考》卷156《兵八》。。显然，宋代荒年募兵的指导思想十分明确，在饥荒时招募强壮者为兵，既防止他们饿死，更重要的是消除他们因无生路而聚集在一起为盗，影响社会安定与宋政权的统治。
从政府救助和社会稳定的角度看，募饥民强壮者为兵也可算作一种权宜之计。如宋神宗皇帝虽忧心于财匮之实，但对于募饥民为兵这一政策却大加赞赏，称其为“太平之业”，“自古未有及者”《长编》卷327.。但是对于这一思想与措施，宋代也有朝臣持有异议。如欧阳修说：“吏招人多者有赏，而民为穷时争投之。故一经凶荒，则所留在南亩者惟老弱也。而吏方曰：‘不收为兵，则恐为盗。’噫！苟知一时之不为盗，而不知终身骄惰而窃食也。”《文献通考》卷152《兵四》。司马光也说：“近闻朝廷于在京及诸路广招禁军，其灾伤之处，又招饥民以充厢军。臣愚以为，国家从来患在兵不精，不患不多……自景德以来，中国既以金帛绥怀戎狄，不事征讨，至今已六十余年。是宜官有余积，民有余财，而府库殚竭，仓廪空虚，水旱小愆，流殍满野，其故何哉？岂非边鄙虽安，而冗兵益多之所致乎？此乃天下所共知，非臣一人之私言也。”《温国文正公文集》卷33《招军札子》。这里，欧阳修反对荒年募兵的理由是饥荒时招募强壮者为兵，使农业生产只剩下老弱者，缺少青壮年劳动力，而强壮者为兵只能使其成为不劳而食的骄惰者。司马光则认为荒年募兵导致冗兵，而冗兵又使国家财政匮乏、仓廪空虚，因此一有水旱之灾，国家缺少钱粮财物赈济，致使大量饥民流亡或饿死。
综观史籍，荒年募兵虽然难免会减少农业生产中的青壮年劳动力，使“连营之士日增，南亩之民日减”《乐全集》卷23《再上国计事奏》。，并增加军队数量，加重财政负担，但这些负面作用也不能估计得过高。一是在军人社会地位急剧下降的北宋，荒年募兵下入伍的农民毕竟只是少数。荒年之下饥民的各种选择中，应募为兵为倒数第二位，仅次于为盗贼的选择：“夫南亩之民，储一岁之备者，十鲜一二；其次榷钱富室，出倍称之息；其次质产入租，充为人庸；下乃转徙他郡，壮者丐兵，弱者丐食，不幸为盗贼，穷矣。”尹洙：《河南先生文集》卷2《原刑》，四部丛刊本。宋仁宗庆历八年（1048年），富弼因河北水灾而主持的募灾民充厢军是北宋规模较大的一次荒年募兵，但在“河北流民百万，转徙京东”、“流民入京东者不可胜数”的情况下，最终入伍当兵者才不过“万余人”《长编》卷166.。可见，占饥民总数的比例是很低的。二是在为数有限的荒年应募为兵者中，并非都是整体素质较高的农业生产劳动力。李觏说：“今之卒伍，例非劲健，必也少有材力，自己别营衣食，安肯涅墨而就拘哉？唯无聊之人，填壑是惧，不得已而为之耳。”《李觏集》卷28《寄上富枢密书》。可见那些荒年入伍的农民，尽管不能说其中没有壮劳力，但绝大多数当是行不得为商、居不得为农的“无聊之人”，因此，对农业生产的影响可能不是很大。三是北宋荒年所募之兵多数是以充当厢军为主，所谓“其灾伤之处又招饥民以充厢军”《宋朝诸臣奏议》卷121《上英宗乞罢招军》。而厢军是以承担劳役为主的军种，宋代重要的夫役与职役日益由厢军承担。正如时人章如愚所说：“古者，凡国之役皆调于民。宋有天下，悉役厢军，凡役作、营缮，民无与焉。”《山堂群书考索》后集卷41《兵制门·州兵》。马端临也认为：“宋朝凡众役多以厢军给之，罕调丁男”《文献通考》卷12《职役一》。，“自五代无政，凡国之役皆调于民，民以劳弊。宋有天下，悉役厢军，凡役作、工徒、营缮，民无与焉，故天下民力全固”《文献通考》卷156《兵八》。。应当说，“悉役厢军”、“民无与焉”的评介难免有溢美和不实之处，像宋祁所说的“朝廷每有夫役，更藉农民以任其劳”《宋朝诸臣奏议》卷101《上仁宗论三冗三费》。的情况也不是绝对没有，但从总体上看，宋朝廷直接掌握的数十万厢军对劳役的分担，对减轻和替代民众徭役的负担，从而保证了农民生产所必需的劳动时间，其作用是应充分肯定的。
综上所述，宋代荒年募兵的间接赈灾思想总的来说，应当是利大于弊，对于那些挣扎于死亡线边缘的农民来说，无疑仍是一条生路，有效地防止他们铤而走险走上武装对抗的道路，对稳定社会秩序产生了积极的作用。同时，他们大多数被招募为厢军，分担了民众的徭役，等于间接为农民生产提供所必需的劳动时间。
